两个“总目标”视野下走出国家治理误区研究

王元庆

（中共绥化市委党校，黑龙江绥化152000）

两个“总目标”视野下走出国家治理误区研究

王元庆

（中共绥化市委党校，黑龙江绥化152000）

党的十八届三中全会《决定》首提国家治理体系和治理能力现代化总目标；四中全会《决定》提出法治建设总目标。两个总目标都着眼提升中国特色社会主义国家治理能力的创新和法治化。四中全会主题是全面依法治国，把三中全会确立的国家治理法治化。全面依法治国实质是依法治理。目前依法治理要走出五个误区，实现法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

四个全面；两个总目标；国家治理；依法治理

习近平总书记提出的“四个全面”战略布局是实现国家治理现代化的战略布局。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《三中决定》）指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]2十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”[2]4我们要准确理解和把握两个全会确立两个“总目标”的价值，认识到推进国家治理体系和治理能力现代化的意义，把国家治理与全面推进依法治国统一起来。国家治理现代化实则是全面依法治国，推进依法治理、依宪治理，把“四个全面”战略布局落到实处。

一、正确理解两个“总目标”的内在联系

我们要站在“四个全面”战略布局的高度，从四个层面理解两个“总目标”的内在联系。习近平总书记把两个全会的《决定》界定为“姊妹篇”，实则是两个全会“总目标”的关系。其一，两个“总目标”都是“四个全面”战略布局的重要内容，都着眼“完善和发展中国特色社会主义制度”。所不同的是，三中全会提出的总目标是作为全面深化改革的总目标，要通过国家治理现代化完善中国特色社会主义基本制度。四中全会提出的总目标是服务于全面依法治国，由此来完善中国特色社会主义法治制度。在落实“四个全面”战略布局中，一个是全面深化改革的总目标，是作为推动发展的动力机制提出来的；一个是全面依法治国的总目标，是作为法治保障确立的。因此，两个“总目标”是“姊妹”关系，后者是前者的落实、实施，两者都着眼于实现国家治理的现代化。其二，实现两个“总目标”的动力机制都是社会主义改革。改革是社会主义社会发展的直接动力。邓小平指出，改革是社会主义制度的自我完善，这是两个“总目标”提出的理论和实践依据。改革是全面深化改革本身内容及实现总目标的动因，同时是全面依法治国的动力。改革要成功，还要靠法治保障，把改革纳入法治轨道，通过全面依法治国来解决过去政治体制改革、法治体制改革滞后的问题，实现国家治理的法治化。其三，两个“总目标”都着眼于国家治理现代化并体现递进和深化的实践逻辑。三中全会确立的总目标是推进国家治理体系和治理能力的现代化，这是党执政体制、执政能力的转型和创新，是适应世界发展大趋势的重大突破。四中全会确立的总目标是推进国家治理体系、治理机制法治化，依法治理是推进国家治理现代化的关键，法治化是提高国家治理能力、提升领导干部能力的实践逻辑。其四，两个“总目标”鲜明地体现了习近平总书记的执政理念。两个“总目标”是立足当今世情、国情、党情、民情所确立的。两个“总目标”既诊断出我国经济社会发展现实中问题是权大还是法大的问题，又开出了依法治理的科学药方，为落实“四个全面”战略布局指明了方向。

二、“四个全面”战略布局实施中应避免五个误区

纵观“四个全面”战略布局及习近平总书记的执政理念和实践，最大特点就是全面依法推进各项工作，使各项工作都有法和规则可遵循。四中全会主题是全面依法治国，实质是把国家治理纳入法治化轨道，通过全面依法治国提升国家治理能力和推进国家治理现代化。但现实中，全面依法治国及推进国家治理还有许多问题。如四中全会《决定》所指出：“必须清醒看到，同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，主要表现为：有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出；有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重；执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在；执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法司法不公和腐败的问题反映强烈；部分社会成员遵法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。”[2]3这些问题严重阻碍了“四个全面”战略布局及三中全会确立的目标的实现。因此，要践行十八届四中全会精神，全面推进依法治国，并把法治作为国家治理的有效方式，通过全面依法治国实现国家治理现代化，必须全面推进依法治国，确保“四个全面”战略布局实施进程中走出五个误区。

（一）要走出重视人治而无视法治的误区。十八届四中全会《决定》第一次把全面依法治国作为主题，这是我们党执政史上的第一次。新中国成立以来，党在国家治理方式上走了曲折弯路，付出了沉重的代价。建国初期虽然制定了第一部宪法，即1954年《宪法》，但并没有得到有效的执行和实施，人们在内心深处没有形成对宪法及法律的信仰和敬畏。

“文革”后邓小平指出，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法改变而改变。”作为有法学博士学位的习近平总书记不但常常引用邓小平这两个“不因改变而改变”，还将其作为全面推进依法治国、依法治理的理论支撑和事实依据。从现实看，领导干部遵法、守法、执法，对推进国家治理体系现代化十分重要，对提升领导干部治理能力更为重要。有些人没有认识到这一点，重人治、重政策文件及讲话，轻法治，其结果必然是权大于法，这既干不好工作，还会走上违法违纪之路。现实中众多贪腐分子已证明这一点。所以，我们必须贯彻四中全会精神，坚持全面依法治国理念，把全面依法治理内化于心、外化于行，真正走出重人治而轻法治的误区，切实做到全面依法治理，把国家治理能力和水平推向法治化新阶段。

（二）走出重视具体法规而无视宪法的误区。十八届四中全会《决定》指出：“宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”[2]9宪法是我国根本大法，是一切法律的母法和法律、法规制定的依据，依法治理实质是依宪治理。但有些人把宪法与具体法律法规相脱节，甚至对立起来，重视具体法律法规实施而无视宪法，缺乏宪法意识和依宪治国观念。其表现为，一是头脑中有具体法规却无视宪法，缺乏宪法观念和遵守宪法的意识，更谈不上依宪治理和依宪执政，结果是把宪法架空和虚化了。二是有些地方和部门为了地方利益，出台和制定了一些带有保护地方利益，甚至是违背宪法的地方性法规和文件。如，许多省会城市所制定的停车场收费管理条例、保护地方产品的规定等，就是违背宪法的恶法。所以，《决定》要求“把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质文件”[2]9，这是依宪治理的体现，如不这样，具体法规高于宪法必然影响国家治理水平和治理能力的现代化，还会以恶法代替良法，这些恶法是人治，是人治化的治理。

因此，以“四个全面”为指导，在两个“总目标”大背景下，坚持依法治理首先要坚持依宪治理，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。依宪治理和依法治理核心在于“法”，即法治；依宪治理核心在于“宪”，即“宪法”。这内在要求领导干部要摆正和处理好“法”与“宪”的关系，依宪治理是依法治理的基础和核心。运用宪法精神治理国家，要求我们必须树立宪法意识和宪法思维，依宪来行使政府行政权力和公权，把依法治理定位在依宪治国的高度，并在宪法精神指引下，制定相关具体的法律法规，把依宪治理落到实处，以不断实现国家治理法治化和现代化，由此践行“四个全面”战略布局。

（三）走出重视人治维稳而无视法治维稳的误区。十八届四中全会《决定》指出：“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，高级干部尤其要以身作则，以上率下。”[2]37全面依法治理要求运用法治思维、法治方式来维护稳定，而不是离开法治轨道而强调人治维稳，花钱买稳定不但维不了稳，还会埋下更大更多的隐患，酿成更大经济社会发展中的不稳。原政治局常委、政法书记周永康主管政法这些年，就是离开法治以人治来维稳，花钱买平安和稳定，用人治代替法治，并不是以法治来化解不稳定问题，结果是一到重大会议召开，从上到下都去接访和维稳，导致地方官员花钱买稳定，进而造成了上访的高发、多发、频发，恶化了党群关系，影响了社会的和谐稳定。

因此，坚持依法治理就要改革这种打着维稳旗号来实施人治、打压法治的教训，学会运用法治思维和法治方式来提升国家治理能力，彻底走出为了维稳而无视依法维稳的误区，运用法治来切实解决群众的民生难题，把不稳定因素消化在萌芽期，在哪发生不稳定就在哪解决，不酿成上访事件和群体事件。如《决定》所指出：“推进基层治理法治化。全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”[2]37在落实“四个全面”战略布局中以法治化思维、法治化方式、法治化机制来治理，就会化解不稳定因素，用法治实现社会和谐稳定，为经济社会发展创造稳定的环境和空间。

（四）走出重视政策治理而无视依法治理的误区。习近平总书记在中央省部级主要领导干部全面依法治国研讨班上讲话中指出，全面推进依法治国要抓好“关键少数”。这既符合干部队伍及国家治理的现状，又抓住了解决问题的关键。现实中有些领导干部不习惯依法办事和依法治理，不坚持法治思维，不依法治理，而是找政策、找文件，久而久之养成了运用文件和政策治理而不习惯依法依规治理的思维方式和行为方式，这与依法治国、依法治理是格格不入的，是人治的一种表现方式。李克强反复批评的政令不出中南海、“处长经济”及证明“我妈是我妈”等怪事，就是这种落后的政策文件治理方式的结果和表现。

这种政策文件治理方式不但影响了经济社会发展，违背了社会发展客观规律，冲击了全面依法治理，还会留下许多难解的后遗症。所以，十八届四中全会提出加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围。据报道，2012年6月，中央开展了第一次党内法规和规范文件集中清理工作。经过清理，从1949年到2012年的1178件党内法规和规范性文件，有322件被废止，369件宣布失效，二者合计占到78.7%；继续有效的487件，其中42件要适时进行大的修改。就是说，政策文件与党章党的理论路线，特别是同宪法和法律不一致的都要废止或修改。为此，必须走出习惯的以政策文件治理的误区，走上依法治理的坦途，这是中国共产党国家治理方式的巨大变革和转变，是实现国家治理现代化的必然之路。

全面依法治理就是依宪治理，走出政策文件治理的误区就要落实四中全会精神，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，特别是要禁止地方制发带有立法性质并与宪法不一致的文件和政策，使各级领导干部和公民在内心深处树立遵宪的法治思维和法治理念，并转化为法治行为和法治方式，告别久已形成的政策文件治理的人治思维和行为，做全面依法治国、依法治理的组织者、推动者、实践者，在全面依法治理中提升治理能力和实现治理的法治化，闯出一条带有中国特色的国家治理模式。

（五）走出重视西方治理而无视中国治理的误区。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，决不是要我们在国家治理路径上走西方国家的治理道路，而是立足我国国情，在党的领导下实现全面依法治理，走出一条超越西方治理模式的具有中国特色的治理道路。在历史上，我们党曾全盘照搬原苏联高度集权的国家治理模式，其结果不符合我国国情，严重阻碍了生产力发展和国家进步，最后还要进行改革，来构建具有中国特色的社会主义国家治理模式。现在，我们要在“四个全面”战略布局下推进国家治理现代化，绝不能再从一个极端跳到另一个极端，从这个错误陷阱中跳进另一个错误陷阱中，因而必须走出重视西方国家治理而忽视中国特色国家治理的误区，践行“四个全面”的国家治理战略布局。

实事求是地说，西方国家治理并不是一无是处，有着许多合理内核，但在“谁来治理、治理什么、如何治理”等关键问题上与我国社会主义有着本质不同。所以，我们要在中国共产党领导下，在坚持中国特色社会主义基本制度前提下，走出西方国家治理唯一化、普式化的误区。一是要破除西方治理中心论，反对西方领导的全球治理的模式，坚持走中国特色社会主义依法治理模式和依宪治理的道路。二是认清西方国家治理意识形态色彩、价值本质，决不能被其左右并为之所俘，坚持社会主义性质的全面依法治理，把西方先进的治理方式方法与我国实际相结合，为我所用。三是不要盲目套用照搬西方世界的国家治理理念，坚持中国特色社会主义全面依法治理原则，坚持从我国实际出发，创新国家治理方式方法。如四中全会《决定》所说，“吸取中华法律文化精华，借鉴国外法治有益经验，但决不能照搬外国法治理念和模式。”[2]8四是要认真研究和践行“四个全面”战略布局的国家治理价值及习近平总书记国家治理理念，使“四个全面”成为国家治理模式。对各级领导干部来说，要认真研究习近平总书记领导艺术和治国理政理念，特别是党的三中、四中全会确立“两个总目标”的意义，践行习近平总书记国家治理的法治思维、战略思维，坚定不移地把全面依法治国转变为依法治理，努力实现国家治理的法治化、现代化、规范化，向着全面建设法治中国的宏伟目标不断前进，以全面依法治理来助推中国梦的实现。

[1]党的十八届三中全会（决定）百问[M].北京：党建读物出版社，学习出版社，2013.

[2]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定辅导读本[M].北京：人民出版社，2014.

责任编辑：温冠男

Study on Avoiding Misunderstanding Ideas of Nation Governance under Two General Aims

Wang Yuan-qing
（CPC Municipal Party School of Suihua，Heilongjiang Province Suihua 152000）

The Decisionmade by third plenary session of the 18th CPC Central Committee firstlyput forward one of two general aims,which is construction of nation governance system and the modernization of governance capacity. The Decisionmade by fourthplenary session of the 18th CPC Central Committee put forward the other general aim, which is construction of legal rules.Both of the two general aims focused on the innovation and legalization in the governance of socialism with Chinese characteristics.The theme of the fourth plenary session is legalization of the nation governance.The essence of the ruling the country by the law comprehensively is governance by law.This paper will illustrates the five misunderstandings towards these two general goals in order to realize the unified construction of the nation with rule of law，government with rule of law and society with rule of law.

Four comprehensively；two general aims；nation governance;governance by law；

D920

A

1671-1262（2017）01-0043-04

2016-09-22

中央社会主义学院2014-2015年度课题阶段成果

王元庆，男，中共绥化市委党校教授，主要从事马克思主义理论方面的研究。