城市运行安全管理法治化：困境与进路

闫翠翠

（1.中国社会科学院财经战略研究院，北京 100028；2.中共中央党校，北京 100091）

城市运行安全管理法治化：困境与进路

闫翠翠1，2

（1.中国社会科学院财经战略研究院，北京 100028；2.中共中央党校，北京 100091）

传统粗放型的管理模式已无法适应现代城市运行安全管理的需要。随着国家治理的转型和国家社会管理职能的转变，代表现代城市管理的最有效的管理手段——法治便成了不二的选择。推进城市运行安全管理法治化，必须坚持法治原则，在“依法治国”的指引下统筹各种进程安排，同时完善城市运行安全管理中各种体制机制，才能最终实现城市运行安全管理的法治化。

城市运行管理；法治；顶层设计；进路

随着经济的发展、科技的进步，使得现代城市运行安全管理更趋复S和精细化，一根地下管道的爆裂、一场突如其来的暴雨、一个电力系统的小故障、一个建筑施工中的小失误，都有可能大规模地影响到城市运行安全，任何一个细小的变化都可能引发城市运行安全问题的“蝴蝶效应”（butterfly effect），传统粗放型的管理模式已无法适应现代城市运行安全管理的需要。十八届四中全会公报指出，“贯彻落实总体国家安全观，加快国家安全法治建设，推进公共安全法治化，构建国家安全法律制度体系”。这意味着城市公共安全和“法治”将不断走向融合和统一。随着国家治理的转型和国家社会管理职能的转变，代表现代城市管理的最有效的管理手段——法治便成了不二的选择。

一、城市运行安全管理法治的正当性回应

（一）法治是现代城市管理的必然选择。

“法治最大限度地将人类的命运交到了人类自己手中”。[1](p375)法治要求国家权力的一切治理方式的转变或者制度的改变都在法治的框架内进行，其便成为现代国家治理转型的正当性保障。城市运行安全管理也必须在法治的框架内进行，这样才能保障这种管理的正当性。同时，“法治就是从制度上理清现代国家权力关系的配置，进而实现统治方式的变革，从而保障现代国家对公共事务治理的合法性与私人领域规制的正当性”。[2](p3)1999年的宪法修正案明确规定了“依法治国，建设社会主义法治国家”，从此法治成为治国理政的主要方式。“人治”由于其非确定性、过度弹性、自律依赖性往往会导致标准多元化、非公平性。很难适应现代社会国家治理规则的要求，而具有普遍约束性、强制性的法律，则可以为多元利益关系的处理提供相对确定的规则和行为指导。所以，在城市运行安全管理上，虽然涉及的内容庞S，涉及的利益群体众多，但仍应通过法治化寻求解决之策。

（二）法治是现代政府正确行使管理权的保障。

进一步转变政府职能，是我国政治体制改革的一项重要任务。现代政府最基本的职能有三项，即政治职能、经济职能、社会管理职能。进行城市运行安全管理是政府社会管理职能的重要表现，推进政府的社会管理职能转变，就是要形成一种新型的社会治理结构，政府集中精力、专心致志发挥政府职能，建设服务政府、责任政府和法治政府。[3](p296)

1.法治政府必然是有限政府。有限政府包含两层含义：第一，政府的规模、职权不能过大；第二，政府的权力不能过大。政府的权力来源是人民，人民通过法律授予政府权力。从这个意义上讲，政府的一切权力都必须是法律授予，没有法律授予的权力是禁止的。所以说，政府的规摸、职权、权力都必须受制于法律规定，是有限的，不能无限扩张。

2.法治政府必然是程序政府。程序政府是指政府活动必须按照一定程序规则的限制，遵循法定的方式、步骤、顺序、时间等。政府每一个行为的做出，都是程序法和实体法的统一。程序合法是现代法律的重要特征，它与法律职业并列被称为具有重要意义的法治的两个推动力。[4](p200)[5](p261)实体公正的局限性，使人们越来越重视程序公正的价值。程序法不但能够保障实体法的顺利实现，也可以补充实体法的不足，有其自身的独立价值。程序政府的构建正是基于程序价值的凸显。程序价值的首要前提是程序的公平正义。这就要求程序法必须是“良法”，其外在表现是程序要公开、透明并能保证公众的参与性，并有“程序维持”[6](p226)的效果。程序政府同时也是与有限政府相联系的，限制政府权力的无限扩张及自由裁量权滥用的有效途径就是设定严格的程序，使政府的活动必须在严格的程序规定下进行。

3.法治政府必然是责任政府。责任政府通常是指这样的政府制度，“在这样的政府制度里，政府必须对其公共政策和国家行为负责，会对其投不信任票或他们提出重要政策遭到失败，表明其大政方针不令人满意时，他们必须辞职”。[7](p1180)可见责任政府首先是一种制度安排，这种制度安排要求政府制定的政策和行为必须为人民负责，否则就必须承担相应的责任，并且有相应的承担责任的机制。

传统的公共行政中，责任的概念依赖于一种外在的制约因素，即“行政官员有责任坚持客观的外在控制并且对其与既定标准和关键性利益相关者的偏好有关的行动负责”。[8](p126)这种外在制约因素主要是法律、行政法规等正式的制度规定。因而这种责任更多的是一种“违法责任”。20世纪70年代以来，“不断增长的公——私联系，包括与非营利部门的社会服务之间的实体联系，导致了部门之间界限的混乱，并且导致进一步区分公共责任和私人责任的困难”。[9](p790-792)[10](p224)在这种背景下政府的责任机制也发生了变化。除了关注民主政治责任外，人们开始强调政府的结果导向责任和顾客导向责任，主张政府要对结果负责、对公众负责。更加关注提高行政效益与行政效果、提高公共服务质量。[11](p18)政府的责任范围也变得广泛，“公共行政官员对一批制度和标准都负有并且应该负有责任，这些制度和标准包括公共利益、成文法律和宪法、其他机构、其他层级的政府、媒体、职业标准、社区价值观和标准、情景因素、民主规范，当然还包括公民。其实，他们应该关注我们复S治理系统的所有规范”。[8](p114)

4.法治政府必然是服务政府。伴随着国家从“警察国”演变成了“行政国”，政府也完成了从“守夜人”政府向“保姆”型政府的转换。政府社会管理职能的转变要求建立服务型政府，为民众提供“生存照顾”、服务民众。服务型政府有四个特征，即：坚持“以人为本”的服务理念；奉行“依法行政”的服务准则；实行“顾客导向”的服务模式；履行“违法必究、有错必改”的服务责任。[12](p20-22)

在所有权力机构中，政府机构最为庞大，权力最重，对公共利益和私人利益的影响最为直接、最为深刻，所以政府机关依法行政，建设法治政府是法治国家建设的核心问题。政府社会管理职能的转变要求建立有限政府、程序政府、责任政府、服务政府，恰恰是法治政府的核心内容，这就要求政府在行使城市运行安全管理职能时严格按照法治政府的要求来设定自己的行为目的及行为方式，抑制政府权力扩张的冲动、严格遵循程序要求、从权力本位转向责任本位、由管理为主转向服务为主。

二、城市运行管理法治化的困境

（一）部分政府官员积极推进城市运行安全管理的政治意愿不强烈。

城市运行安全管理分为常态管理和应急管理，若积极推进常态管理，一方面，财政上会有巨大投入，费时费力，一届政府任期只有五年，从经济人角度讲，政府官员很难有动力去做自己耕耘、别人收获的“傻事”；另一方面，城市运行安全管理的好坏短时间内往往对主要以GDP为主要衡量指标的政绩影响不大，这一定程度上抑制了政府官员积极进行常态管理的积极性；应急管理仅出现在非常态的情况下，若事故损失较大，不管处理的好坏，“处分”总在所难免。这使一部分官员存在侥幸或者“听天由命”的心理，把更多目光盯在“政绩工程”上。

政府官员直接参与城市运行安全管理，若其政治意愿不强，政府的工作规划中则鲜有城市运行安全管理的内容，即使有也会流于形式；在城市运行安全管理经费投入、制度建设方面就会不足；也不会重视安全意识的舆论宣传；在城市运行安全管理的决策上也会缺乏重视，进而影响决策的科学化程度；更有甚者会用错误的地方规定抗衡国家法律。

（二）城市运行安全管理立法供应不足。

我国现今尚没有一部城市运行安全管理的统一法律，也没有地方性的城市运行安全管理的专门立法，甚至与城市运行安全管理相关的立法也相对较少。立法供应不足导致城市运行安全管理很多领域存在着无法可依的尴尬。

其一，城市运行安全管理涉及政府部门众多，缺乏规范的协调机制。同一事件同时受多部法律规范的情况时有发生，尤其是涉及惩罚措施时，依据不同法律，一事多罚并不鲜见。

其二，现有立法有的原则性过强，缺乏具体的配套法律法规和操作指南。比如说，在城市运行安全应急管理立法方面，我国已经制定了《中华人民共和国突发事件应对法》，但是在具体实施过程中，存在着管理机构职能需要进一步明确、配套法律法规需要完善、有些条文操作性不强等问题。在这方面我们可以借鉴发达国家的一些经验。以美国为例，2007年9月，联邦政府发布了《全国准备指南》，确定了正式的准备目标及相关准备工作。2011年，美国又发布了《应急准备目标》，确认了三项做好美国应急准备工作的关键问题：一是我们需要准备什么，二是我们准备得怎么样，三是如何优化我们的努力来减少以上两者的差距。这样就明确和规范了任务使命，确立了具体的任务目标。[13]这些完备的立法，使美国在处理突发事件时能够高效应对。

其三，城市运行安全管理中，许多领域的执法尚处于探索期。真正长效执法机制尚未建立，大部分创新工作、突破性工作缺乏融合，完善的、成熟的、可以固化的模式还不多；执法视野未得到有效拓宽，执法范畴、领域不能满足城市运行安全管理形势发展需要；执法手段在很多情况下也未得到充实，手段单一问题一直存在，执法权威性和执行性由于缺乏保障而力度不够。现有立法内部存在的不严谨之处，造成了执法上的困惑，也影响到了城市运行安全管理的效率。

（三）政府信息公开程度有待加强。

政府信息公开是透明化政府建设的内在要求，透明化政府是指除涉及保密事项外，政府制定公共政策和实施的管理措施必须及时向社会公开，这是公民参与和完善政策过程的前提条件，有利于提高政府决策的非理性行为。2007年1月国务院公布的《中华人民共和国政府信息公开条例》（简称信息公开条例），已经明确了信息的公开范围，即涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反映本行政机构设置、职能、办事程序等情况的；其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。在涉及城市运行安全管理方面的政府信息，凡是符合信息公开条例要求的都应该公开，这是影响和衡量城市运行安全管理法治化程度的一个重要因素。

但在城市运行安全管理中，尤其是应急状态下，往往存在着信息传播方式单一；各主体信息沟通不畅，公开责任不明；对于事故的真实损失及伤亡状况含糊其词的现象，这不但侵害了公众的知情权，不利于公众对政府行为的监督，也损害了城市运行安全管理法治。城市运行安全管理的法治化程度往往与政府信息的公开程度成正比。

（四）物质保障程度不高。

经济是基础，法治属于社会意识范畴，从这个意义上讲，经济对法治的影响是终极性的。在城市运行安全管理法治化这一具体情形中，物质保障是城市运行安全管理法治化的必要条件。物质保障程度直接关系到城市运行安全管理的效率和法治的实现程度。目前，我国城市运行管理中物质保障并不尽如人意。

首先，经费的保障不足。经费是城市运行安全管理物质保障的基础，经费保障程度受制于国家的财政预算体制、城市的财政收入状况、政府对城市运行安全管理的重视程度等。由于城市运行安全管理内容的复S性以及开支的不确定性，在我国现在预算为本的财政支出体制下，做预算时很多对未来的可能支出无法预测，城市运行安全管理的经费保障往往存在不确定性；另外，由于涉及城市运行安全的基础设施等的改造往往需要的资金量巨大，也造成了政府在做预算时可能不能全额预算，给城市运行安全带来隐患。也影响了城市运行安全管理的科学性及有效性。预算不足本身就隐含着的对隐患重视不足，也会导致基础设施不能按照安全标准及时维护，这会损害城市运行安全管理的法治。

其次，技术、物资、基础设施落后。城市运行安全管理需要极高的精准性，尤其是在地铁运营、通讯保障等领域，要求先进的技术要与现代城市运行安全管理有机结合。比如，城市运行安全精细化管理的数据采集、传输及汇总需要无线传感器网络，由于这种网络的存在，城市管理者不需要对城市运行的各个环节一一现场排查，只需要在接收终端上读取周边信息即可，这样大大提高了执法效率。现在城市中比较流行的网格化管理，正是基于这种技术的应用。另外，物资、基础设施的保障也是不可或缺的。以北京市为例，北京市市政管委特别建立了城市运行态势监控与危机对应的实时动态信息采集平台，提供可比、可测、可视、可控的预警策略和应急方案服务，同时电视电话会议系统、视频系统、应急指挥车以及专用电话等通信系统逐步完善，与各相关职能部门和城市运行监测系统成功对接。另外，市政管委在此基础上建设的城市运行监测中心，将对水、电、气、热等基础设施进行统一数据监测，实时发现和预报、确保城市运行状态的稳定。[14]这些投入只有少数大城市才能负担，更多的城市面临着技术、物资、基础设施保障不足的困境。

再次，人力资源匮乏。现代的城市运行安全管理往往伴随着新的技术手段的运用，比如说“平安城市”，他是一个特大型、综合性非常强的管理系统，不仅需要满足治安管理、城市管理、交通管理、应急指挥等需求，而且还要兼顾灾难事故预警、安全生产监控等方面对图像监控的需求，同时还要考虑报警、门禁等配套系统的集成以及与广播系统的联动。“平安城市”的建设理念已经在城市管理中被越来越广泛地采用。这就对城市运行安全管理的人力资源保障提出了更高的要求。一方面需要有一支高素质的管理和执法队伍，确保城市运行安全管理决策的合法性和科学性，确保各项制度执行到位；一方面需要专业素质过硬的基层工作人员，这些人员应具备两方面素质：高度的工作责任心和熟练的工作技能，这样可以确保安全制度能够执行到位，技术优势得到充分发挥。而这些条件，也只有少数大城市才能具备。

三、城市运行安全管理法治化的顶层设计和进路

（一）城市运行安全管理法治化应遵循的原则。

1.合乎宪法和法律原则。宪法和法律对城市运行安全管理具有绝对的约束力和支配力，城市运行安全管理机关不得采取任何违反宪法和法律规范的措施。比如，《宪法》规定，国家尊重和保护人权，保障从业人员的生命权、健康权。那城市运行安全管理就必须绝对服从，不能违反这一原则。只有得到法律允许的情况下才能实施相应的城市运行安全管理的行为。尤其是在进行行政处罚时，法律没有明文规定，不得对相关的自然人或法人进行处罚。在特殊的情况下，按照具体的法律规范已经无法实施相应的行政行为时，行政主体按照公共利益原则可以直接表达其意志。这不是对法治的破坏，而是在特殊情况下更好的贯彻法治。只有在法定情形出现、符合公共利益，经过法定程序才能进行，在城市运行安全管理的应急管理中可能会出现这一状况。

2.行政合理性原则。行政合理性原则是指行政法律关系的当事人的行为，特别是行政机关的行为，不仅要合法而且要合理，也就是行政机关的自由裁量行为要做到合情、合理、恰当和适度。行政机关在城市运行安全管理中，要求法律对所有行政行为都详细规定是不可能的，这就赋予了行政机关一定的自由裁量权，其可以视具体情况做出相应的行为。仅要求行政行为合乎宪法和法律限制自由裁量权是不够的，必须以行政合理性原则加以限制。这就要求行政机关在进行城市运行安全管理行为时，必须符合法律的目的；必须要有合理的动机，不得违背社会公平观念或法律精神，不得存在法律动机以外的目的或追求。其实施的行为必须平等地对待行政相对方；行政行为必须符合事情的常规或规律。

3.行政责任原则。行政责任原则是指行政机关及其工作人员在享有行政管理职权的同时，也应承担行政活动所产生的法律责任。城市运行安全管理中，行政机关及其工作人员在享有管理职权的同时，也应该承担因管理活动所产生的法律责任。这是城市运行安全管理法治化的应有之义。法律本身就是一种价值取向，明白无误地表明了提倡、保护和反对、禁止的东西，并且对背离其方向的行为，规定了一定的责任。法律意味着责任，如果只有管理，没有责任，则不可能有真正的遵守法律，也不可能有真正的法治。

4.尊重公民权利原则。我国宪法规定的公民的基本权利，包括法律面前人人平等、政治权利和自由、宗教信仰自由，人身与人格权，监督权，社会经济权力，社会文化权利等。在具体的法律法规中，这些权利被更加细化。在城市运行安全管理中，要尊重公民的这些权利，并采取措施促使这些权利的实现。比如说，在管理决策中，引入公众的参与机制；在信息公开中，充分及时公开信息，尊重公众的知情权；在管理行为中，广泛接受公众的批评建议等。

5.时限原则。时限原则是指城市运行安全管理各项活动必须按照规定的时间安排进行。这是城市运行安全管理的基本原则，也是管理者必须履行的义务。突破时限要有法定事由或者要承担相应的责任。

（二）用依法治国统筹城市运行安全管理。

1.城市运行安全管理要充分运用法治思维。

党的十八大报告首次提出：“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”在城市运行安全管理中，管理者首先应是一个具有法治意识的管理者，否则无法自觉运用法治思维去思考问题，也无法自觉、主动地运用法律手段解决问题。其次，法治思维是正确运用法律手段的前提，不具备法治思维方式的管理者，在处理问题时，往往偏向于人治的方式，即使在不得已运用法律手段时，也会选择性运用，这大大提高了城市运行安全管理的决策风险。再次，法治思维要和自觉运用法治理念做出决策、运用法律手段解决问题结合起来。否则法治思维仅停留在思想领域，无法发挥任何作用。在城市运行安全管理领域，只有管理者充分运用法治思维，才能推进良好的法治实践，形成良好的互动，进入城市运行安全管理法治常态。

2.城市运行安全管理法治化应成为“法治政府”建设的重要环节。

城市运行安全管理是政府职能的一部分，城市运行安全管理法治化意味行使管理职能的政府机关及其工作人员要在法律框架内为一定行为或者不为一定行为。自觉运用法治思维，践行有限政府、程序政府、责任政府、服务政府的理念。这恰恰是“法治政府”的要求，是“法治政府”建设在城市运行安全管理领域的具体表现。

城市是一个人口与经济社会活动高度集聚的人造空间，同时又是一个地区的政治中心、贸易中心、经济中心、文化中心、创新中心。城市运行安全不但关系到城市居民的生命财产安全，也关系到一个地区的发展与稳定。所以，城市运行安全管理，在政府的社会管理职能中占有十分重要的作用，其涉及范围广、情况复S，要求管理精细化程度高，这必然涉及大量的政府决策和执法参与。其法治化水平的高低，从某种程度上会决定“法治政府”建设的成败，其应该成为“法治政府”建设的重要环节。

3.要推进城市运行安全管理法治的协调发展和进度设定。

城市运行安全管理法治化不是孤立的，而是与整个国家的民主政治建设、经济建设相辅相成的。经济的发展是民主政治建设和法治的基础，而民主政治建设和法治又会反过来促进和保障经济的发展。城市运行安全管理法治化要综合协调与国家民主政治建设和经济建设的关系。在此基础上，第一，要加强立法，协调城市运行各个领域立法的内部一致性，做到使城市运行安全管理有法可依，这里的法必须是良法。第二，要注重执法和司法，协调好城市运行安全立法、司法和执法之间的关系。第三，要加强法制宣传，整合资源，拓宽宣传教育渠道，创新宣传教育方式，健全宣传工作机制，强化宣传效果。

4.要确定城市运行安全管理法的基本内容。

一是要确定城市运行安全管理的主体及权限。城市运行安全管理的主体是指城市运行安全管理中，具体行使管理职责的组织或个人。管理权限是指，法律赋予城市运行安全管理主体的管理职权和管理职责、管理权利和管理义务的总和。为了避免多头管理或者管理真空的现象，在城市运行安全管理立法中，要首先明确哪些主体可以享有城市运行安全管理权，他们权限的界限在哪里。二是要科学设定城市运行安全管理中的责任。城市运行安全的公共性，决定了城市运行安全管理责任的重要性。因此在城市运行安全管理法制完善中，首先要重视管理责任的设定。在设定管理责任时，要分析实践中存在的问题，按照权责一致的原则，科学设定。

（三）完善影响城市运行安全管理的各种体制、机制。

1.改善绩效考核，强化公权力的外部监督。

一是要坚持以人为本，从人民群众的生命财产安全及切身利益出发，及时修订、补充、完善政府绩效评估指标体系。考核政府和政府官员，不要只看GDP的增速，更要将人民的安全保障、资源利用效率、市场秩序保障、治安状况等纳入考核体系。要将反映民计民生、社会进步、生态建设的指标，充分纳入政务考核目标。二是要科学评价政府的工作成果。不仅要肯定政府当前的“显绩”，也要考察政府在未来发挥作用的“潜绩”。不仅要看当前的效益，也要分析长远的效益。三是要在政府绩效考核过程中，完善民主参与制度，强化社会公众对公权力的监督，政府不但要接受其上级的考核监督，更要对全社会负责，经得起全社会的监督。

2.引入公共政策评估机制（Public Policy Evaluation）。

公共政策评估是指评估主体根据一定的标准和程序，通过考察公共政策过程的各个阶段、各个环节，对政策的效果、效能及价值所进行的检测、评价和判断。公共政策评估主要评估三方面内容：一是政策的必要性和可行性；二是政策的合法性，可从程序和实体两方面来考量；三是对公共政策执行效果的检测、评价、判断。在国外，有很多国家都有专门的公共政策评估立法，比如美国有《政府绩效与结果现代化法案》，日本有《政府政策评估法案》，韩国有《政策评估框架法案》，南非有《政府监督与评估制度的政策框架》。[15]我国现已有的政策评估实践还处于起步和粗放阶段，虽然有了一定的探索，但评估制度还不够规范，实施的随意性较大，无法实现评估的规范、系统化。[16]在关系国计民生的城市运行安全管理领域引入公共政策评估机制，有利于减少政策出台的随意性，改进政策的执行效果，也是“法治”的具体表现。但这也需要我国公共政策评估在评估组织程序的设立，评估机构、评估指标、评估方法的选定等方面全方位完善。

3.推进财税体制改革，使财权、财力和事权匹配。

为了解决城市运行安全管理中物质保障不足的情况，推进财税体制改革势在必行。第一，明确上级对下级、中央对地方政府的财政平衡责任。第二，继续探索政府间事权划分的途径，可以以城市运行安全管理责任作为试点明确政府责任，重点是明确中央和地方的共同责任，明确各自承担的比重。第三，进一步完善税制，建立较为稳定的地方税源，赋予地方政府更大的财权，为城市运行安全管理提供充足的财力保障。第四，加大转移支付的力度，提高一般性转移支付的比重。第五，地方财政支出的规范化和制度化。应通过立法将城市运行安全管理的预算列入专项预算并监督其使用状况。[17]

4.改革规划管理体制。

领导的意志、经济和效率需求在很多城市规划中取代了构建和谐公共领域的价值追求。“许多建筑师为了做成项目，纷纷琢磨领导和开发商的喜好，看脸色做设计。‘有的领导一时兴起时，都是直接画图的。’一位建筑师无奈地说。”[18]这种体制下规划出的城市往往有利于管理者管理和政绩，而不利于城市居民生活便利。在城市运行安全上，也存在着诸多隐患。所以，在城市运行安全管理上，规划管理体制的改革是源头性的问题。

首先，完善城市规划决策事项的事前调查制度。多渠道、全方位获取公众的利益需求，使规划充分体现公共利益。其次，完善城市规划委员会制度，扩大城市规划专家的数量，使其不至于成为市长办公会的翻版，保证集体决策的科学性和民主性。再次，完善城市规划内容，将城市安全方面的内容纳入城市总体规划，增强城市防灾抗灾能力。除了考虑诸如民防、消防、医疗救护、气象灾害、疏散避难等传统安全因素外，建议将城市内涝、能源资源紧缺、城市人口结构失衡、建筑工程结构和管线老化、化学品事故潜在危险、通信信息灾害等致灾因素纳入城市安全规划编制之中。除了将城市安全方面的内容和要求纳入城市总体规划外，还应在控制性详细规划之中予以深化和细化。改革规划管理方式，强化规划的权威性。[19]最后，采用问责终身制。对于规划负责人，若因主观过错导致城市运行安全出现重大问题，要对责任一追到底，通过责任倒逼规划的科学性和合理性，杜绝规划的随意性。

5.完善政府信息公开制度。

我国在政府信息公开制度方面，基本上做到了有法可依。在城市运行安全管理中，信息公开的前提是，必须要有对公众有参考价值的信息。首先，需要建立高效的收集及分析沟通机制。其次，要对信息进行科学分类，明确各类信息的公开责任。再次，明确信息公开的标准，比照国务院政府信息公开分类，规范网上信息公开栏目设置和质量标准、基本布局、与专业信息公开网站的链接要求。同时对《信息公开条例》实施之前的政府信息录入、公示等提出明确要求。[20]最后，设定信息发布的时间。城市运行安全直接关系到市民的生命财产安全，及时发布信息，对于提高市民的安全防范意识，减少事故、自然灾害等带来的损失，澄清社会舆论，意义重大。

6.推进建立城市运行安全管理跨部门协同机制。

中共十七大报告提出要“健全部门间协调配合机制”，十七届二中全会明确提出要“完善行政运行机制”，新一轮行政体制改革强调要“紧紧围绕转变职能和理顺职责关系”。城市运行安全管理的复S化和多元化，使得必须由多个部门介入城市运行安全管理，尤其是在应急管理中，在最短时间内调动有效资源，开展最富效率的处置，必须要建立跨部门协同机制，最大可能地提升政府决策和服务供应整体效力。

跨部门协同机制根据机构设置，一般可分为两种。一种是设立正式的协同机构，比如说改革领导小组、城市综合管理委员会等；一种是不设立正式协同机构，采用会议、协议、文件甚至管理者之间的私人关系等各种形式，根据具体情况，临时整合资源以完成管理任务。以上两种协同机制都各有利弊，城市运行管理具有宏观、高层次、全局性、全面性、全方位等特点，并且应综合合理规划、导向促进、立规执法、组织部署、监督检查、指导协调、宣传培训、统计分析、通达反馈、调度综合等功能。因此，笔者认为城市运行安全管理必须依靠跨部门协同，这种跨部门协同机制可以根据管理事项所属的不同管理层次，采取设立正式协同机构与不设立正式协同机构相结合的方式。管理本身就是一个循环往复的动态发展过程，在这一过程中，需要管理的各个要素、环节在具体的时间中，不断互动、磨合，使协同机制得以完善。

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责任编辑 申华

D630.8

A

1003-8477（2017）05-0037-07

闫翠翠（1983—），女，中国社会科学院财经战略研究院博士后，美国约翰霍普金斯大学公共卫生学院访问学者，中共中央党校图书馆馆员。

国家社科基金青年项目“国家治理与现代税收制度构建研究”（16CJL003）。