我国法治反腐机制构建及其路径探究

□顾 闻，杨月斌

（1.南京师范大学 法学院，江苏 南京 210046；2.南通大学 管理学院，江苏 南通 226019）

我国法治反腐机制构建及其路径探究

□顾 闻1，杨月斌2

（1.南京师范大学 法学院，江苏 南京 210046；2.南通大学 管理学院，江苏 南通 226019）

法治反腐是我党推进党风廉政建设和反腐败工作的新常态，是我国依法治国方略的必然要求。我国反腐败法律法规制度体系已基本建立，权力监督和制约体系初步形成，预防和惩治腐败工作成效显著；但仍存在腐败的概念尚未厘清、反腐败国家立法和党内法规欠协调、反腐败法滞后、反腐机构分散等主要问题。构建合法、高效的法治反腐机制，需建立全面系统的反腐败法律体系，出台统一《反腐败法》，建立独立权威的反腐败机构，培育专业的反腐败工作队伍。

法治反腐；反腐败法；监察委员会；廉政教育

1 法治反腐机制的概念分析

党的十八届四中全会审议通过了 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下称 《决定》），《决定》强调：加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象［1］。中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》要求要善于用法治思维和法治方式反对腐败，让法律制度刚性运行［2］。这为新形势下推进法治反腐工作指明了方向。

1.1 法治的概念

依法治国是我国的治国方略，国家治理应在依法治国的理念下进行。依法治国是治理社会主义国家的总目标，国家治理的方方面面都应在法治的轨道内运行。亚里士多德对法治的定义是：“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”［3］法治与人治相对，是树立法律在国家治理中的权威性，是以法律制度治理国家，强调依法治理的动态过程。法治既是一种治国方略也是一种治国手段。法治对于具体的法律机制提出了要求，即良法之治和善法之治，这里强调法治的“法”是良法，是善法，既包括形式上的又包括内容上的善法，“法”的内容要符合法治精神，“法”的形式也要符合公平正义的要求，无论是立法过程还是法律颁布的过程都要在法律的框架中运行。法治要求公民树立权利义务观念、法律意识观念、程序思维观念，遵守法律、宪法，用法律约束和规范自己的行为，不得触犯法律的红线。法治也是治国方略和价值理念的综合体。法治理念包含了公平平等、人权自由、程序正义等多种法律价值理念，法治理念体现了我党对人民主权的坚定维护，对人民权利的坚决保护，也体现了建设社会主义法治国家的坚强决心。

1.2 法治反腐机制的概念和意义

法治反腐是在依法治国方略的要求下提出的，是指我国的反腐败工作应当在法律的范围中进行，反腐败的行为受到法律的制约和规范。法治反腐包括法治预防腐败和法治惩治腐败，目前法治预防腐败主要体现在法治廉洁教育、纠风和制度建设，法治惩治腐败是用法律惩治各种腐败行为和违法犯罪行为。法治反腐是我国完善惩防体系的必然要求，近年来，我国提出了“把权利关进制度的笼子里”“制度反腐”，强调反腐必须遵守法律制度的重要性。然而，仅有反腐法律制度是不够的，因此我党提出了“法治反腐”，从静态的“制度反腐”到动态的“法治反腐”的机制构建，可以看出我党对“依法治国”方略理解的不断完善和进步。法治反腐也是我国反腐败斗争严峻形势的必然要求。2017年1月6日习近平总书记在十八届中央纪委七次全会上发表重要讲话指出“反腐败斗争压倒性态势已经形成，不敢腐的目标初步实现，不能腐的制度日益完善，不想腐的堤坝正在构筑，党内政治生活呈现新的气象”［4］，这说明我国反腐败工作取得了重大进展。同时，我们仍然应当看到反腐败斗争形势的严峻。我们应当建立完善的法治反腐机制：一方面应构建全面系统的反腐败法律法规体系，用法律对权力进行监督和制约，规范公职人员的行为，惩处违法乱纪行为；另一方面还应当建立独立权威的反腐败执法机关和培养一支专业反腐败工作队伍，完善反腐败领导和工作机制，“有力推动形成从‘不敢腐’到‘不能腐’再到‘不想腐’的常态有效制度体制机制和风清气正良好政治生态，加快完成实现上述‘三不’反腐倡廉基本进程和‘干部清正、政府清廉、政治清明’的廉政‘三清’建设战略目标，不断开创中国特色党风廉政建设和反腐败斗争崭新局面”［5］。

2 我国法治反腐的发展与成效

2.1 我国反腐法律制度体系基本形成

党内法规制度是我国腐败治理制度体系的重要组成部分。中共中央近年来颁发了一系列党员监督、纪律处分条例、惩防体系实施纲要以及领导干部廉洁从政规范等。十八大之后中央又建立和完善了多项反腐倡廉的制度规范，包括《改进工作作风密切联系群众八项规定》《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关国内公务接待管理规定》等多项规章制度。2015年10月21日，中共中央印发了《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，两大党规以《党章》为根本指导，把《党章》关于廉洁自律和党规党纪的要求具体化，一方面通过廉洁自律准则确立行为规范；另一方面，通过党纪处分条例明确惩罚措施，在全党树立起党规党纪的权威性和严肃性，充分体现了我党从严治党的决心。除了党内法规以外，国家立法也对预防和惩治腐败进行了规定；2010新修订的《行政监察法》的颁布，依法规范行政机关及其公务员的行政行为；我国《刑法》《刑事诉讼法》也都专门规定了腐败的罪名及相对应的侦查手段和诉讼程序，使反腐的手段和效果更加全面。《刑法》第八章的贪污贿赂罪构建了较为完备的腐败犯罪罪名体系，针对不同的违法情形，设置了侵占类、贿赂类、挪用类与渎职类等五种类型的腐败犯罪；2012年新修订的《刑事诉讼法》从证据制度、侦查措施、执行规定等七个方面强化了反腐措施，并借鉴了《联合国反腐败公约》和国外相关立法经验。“腐败发生的频度往往受制于法规制度健全的程度，在当前依法治国的大背景下，为了有效遏制贪腐乱象，防止其滋生‘破窗效应’，还须规范约束领导干部用权、企业廉洁经营以及社会组织活动行为，建立完善防止利益冲突、市场配置资源、社会信用常态长效机制与体系；建构党委统一领导、单位部门参与、纪检监察推动的预防腐败工作机制；健全完备的民主科学决策、特定情形回避、离职就业限制、个人事项报告、巡视监察工作以及终身责任追究等项制度机制，并且不断强化法规制度的执行力，才能有效保障政策法制的约束力，从而形成‘不能腐’的惩防机制。 ”［6］

2.2 权力监督及其制约体系基本形成

法治反腐离不开监督，没有监督的权力是腐败的根源。邓小平同志曾指出：监督来自党的监督、群众的监督、民主党派和无党派人士的监督三个方面［7］。目前我国权力监督和制约体系基本形成:第一，党内监督制约机制日趋完善。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚定不移推进全面从严治党，在党内监督方面积累了宝贵经验，出台了《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等一系列党内法规，形成了有效的党内监督制约体系。第二，党外监督渠道不断拓宽。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》等法规制度的出台不仅加强了各级人大和政协的监督，还加强了社会组织及新闻媒体的舆论监督，拓宽了权力监督和制约体系的渠道。第三，群众监督扎实推进。改革开放以来，我党在法规制度层面上不断规范群众监督的方式，出台了《信访条例》《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》等党内法规，同时不断拓展群众参与监督的渠道，加大对群众举报的保护力度;通过开通12388信访举报电话，设立网上举报平台，开通邮政绿色通道等方式，充分调动人民群众监督的积极性和创造力。“法治反腐的侧重就是要依法治权、治官，要把法治视为利器高悬在位高权重者头顶，使其望而生畏、不敢贪腐；重点建构重要行业领域、关键环节部位、中高级领导干部以及事前事中事后监督制度，健全监管调处机制。总之，要从腐败源头抓起，使得制度机制不断完善、监督途径有效拓展，健全体系完备的‘不敢腐’的监制机制。 ”［8］

2.3 腐败案件依法查处工作取得成效

改革开放以来特别是近年来，各级纪检监察机关依法查办了一大批违纪违法案件，清理出了一大批隐藏在党内的腐败分子，腐败案件查处工作取得巨大成效。党的十八大以来，从原四川省委副书记李春城到原北京市委副书记吕锡文落马，共有133名副省级以上官员被查处。2016年全国纪检监察机关共立案41.3万件，结案40.2万件，给予纪律处分41.5万人，涉嫌犯罪被移送司法机关处理1.1万人；反腐败斗争形成压倒性态势［9］。同时，我国签订了《联合国反腐败公约》，加强与国际反腐败组织机构的合作，颁布了《中华人民共和国引渡法》，抓捕了一批潜逃到国外的腐败犯罪分子。随着2016年11月16日在海外潜逃13年之久的“百名红通人员”头号嫌犯杨秀珠回国投案自首，“百名红通人员”归案人数已达37人。

2.4 反腐倡廉工作的满意度得到提高

腐败行为不仅大大损害了党和国家的利益，在更大程度上损害的是广大人民群众的切身利益。同时，腐败行为往往发生在老百姓身边，因此人民群众对它的关注最多，体会也就越真实。社科院中国廉政研究中心发布的2016年 《反腐倡廉蓝皮书》（以下简称 《蓝皮书》）对我国东、中、西部8个省区实施了重点问卷调查，结果显示社会公众对反腐工作满意度不断提升，98.2%的领导干部和普通干部、96.7%的专业人员、91.4%的企业管理人员认为 “腐败得到有效遏制”，比2012 年分别提高 14.4、10.2、16.5、30.4 个百分点［10］；该《蓝皮书》副主编蒋来用认为：2016年反腐败的最大特点就是信访举报的数量开始下降，表明腐败得到明显的遏制。但我们也应该清醒地看到，人民群众在为反腐败工作打出高分的同时，腐败现象和行为在一定程度上依然存在，腐败问题依然处于易发多发的态势。只有树立问题意识，一步一个脚印地解决反腐倡廉制度建设道路上的一个个问题，人民群众对反腐倡廉工作的满意度才能再次大幅度提升。

3 我国法治反腐机制存在的主要问题

3.1 腐败的概念需要厘清

法治反腐要求反腐在法律的轨道中进行。反腐第一个要解决的问题就是何为“腐败”。腐败一词在不同的语境中含义不同：在日常生活中“腐败”一词没有严格的内涵和外延，通常用来形容某种奢侈的生活或消费行为；然而，我们所说的反腐败是应该严格依据法律和党内法规的规定进行的，因此对于腐败的定义也应当有严格的法律依据。我们党内法规和国家立法都对“腐败”有不同的规定：在《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》中明确禁止的行为大部分都是腐败行为。《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）没有明确对“腐败”一词进行定义，但是对于受贿、渎职等涉及腐败的犯罪行为进行了定义；《刑法》规定了国家机关工作人员职务犯罪包括三大类：贪污贿赂犯罪、渎职罪和侵犯公民人身权利、民主权利的犯罪，腐败和贪污、受贿、渎职等职务犯罪在概念上是否一致，根据现行的立法和党纪，不能找到确切的答案。因此，应针对贪污贿赂罪犯罪特点之新变化，顺应我国当前反腐工作不断深入，应明确“腐败”的概念，进一步完善反腐败立法规定；同时，在当前的反腐败刑事法治领域，出现了一些新的问题，如性贿赂应否入罪以及腐败犯罪人员的境外追逃等重大现实刑事法治问题，这些法治反腐新问题的处理和法律规制为反腐刑事法治进步提出了新的挑战。

3.2 国家立法与党内法规需要协调

将我国的反腐败法律法规和党内条例进行一次汇总，不难发现，大量的党内条例和国家法律对反腐的定义、腐败的种类、腐败的惩处以及腐败的预防都进行了详细的规定。然而，正是因为有大量的党内条例以及国家立法存在，也为我国法治反腐带来了难度。第一，目前对于反腐败的规定散见于党内条例和国家立法之中，党内立法和国家立法的初衷是一致的，即预防和惩治腐败，然而由于出台的机关、时间以及立法背景的不同，党内条例和国家立法难免在内容、用词、惩处程度上有所不同，这就为反腐执法者的法律适用带来了难度。第二，党内条例是否属于“法”。这是一个较大的命题，但是对于法治反腐却十分重要，因为如果无法厘清该问题，如何依法治腐？这里仅作一个简要的讨论。传统“法”的概念是指各种规范性法律文件的总称，是抽象的、整体意义上的法。而“法律”从广义上讲与“法”同意，从狭义上讲仅是法的形式上的渊源的一种，是立法机关即全国人大及其常委会所制定的规范性法文件［11］而党内条例是中国共产党制定的党内规范，从这个意义上讲，党内条例不能算狭义上的“法律”；然而，法治反腐是在“依法治国”的指导下进行的，而依法治国必须在中国共产党的领导下，党内条例当然是一种重要的规范性文件，党内法规可以理解为广义上的“法”。不过，由于目前反腐败的相关党内条例与国家立法存在相当大的重叠、交叉，甚至一定程度上的冲突；为了实现依法治国的目标，二者需要进行协调、衔接，整合出统一的反腐败法律法规，为反腐执法者提供明确和统一的执法依据。

3.3 反腐败立法滞后

近年来我国已出台了大量的关于反腐败的国家立法和党内法规，为我国法治反腐提供了充分的执法依据和基础。然而反腐败立法及相关规定仍存在以下问题：第一，由于我国的党内条例种类繁多，各种条例、文件、会议纪要都对反腐败有所规定，因此反腐败的相关规定十分零散，且在文字表述上存在差异，这就为反腐败的执法带了很大困难。第二，我国反腐败的党内条例大多是原则性的表达方式，以“禁止”“不得”的表述多见，但缺乏具体的配套性规定，这些具体可执行性强的配套性规定可以使执法者、国家工作人员，甚至普通老百姓一目了然，执法者可以直接依据这些规定进行反腐败工作，国家工作人员可以直接以这些规定作为自己的行为准则，老百姓也可以对照这些规定对国家工作人员进行监督；每一种腐败的行为都应有相应的惩罚性措施，使国家工作人员不敢腐、不能腐。第三，法治反腐不仅仅是依法惩治腐败，还有一个重要任务是预防腐败，目前我国在预防腐败上主要是通过反腐败宣传、廉洁教育等方式，要求国家工作人员从思想认识上重视“反腐败”，认识到廉洁的重要性；当然这种方式在我国反腐倡廉建设中已经起到了很大的作用，但是预防腐败仅仅靠宣传教育是不够的。除此以外，应该加大对权力的监督和制约，出台相关的规定，特别是对于一部分重要岗位的权力设置，可以进行科学化权力分配，尽量不要将权力集中在一人或少数人手里，使腐败无机可乘。第四，我国反腐败的党内条例和国家立法以实体法为主，程序性规定很少，法治反腐在法律的轨道内反腐，既包括实体法，也包括程序法，程序法是不可或缺的一个重要组成部分，程序正义也是法治公平的重要体现，也是反腐败的一道天然屏障；为政府行为、行政行为、反腐工作设置公正、合法、有序的程序，是预防和杜绝腐败的有力保障。

3.4 反腐败机构较分散

法治反腐不仅仅是要建立反腐败法律机制，还应当具备专业的反腐败机构以及专业的反腐败执法人员。目前我国反腐机构主要是纪律检查委员会、检察院、监察审计部门等，特别是纪委和检察院在法治反腐中承担了主要角色。但是，纪委和检察院前者属于党政机关，后者属于司法机关。虽然二者都是反腐败的主要机构，但是在职能上仍有较大差异，检查院属于司法机构，《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称 《刑诉法》）赋予检察院对贪污、贿赂、渎职等贪腐类案件法定的侦查权，侦查权是办理贪贿渎职案件的重要前提，没有侦查权，证据无法得到固定；没有侦查权，无法对犯罪嫌疑人进行扣押和询问。而纪委属于党政机关，职责是监督预防惩治腐败，在职能上与检察院具有交叉重合之处。根据《中国共产党纪律处分条例》的规定，纪委具有反腐败案件的调查权，然而《刑诉法》并未赋予纪委侦查权，因此纪委在法律上并不是合法的侦察机关，进而使纪委的反腐败调查行为就变得十分尴尬。当然上文也提到从广义上讲，党内条例也属于法的范畴，但党内条例毕竟不是立法机关颁布的法律，因此纪委职能的合法性仍存在一些争议。目前我国反腐败实践中，纪委和检察院联合办案已经十分常见，特别是在调查、侦查初期，甚至在纪委双规阶段检察院就已经介入。当然联合办案可以提高反腐败案件侦破的效率，提高反腐败的成效，但是如此一来，检察院和纪委的职能就有混同的嫌疑，程序的合法性也容易受到质疑。同时从目前的反腐败程序上讲，纪委双规后，将案件移送到检察院，检察院还必须经历侦查阶段和审查起诉阶段，同一案件还需重新调查一遍，材料也需要重新整理提交，使反腐案件的办理程序重复，降低了案件办理的效率。因此，反腐机构的分散有利有弊，但弊大于利。为了依法反腐，应尽快对反腐败机构的职能进行整合、调整，提高反腐败执行的效率，使反腐机构在法律的范围内运行。

4 构建法治反腐机制体系的路径探究

4.1 构建我国统一反腐败法

纵观世界发达国家和国际组织大都颁布了反腐败法，这对于统一一国的反腐败法律体系有着重要的作用。《联合国反腐败公约》（United Nations Convention Against Corruption （‘UNCAC’）） 草案于2003年10月31日在第58届联合国大会全体会议投票通过。公约是联合国第一项指导国际反腐败斗争、加强世界各国反腐合作的法律文件［12］。截至到2015年7月，缔约国已达到167个；我国于2003年12月10日签署公约，2005年10月27日批准公约并于2006年2月12日生效，成为第34个批准该公约的国家。联合国第七任秘书长科菲·安南在该公约的前言中说道：“腐败是隐藏的瘟疫，对社会有大范围的腐蚀性的影响。它破坏民主和法治，导致人权受到侵害，它使市场受到扭曲，腐蚀人类生活的质量，并导致有组织的犯罪、恐怖主义和其他对人类安全的威胁。这种恐怖的现象在所有的国家都存在，无论是大的国家还是小的国家，无论是富裕的还是贫穷的。但是在发展中国家它的影响最是毁灭性的。腐败通过转移用来发展的资金，不同程度地伤害了贫穷，逐渐损害了政府提供基本服务的能力，导致了供给不平衡和不公正以及使国外的援助和投资感到沮丧。腐败是经济倒退的关键因素也是减少贫困和发展的主要障碍。 ”［13］

国际上确立国外贿赂行为是犯罪始于1989年经合组织公约 （《The OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials》）。美国 1998 年反腐败法修正案遵循了经合组织公约关于打击在国际经济交往中贿赂外国公共官员的规定。经合组织是反海外腐败的先行者，同时美国1998年的修正案促进了该立法目的的进一步发展。当克林顿总统签署1998年美国反腐败法修正案 （《Amendments to the US FCPA》）的时候说道：“为了实施在经合组织 （Organization for Economic Cooperation and Development）主持下谈判出台的国际商事交往中反外国公职官员贿赂公约，1998年修正案对美国现行的法律作出了一些特定的改变。美国已经在控制国际腐败方面处于引领地位。我们一直相信腐败是不符合民主价值观念的，例如良好的政府统治和法治。同时腐败也是与公平竞争的基本原则相反的，并且对提高经济发展是有害的……美国打算更加勤勉地工作，通过经合组织建立的监督程序，来保证公约得到广泛地批准适用和全面执行。我们将继续保持国际反腐斗争中的领导地位”［14］。和联合国反腐败公约一样，2010年新颁布的英国反腐败法不仅仅局限于国外贿赂，而是颁布了一部国内的和国际的反贿赂法（《The Bribery Act 2010 （UK）》），经合组织公约的全部要求在英国这部法律中全部得到体现［15］。澳大利亚刑法典 （《The Criminal Code of Australia and the Bribery of Foreign Officials》）包括了国内和国际贿赂，反贿赂外国官员法案是澳大利亚对于其在经合组织公约中所负义务的回应。正如美国 《反海外腐败法》和英国2010年反贿赂法案，澳大利亚立法强调了在国际贿赂方程式中的行贿方，但是并未提到提出要求或者受贿一方。和英国2010反贿赂法案（《Bribery Act 2010（UK））》一样，澳大利亚反腐败法在很多方面严格执行了经合组织公约的指令并遵循了美国 《反海外腐败法》的用词［16］。世界银行腐败控制指数显示，从2002年开始，墨西哥的腐败控制指数一直呈下降趋势，从2002年的51.2下降为2011年的45.5。这个下降趋势代表了墨西哥的腐败控制情况下降，而腐败情况更加严重。而且亚太经合组织统计数据显示：墨西哥腐败控制的排名从25%下降到50%，意味着213个国家内超过一半的国家在腐败控制方面要优于墨西哥。墨西哥加入了《经合组织反国际商业交往中贿赂外国官员公约》和《联合国反腐败公约》。墨西哥也颁布了反腐败法。新法的目标不仅仅是惩罚腐败案件中的个人，而且还奖励那些举报腐败案件的个人，并为此设置了清楚的程序。一个主要特征是明确了“国内和国外个人”的概念。法人比如公司，政府的所有成员，包括直接或间接参加联邦公共契约签订程序的。法律规定以上主体为在和联邦政府签订公共采购协议时，为了获得或保持一种特权或不恰当的商业优势直接或间接通过第三方给予或允诺给予政府官员任何形式的贿赂或礼物都是非法的。和美国反腐败法十分相似，墨西哥反腐败法禁止个人和公司向外国政府官员行贿，包括非墨西哥的政府官员。墨西哥反腐败法的另一个重要内容是该法强调鼓励公司和个人共同创制自我调节、内部控制和道德计划方面的政策和程序，促进和发展遵守反腐败的风尚［17］。印度尼西亚的腐败很普遍，但是在纸面上，印度尼西亚的反腐败法很强，并建立了新反腐败法庭。印度尼西亚先后颁布了三部刑法（《Indonesian Criminal Code》），分别是1971年2月刑法，1999年1月刑法和2001年4月刑法，刑法对于腐败的定义很宽泛，并设有终身监禁和死刑。但是为什么这些法律没能明显削弱腐败？既有法律方面的原因，也有非法律方面的原因。低政府预算和工资很普遍。如果大部分执法机构腐败，那么犯罪分子会很自信地认为当司法成为腐败系统的一个部分，当富人和腐败不受惩罚，在所谓正当程序中通过非法支付就可以解决法律问题［18］。

我国刑法虽然已对贪污、贿赂、渎职等贪腐类案件有了规定，特别是刑罚的规定较为明确，但我国的反腐败的法律法规散见于刑事法律以及党内法规当中，缺乏一部完整统一的反腐败法，可能会导致法律的适用冲突以及实践中办理腐败案件的难度。既然是法治反腐，反腐的每一个环节都应当在法律的规制之下，从案件的侦查到案件的公诉再到案件的审判都应当遵循法律的规定。不仅仅要有党内规范，更应当有专门的立法机关通过的反腐败法。如果反腐败缺乏法律的支持，那么何谈法治反腐!法律规定的不统一，不利于法治反腐，因此，我国急需要出台一部统一的反腐败法。我国可汲取和借鉴《联合国反腐败公约》以及一些反腐败立法较为发达的国家和国际组织的先进经验与成功实践，完善我国反腐败法的体系、结构；同时，发达国家如英国、澳大利亚等的反腐败法都包括国内反腐和国际反腐，联合国、经合组织主要力量亦放在国际反腐，旨在建立平等、公正的商业秩序。目前我国虽然有个别条文规定了国际反腐，我国也已加入 《联合国反腐败公约》，但是国际反腐的案例寥寥无几，与国际反腐趋势相脱节，应加大这方面的立法和司法实践。

4.2 建立健全法治反腐的专门机构

我国目前的反腐败机构主要有纪委、监察和检察院等机构。检察院属于司法机关，而我国的纪委和监察局是政府机关中的一个部门，虽然在反腐实践中扮演了重要的角色，但是由于其不是独立的反腐机构，与检察院的某些职能有重合交叉之处，而且纪委的调查权并没有严格意义上的法律授权，这使得纪委处于一个十分尴尬的境地。所以如何确立纪委的独立地位、与检察院的职责如何明确分工等亟待法律的明确规定。即使在目前纪委的反腐效率很高，但不解决合法性问题，将来依然会存在很大的隐患。2016年12月开始在北京市、山西省、浙江省3省市试点设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上探索实践，为在全国推广积累经验。监察委员会的设立，主要对纪委、监察和检察等反腐机关进行职能调整和整合。目前纪委、检察机构和职能的整合是我国反腐败进程中的一件大事，因为这是我国从上至下对反腐败机构进行的一次重大调整，这意味着纪委和检察院在反腐败工作中的职能将发生很大的改变，对反腐败工作将产生重大影响。中纪委特邀监察员马怀德教授介绍，在职能整合中检察机关一个重要职能即对贪腐案件的侦查权，需要转移到国家监察委员会［19］。目前对于此项改革方案，网上有一些不同的观点，一名笔名为“高山流水”的检察官认为，法律赋予检察院对于贪贿、渎职类案件的侦查权是各国立法的惯例，检察院是司法机关，侦查权应当由司法机关拥有，而监察委员会是政府机关，不得拥有司法权力［20］。但是对于此项改革的支持者湘潭大学法学教授、中国反腐败司法研究中心主任吴建雄认为：侦查权和审查起诉权不宜由一个机关享有，过去检察院既拥有贪污、腐败、渎职案件的侦查权，又具有审查起诉权，这不免有既当“运动员”又当“裁判员”的嫌疑；由监察委员会侦查，检察机关审查起诉，将从根本上改变以往刑事司法中检察机关这种“双重角色”之弊端，体现了侦、诉、审独立运行和相互制约的刑事诉讼原理及其以权制权的控权法则，增强了法治反腐的公信力［21］。同时赋予监察委侦查权，使监察委调查取证合法化，使监察委逐渐向独立的反腐败机构发展，更有利于监察委进行监督反腐工作。

香港廉政公署（ICAC）在全世界享有盛誉，香港的清廉指数排名在世界前列［22］。廉政公署是一个完全独立的机构，这确保了其对权力的监督只受到法律的制约，而不受到其他机关、人、权的限制，这也是廉政公署成功的关键，其经验可以为我们借鉴。香港廉政公署有很大的预算，很广泛的授权，办理过很多大型跨国公司腐败案件。香港廉政公署于2010年办理了2600件腐败和贿赂案件，这个数字让美国司法部一年报道的150件贿赂案件相形见绌，更不要说英国严重欺诈办公室的年度案件数量就更少了。香港廉政公署有权拘留嫌疑人，对其进行询问以及监视其银行账户。香港廉政公署官员在一些特殊情况下，可以凭香港廉政公署行政长官签署的授权书进行搜查，而不需要任何司法监督，这可以让香港廉政公署人员在最快的时间内查到嫌疑犯的金融记录，这样的职权对于调查腐败案件尤为重要。除了这些权力，香港廉政公署还可以向法院提交单方面的冻结资金的申请，窃听、截取嫌疑人通讯信息，或要求嫌疑人提供信息，调查嫌疑人的住所或限制嫌疑人出境［23］。总之，香港廉政公署可以拘留证人以及在不提前通知被告的前提下控制其资产。在大部分案件中，香港廉政公署的行动不需要法院的授权和监督。所以政府和社会组织必须高度认识到香港廉政公署的资源和权力。香港廉政公署目前与国际反腐机构也开展非常密切的合作。将来我国监察委的发展模式可以多多借鉴香港廉政公署的做法，赋予监察委更多的独立调查以及采取强制措施的权力，提高办案效率，加大办案力度，使监察委成为具有独立性和威慑力的反腐机构。

4.3 加强法治反腐的宣传教育及人才培养

在一些国家有了非常严厉的反腐败法律法规，如墨西哥和印尼，甚至中国，腐败现象仍然十分严重。这说明仅仅靠法律制度的力量似乎还不够。墨西哥反腐败中规定了一些反腐败的廉政文化的条文，这种做法十分具有创新性，值得我们借鉴。当然目前我国虽然没有尝试将相关条文写进法律，但是我国对于廉政文化的宣传力度很大，包括各种形式的电影、电视、展览、书籍等。目前两部涉及反腐与廉政建设题材的现实主义电视剧《人民的名义》以及电视专题片《巡视利剑》受到了社会各界人士的广泛关注，创下收视率的历史新高。可见人民群众对于腐败现象深恶痛绝，对党风廉政建设与反腐败斗争的关注度非常高，对国家反腐败工作十分支持。

反腐败的教育我国虽然有了起步，但发展并不快，应在全社会普及廉政教育、法制教育，从思想观念上杜绝腐败。国内一些高校如江苏南通大学等已经开设了专门的廉政课程，作为每一位在校大学生的必修课，该课程围绕反腐倡廉的理论和实践以及反腐败与大学生的密切关系展开，已在全校范围广泛深入开展较长时间，取得了良好的教学效果，并受到广大师生的高度评价。除了高校以外，一些机关党校也积极探索廉政课程建设：如上海市闵行区委党校建立了“四位一体”的廉政教育课程体系，教学模式灵活，目前开设了30多门课程，取得了非常好的廉政教育效果。再如北京朝阳区纪委也是廉政教育的典范，加强与区委党校合作，将廉政教育列为必修课，突出廉政培训特色，拓展宣传教育渠道。王岐山同志明确提出要对领导干部加强理想信念教育，使其“不想腐”。因为，各级各类特别是中高级“领导干部往往掌握公共权力，要从根本上解决其不想腐的问题主要靠加强理想信念教育与提升思想道德素养,常补理想信念之‘钙’，形成‘不想腐’的自律机制;必须学习践行社会主义核心价值体系，建构完善以领导干部为重点对象的分类分层教育体系、以廉洁从政为核心内容的教育培训机制、以促进干部健康成长为目的的教育管理制度、以崇廉尚洁为价值取向的社会引导机制，努力实现反腐倡廉教育科学化、制度化、规范化、常态化、长效化。 ”［24］

目前从事廉政事业的人员主要分布在各级纪检监察机构和各级人民检察院以及其他相关部门，这些人员的素质都较高，但是他们的专业背景绝大多数都不是廉政方面的，比较多的如法学、经济学、会计学等专业，其他也有理工科背景，因此廉政学专业背景的缺失，决定了我国反腐倡廉战线上的人员的专业性不足，这对于我国反腐倡廉的事业是十分不利的。反腐倡廉工作也是非常专业的一个领域，目前我国反腐的形势非常严峻，需要培养具有专业廉政学背景的从业人员。目前我国没有廉政学科，无法设立专业的学位，专业课程也只是散见于其他学科之中，缺乏系统的专业课程设置。但反腐倡廉工作是一项专业性要求很高的工作，需要培养一批专业廉政学专业人才。因此廉政学科以及廉政理论体系的建立显得十分必要，只有在学科和专业理论的支持下，才能够为反腐倡廉实践输送大量的专业性人才。

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10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.11.027

D630.9

A

1004-0544（2017）11-0159-07

江苏省社科研究应用精品课题（14SYB-069）；南通廉政研究中心重点项目（2015ZD03）。

顾闻（1983-），女，江苏南通人，南京师范大学法学院博士生；杨月斌（1962-），男，江苏盐城人，南通大学管理学院教授。

责任编辑 杨 幸