网约车监管问题研究

艾 超 王建剑

(长沙理工大学 法学院， 湖南 长沙 410114)

网约车监管问题研究

艾 超 王建剑

(长沙理工大学 法学院， 湖南 长沙 410114)

网约车被认为是共享经济在交通领域内的新发展，在此基础之上，交通运输部出台了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》对其进行监管，而后各地纷纷出台了相应的配套实施细则对网约车运营进行管理。但新出台的网约车监管制度却被舆论推至风口浪尖。随着网约车的依法运行，逐渐暴露了网约车监管的上位法缺失问题、现行监管制度有违行政实体公正原则等问题。通过修改上位法使得网约车拥有其立法依据，同时修改现有管理规定使其合理性原则得到满足，加之倒逼传统出租车行业向网约车模式改革，才能使网约车这一新兴事物在法治的轨道上蓬勃发展，保障市场秩序和消费者安全，为城市交通出行市场注入新鲜活力。

网约车； 行政监管； 社会管理

在国务院大力扶持以“互联网+”为核心的创业创新项目的背景之下，网约车的问世便是互联网创业对社会主义市场经济的充实，构建了以互联网技术为依托的城市客运新模式。使用现代信息处理技术对网约车供需各方的信息进行分拣，高速匹配城市交通出行服务提供者和消费者，大量节约了人力成本、时间成本。网约车在满足了民众对于城市出行便捷性与舒适性需求的同时，也能够促进大量人员在城市客运领域的就业，促进交通出行领域市场的繁荣和发展。

一、网约车的出现背景与基本概念

2015年7月，国务院颁布了《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，其用意便是要大力扶持以“互联网+”为核心的创业创新项目，切实将创新转化成为经济发展点。在“大众创业，万众创新”的背景下，网约车应运而生，被公众认为是共享经济在城市交通出行领域的亮点。

2016年7月，交通运输部在颁布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)中将“以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动”的客运车辆定义为“网约车”。与传统巡游类出租汽车不同，网约车的运行模式为：有出行需求的消费者通过网约车移动客户端将自己的用车需求上传至网约车平台，该平台负责完成消费者与网约车司机的迅速匹配工作，在最短时间内将用车需求反馈给网约车司机，收到用车讯息的司机主动联系消费者完成本次交易。

二、网约车监管的应然性

网约车是共享经济在交通出行领域的体现，它以极低的行业准入门槛在一定程度上消除了客运市场的行业壁垒，在提供便捷服务的同时也因缺乏安全保障被消费者所诟病。故而，网约车的监管便呈现出大势所趋的形势，其监管有如下必要性。

(一)网约车的有效监管有利于繁荣就业市场，保证消费者生命财产安全。首先，网约车的发展可以在略显乏力的中国经济中创造新的经济增长点，增加就业岗位，吸收大量闲置人员进入网约车客运市场。其次，在网约车的平台建设与司机队伍建设中均需要大量人员的进入，随之而来的问题便是人员的良莠不齐，这不利于网约车消费者的安全，更加不利于网约车就业市场的繁荣。所以，有效的监管可以提升网约车的服务质量，获得更多的用户回报，壮大网约车服务队伍，从而获得更多的就业机会。

(二)网约车的有效监管有利于满足消费者的效率需求与舒适度的需求。网约车的有效监管最为受益的便是网约车消费者。现代社会中，随着社会生活节奏的加快以及物质生活的充裕，使得人们对出行要求标准更高，既要追求出行的高速便捷，同时也需要满足出行的舒适体验。只有对网约车进行有效监管后才能从源头保证消费者在安全出行的前提下享受优质的服务。

(三)网约车的有效监管有利于倒逼传统出租汽车行业的改革。众所周知，传统出租汽车与网约车属于两种不同性质的、错位与互补的经营模式。随着互联网技术的迅猛发展，传统出租汽车的弊端越发暴露，传统的出租汽车揽客方式越发不能适应现代社会中对优势信息的集中使用问题，更多的出租车司机安装网约车的移动客户端，采取网络约车与传统的“扫街”模式结合的手段来解决客源问题。故而，网约车的发展能够有效地倒逼传统出租汽车行业经营模式及运营模式的改革。

网约车的发展不只是社会经济的一个新的增长点，其拥有的社会效果更是其发展的动力，若能通过有效的监管来保障经营者和消费者的人身和财产安全，让网约车在规范的土壤中生长，其作用必然是积极的。

三、现行网约车监管中存在的主要问题

虽然我国对网约车的监管已经进入法治化轨道，规范了网约车的运行机制和监督机制，但是由于各种原因，网约车的监管制度不健全依然是城市交通出行领域的一个棘手问题。

(一)《暂行办法》并无行政许可设立权，其实施于法无据。根据《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第2条规定可知，行政许可权是国家行政机关赋予公民、法人或者其他组织从事特定活动的相关权利。部分学者将行政许可的设立称之为“许可是对一般禁止行为的解除，是对自由的恢复而不是权利的授予”[1]9。但是无论如何解读行政许可授予权，我们都能得出一个并无争议的结论——“设立行政许可属于立法行为”[2]，所以行政许可设立权具有天然的强制性。该项权利的设立只有两个途径：法律明确规定和具有上位法依据。

1.《暂行办法》属于部门规章，本身并无行政许可设立权。根据《暂行办法》的相关规定，若要申请从事网约车经营活动须向该区域的出租汽车行政主管部门提出申请，由该部门审核申请者的具体资质，对于符合条件的网约车经营者应当作出许可决定，且在必须标明经营范围、经营区域以及经营期限后才发放《网络预约出租汽车经营许可证》。从上述规定中可以得出交通运输部门已经为网约车监管设立了相关行政许可权限，那么我们不禁要思考，部门规章是否有行政许可设立权呢？根据《行政许可法》的相关规定，只有法律、行政法规、地方性法规才具备行政许可设立权，部门规章不具备任何权限的行政许可设立权。《暂行办法》虽为交通运输部与其他六部委联合发布，但从其法律位阶来看仍属于部门规章，其不具备自行设立行政许可权的权限。

2.《暂行办法》无上位法依据，不具备上位法行政许可权的相关授权。《暂行办法》为管理城市旅客运输的部门规章，其中第8条规定了市级或者县级道路运输管理机构对于申请网约车经营资格的申请者作出许可决定后，要依法发放以网约车为经营范围的《道路运输经营许可证》，而道路运输经营许可证源于2004年4月30日颁布的《中华人民共和国道路运输条例》(以下简称《道路运输条例》)。《道路运输条例》属于行政法规，故该条例具有行政许可设立的权限。

根据《行政许可法》的相关规定,部门规章可以在上位法设立的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定，但不得增设行政许可或违反上位法的其他条件。由此可见，只要《暂行办法》有上位法的依据，其内容中的行政许可设立权便有法可依，《暂行办法》中的行政许可设立权是否是根据上位法《道路运输条例》设立的呢？依笔者看来，《道路运输条例》并非《暂行办法》的上位法。该条例中并无从事《道路运输条例》第2条规定的道路旅客运输经营、道路货物运输经营以及道路运输站(场)经营、机动车维修经营、机动车驾驶员培训等业务，当今的网约车平台经营者提供的大都是互联网信息服务。笔者认为这是不符合《道路运输条例》所调整的范围。但部分学者认为网约车平台属于道路运输站(场)经营[3]，笔者认为该观点是站不住脚的。首先，《道路货物运输及站场管理规定》第2条规定，道路货物运输站(场)(以下简称“货运站”)，是指以场地设施为依托，为社会提供有偿服务的具有仓储、保管、配载、信息服务、装卸、理货等功能的综合货运站(场)、零担货运站、集装箱中转站、物流中心等经营场所。其次，《道路运输条例》第2条规定的道路运输站(场)指的更多的是有形的场地经营场所，其规制的主体为具有仓储、保管、配载、信息服务、装卸、理货等功能的实体场所经营者，其保证的是道路运输货物的安全与该存储货物场所的安全，而非从事道路客运信息提供者的网络服务平台。再次，笔者认为由于该条例自身立法技术的欠缺，导致道路运输服务者不在该条例的调整范围内，所以该种理解方式不符合《道路运输条例》的立法目的。

2015年3月15日修订的《中华人民共和国立法法》进一步明确了部门规章为执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的相关事项的定位。《暂行办法》即缺乏自身行政许可的设定权限，又缺乏相关上位法依据，其授予行政许可的行为实属于法无据。

(二)《暂行办法》及各地实施细则均违反了行政实体公正的行政法原则。行政实体公正原则要求行政机关在立法、执法等行政行为中不偏私，不考虑与案件不相关的其他因素。同时，行政实体公正原则还要求行政主体实施行政行为合理考虑相关因素，不专断[4]79。在执法过程中，行政机关在社会生活中处于管理者的角色，由于其性质导致其在社会生活中处于强势地位，而在行政过程中处于被管理者角色的行政相对人必然谋求公正对待这一最低要求，旨在保护自身合法权利。而在立法过程中，也要考虑平衡各方利益需求，公正分配行政机关和行政相对人的权利义务。

在网约车管理规则制定的过程中，行政机关是否存在考虑了与网约车发展与管理不相关的其他因素呢？我们认为快速崛起的网约车市场给予传统出租汽车行业以巨大冲击。在动态发展中对传统出租汽车行业与新兴网约车行业进行对比后，我们可以得出以下结论，网约车以其低运营成本和强大信息获取机会的绝对优势战胜了传统出租汽车较为单一的经营模式。一方面，传统出租汽车司机在每天的运营中还需要缴纳固定的“车份钱”来保证出租汽车公司对自己车辆特许经营权的维持，出租汽车公司则是将取得特许经营权所花费的高额费用分摊给自己管理下的出租汽车司机，使得传统出租汽车司机叫苦不迭。在网约车运营中仅需下载一个移动APP，便打造了“一车多用”模式，既可以通过“扫街模式”获取街边招手的消费者，也可以通过网约车平台的信息推荐获取网络预约的消费者。所以，从出租汽车司机的角度来看，通过网络招揽顾客的方式是对传统模式的补强，以极小的代价便可以解决客源问题，何乐而不为。另一方面，传统出租汽车高额的费用、高频的拒载率以及稀少的出租汽车数量都使得广大消费者对传统出租汽车行业嗤之以鼻。而新兴的网约车市场不仅可以保证消费者出行的便捷性，更加可以提高消费者对舒适度的要求。故从城市客运服务的提供者和消费者的角度来看，网约车更加符合市场需求。但在各地新制定的实施细则中我们看到了多条较为无理的准入条件，如备受诟病的户籍要求。在北京市从事网约车经营活动，必须要取得北京户籍，且车辆也要为北京牌照。笔者推测是当地交通运输部门考虑到采取特许经营模式运营的出租汽车公司的相关利益。维护出租汽车公司利益就是在维护特许经营权的存在。2014年9月26日交通运输部第9次部务会议通过的《出租汽车经营服务管理规定》第12条规定：县级以上道路运输管理机构应当按照当地出租汽车发展规划，综合考虑市场实际供需状况、出租汽车运营效率等因素，科学确定出租汽车运力规模，合理配置出租汽车的车辆经营权。2015年3月5日，中华全国工商业联合会向全国两会提交《关于尽快废除出租汽车专营制度的提案》，痛斥在行政特许下，因行业资源垄断引发的诸如歧视、暴利经营等诸多深层次问题[5]。在与出租汽车经营服务相关的部门规章以及各地的地方性法规中都明确规定了出租汽车的特许经营权。可见，出租汽车行业的利益与地方政府利益捆绑之深，使得各地方的网约车实施细则中对网约车采取高压限制原则，这已经违反了行政实体公正原则。

(三)各地实施细则有增设违反上位法的行政许可条件的情况。各地网约车实施细则问世后立即引起了轩然大波，究其缘由是网约车驾驶员及网约车车辆的设立标准令人感到不解。例如，《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》第8条中关于网约车驾驶员的条件就要求有北京户籍，第9条关于网约车车辆的条件则是要求具有北京牌照和不小于2700毫米的车轴距的B级车辆，大概只有2%的网约车符合要求，剩下的98%都不符合条件。我国《行政许可法》第15条规定不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。《行政许可法》设定的行政许可权要求不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，也不得限制其他地区的商品进入本地区市场。另外《就业促进法》第25条，国务院34号文《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》中关于“消除就业歧视，不得设置不合理和歧视性的准入条件，不得限制外地商品、服务进入本地市场”也进行了相关的规定。可见，我国一线城市同时发布的“网约车实施细则”对于限定司机及车辆进入本市提供服务的做法确实是于法无据的。

另外，对于车辆设置较高的门槛也不利于出行市场的规制。众所周知，“黑车”在我国城市交通出行市场中占据较大份额，但其合法性未得到认定，其运营属于非法运营。其特点为：(1)其运营车辆占据车辆市场的中低档段位；(2)成为就业解决途径的新型增长点；(3)屡禁不绝，成为消费者出行安全的一大隐患。众多等待“招安”的黑车司机们认为国家对网约车的态度能够给其以合法运营的理由，但《暂行办法》与《实施细则》设置了较高的车辆门槛，使得这些“黑车司机”们望而却步，不得不继续以非法运营的身份进行运输。故而对网约车车辆设置高门槛不利于出行市场的规范，反而加剧了出行市场的混乱。

四、网约车监管要素分析

所谓网约车的监管要素，是指政府在设置行政监管制度中需要考虑的相关因素。如何平衡网约车消费者、网约车司机以及网约车平台的相关利益，如何给政府、网约车平台、网约车司机以及消费者进行合理的角色定位，是设置网约车监管措施的前提，故在制定网约车监管的具体规定时，要考虑如下要素。

(一)发挥政府的监管作用。关于网约车运营过程中的政府角色定位，笔者认为政府在网约车监管系统中应当处于主导地位，但无论依据我国现行法律还是国家大政方针，均强调简政放权、推动服务型政府的建设，故而政府在网约车监管系统中所扮演的角色应当是管理网约车平台而非直接管理网约车司机。这样有利于节约行政管理成本，提高行政管理效率，杜绝在管理过程中出现的滞后性，加强管理措施的灵活性。相反，若政府出手直接面对数以百万的网约车司机，那么其面临的后果便是极大地增加了政府的工作量，降低了行政管理的效率。所以对于政府的角色定位，笔者认为政府应当抓住网约车监管过程中的主要矛盾，坚持适度监管的原则，在达到维护社会稳定的基本行政目的后便不再插手网约车系统正常运营事务，将有关部门作为网约车平台的直接管理者，使平台直接对政府部门负责，在放宽网约车平台管理权限的同时提高政府工作效率，使得平台经济充分发挥其资源集中的优势。

(二)突出网约车平台的管理地位。关于网约车平台的角色定位，笔者认为网约车平台应当主要负责管理网约车平台的自身建设、网约车司机运营资质的审查、保障消费者的根本利益、处理网约车运营中的各类纠纷等具体事务。首先，由于平台处于市场经济大潮中，自身特点决定了自身的角色定位，作为市场经济主体的网约车平台公司必须发挥其自身优势，在处理纷繁复杂的事务中可以发挥其机动灵活的特点，在运营过程中能够及早发现问题，并在第一时间进行修正，保证网约车平台在市场经济的大潮中能够趋利避害，化险为夷。其次，在现代公司发展的趋势下，更加强调企业的社会责任。企业在市场经济中成为最为重要的主体，在盈利的同时更加要兼顾为社会发展作出相应的贡献，这两者是不可割裂的，相辅相成的。另外，网约车平台的正常运营，保障民众的基本出行需求便是保障社会稳定中最为重要的一点，同时网约车平台还能够带动数量庞大的就业人群平稳就业。以上所述都是网约车社会责任的体现。

五、完善网约车监管制度的对策与建议

网约车的监管制度现在依然处于摸索阶段，亟须进一步改革和完善监管措施，为其构建能够促进其发展的法律空间。然而网约车制度的改革和完善并非一蹴而就的过程，现阶段，网约车监管制度的构建与发展均依赖于理论与实践的双重探索。

(一)修改上位法，填补立法空白。我国《行政许可法》规定只能在有上位法的依据下才能进行行政许可权的设定，并且在上位法规定的事项范围内对实施该种情况进行行政许可。

首先，由于立法的滞后性，导致《暂行办法》及其相关的实施细则于法无据。2004年4月30日颁布的《道路运输条例》，未能考虑到“互联网+”对于民众生活的影响甚大，在立法过程中未能将有关道路运输相关服务的提供者纳入规制的主体范围内，使得《暂行办法》以及各地的《实施细则》失去相应的上位法依据。通常，社会的强烈变革、经济的稳定发展以及科技的力量推动，使得民众的工作以及生活在较短时间内就有快速强烈的发展，但由于立法者在立法时并不能预见未出现的或是出现但未发展成熟的事物，故而也就没有对其进行相应规制。而不定时的修法也就成为了推动法律嵌入社会发展轨道的相应手段。因此，修改《道路运输条例》，将提供道路运输的相关经营服务者纳入该条例就变得尤为重要。

其次，由于立法技术的欠缺，未能保证预留空间。为了弥补法律漏洞、适应社会的新发展、规制立法时未出现或是出现但未发展成熟的事物，应当设置相应的兜底条款，或是在列举事项之后加上“等”字。但是《道路运输条例》第2条在列举规制主体中并未在列举事项后加等字，给民众以相对封闭的理解，认为该条例的规范对象仅为所列举的对象。故而在修改《道路运输条例》中不仅应当将道路运输服务者纳入该条例规制的范围内，更要设置较为开放的条款，以应对高速发展的社会生活状况。

(二)完善《暂行办法》以及实施细则，建立网约车管理和执法的长效机制

1.完善的立法是网约车管理和网约车行政处罚顺利进行的基础和保障。我国的法律秩序对不同规范性文件都有不同的角色定位，《暂行办法》及其相关的实施细则均属于规范性文件，其定位便是偏重可执行性。在当前各省市发布的网约车规制办法中，大都难以摆脱以老方法来规制新生事物的嫌疑。使用传统出租汽车的监管办法来管理新兴的网约车行业，违背了与时俱进的时代精神，更加忽视了新经济形势下的法治原则。所以笔者认为修改工作便成为了促进网约车行业发展的主要工作。

2.明确各执法主体的职责权限，协同配合。在明确各执法主体职责权限的前提下，建立联合管理和联合执法的多事项多领域的机制和制度。对网约车车辆的经营，网约车平台建设和运营，以及消费者权益的保护上进行监督和管理,建立一套以交通执法部门为主导，交警、城管等多部门配合保障的多部门执法的联合管理及执法机制。

3.建立车辆信息快速查询渠道，发挥其在管理及执法过程中的便捷性。《暂行办法》中规定要建立起严格的车辆及司机的准入机制，相关申请人员在取得运营资质后，应当出具《行政许可决定书》，制发《网络预约出租汽车运输证》。但这远远是不够的，现代行政执法中对效率的要求较高，要在对网约车进行管理中取得高效便民的执法效果，就应当采取相应措施，缩短执法时间，提高执法效率，减少执法成本。例如，网约车在取得行政许可决定后应当由交通运输部门出具专门且醒目的特殊材料制作的防伪许可证，张贴于车辆挡风玻璃右侧，以便区别于非法运营车辆，这可以在行政执法过程中有效降低行政执法时间，提高行政执法效率。

(三)加强市场调控能力，减少行政干预手段。法治政府应是便民政府，能够为社会发展提供优质服务的政府。无论是新一届领导集体倡导的建立服务型政府，还是积极推进简政放权的要求，还是《行政许可法》的具体规定，都是要求政府在行政中减少对市场的过度干预，依靠事中事后监管来履行其政府职责。针对蓬勃发展的网约车市场，政府应当报以宽容的态度，还利于民。适时地修改《出租汽车经营服务管理规定》，废除出租汽车行业的特许经营权，积极引导出租汽车行业以“互联网+”为基础，提升服务和品牌质量，以优质的服务和高效的出行来迎合市场的发展，从而促进出租汽车的全面转型升级活动。各地的《实施细则》纷纷设置地域门槛保护本地利益，对于市场的发展不利，亦阻碍了社会的进步。所以当务之急便是开放市场，取消歧视性条件。这样不仅可以促进本地网约车的服务质量，也降低了执法成本，使得网约车在平台监管之下稳定、有序地提供优质服务。

(四)倒逼传统出租汽车运营模式向网约车模式推进。传统的出租汽车行业因其特许经营的运营模式，其服务差、价格贵、拒载率高的缺陷长期被人所诟病。正是因为传统出租汽车行业处于垄断的地位、过于严苛的准入及数量监管措施、缺乏竞争、管理不善而导致新兴的网约车行业迅速崛起。网约车的崛起逐渐打破了城市交通出行市场的准入障碍，出租汽车的特许经营牌照费用逐渐下降。所以，倒逼其经营模式进行改革便是出租汽车行业走出当前低谷的一个首要选项。

积极促进出租汽车车辆的标准化改造是倒逼传统出租汽车与网约车趋同的必经过程。在出租汽车网络化改造的过程中，并不是一蹴而就地完成其基本改造任务，而是逐步推进的过程。《暂行办法》和各地的实施细则均对网约车的准入提出了较高的要求，其初衷是为了形成网约车与传统出租汽车形成错位发展的趋势，但从另一侧面来看，出租汽车车辆准入的要求与网约车车辆准入的要求相差甚远，所以上述规范性文件人为地为出租汽车的网络化改造造成了困扰。在综合法律规定与符合现实的情况下，先促进网约车平台公司与出租汽车公司合作，将所有权原本归属于出租汽车公司的车辆逐步转化为所有权归属于网约车平台公司所有，在转化过程中逐渐淘汰需要强制淘汰的车辆，重新购置符合网约车准入车辆标准的车辆。正在运营的未达到网约车准入标准的出租汽车经历相对封闭的淘汰期后要全部转化为符合网约车准入标准的车辆。在经历此项标准化改造后，出租汽车行业正式融入网约车行业，二者的发展完全趋同。至此，再无出租汽车与网约车之分。

六、结语

网约车是一个新兴的事物，在其发展过程中通常会有较大的生长动力，但在同传统事物存在利益博弈时也不免会落于下风。但正如美国大法官波斯纳在联邦第七巡回上诉法院就两起涉及传统出租汽车与网约车之争的案件判词中所说：将新生事物排除在自己的市场之外，那么经济发展将可能停滞。我们可能就不会有出租汽车，而只有马车；不会有电话，而只有电报；不会有计算机，而只有计算尺。所以在针对网约车进行立法规制时应当考虑的是行政实体公平原则，该原则要求在立法过程中要考虑到社会生活的发展，民众工作学习生活的便利等公共利益，而非仅仅考虑到是否损害了部分人的部分利益。

[1] 马怀德.行政许可[M].北京：中国政法大学出版社，1994.

[2] 杨景宇.关于《中华人民共和国行政许可法(草案)》的说明[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2003(5)：449-453.[3] 张效羽.互联网租约车规章立法中若干法律问题分析[J].行政法学研究，2016(2)：60-68.

[4] 姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2015.

[5] 傅春荣.全国工商联建议：废除出租车专营制度[N]. 中华工商时报，2015-03-09(2).

编辑：刘小明

2017-02-28

2017年度长沙理工大学研究生科研创新项目“网约车监管的法律规制问题研究”(cx2017ss32)

艾 超(1971—)，长沙理工大学法学院讲师，硕士生导师，博士。研究方向：宪法与行政法。 王建剑(1990—)，长沙理工大学法学院硕士研究生。研究方向：宪法与行政法。