加大我国统筹城乡发展力度的思考

□高海燕

（陕西学前师范学院学科建设与科研处，陕西 西安 710100）

加大我国统筹城乡发展力度的思考

□高海燕

（陕西学前师范学院学科建设与科研处，陕西 西安 710100）

为了保障城乡社会稳定发展，重点在于提高对农村经济发展的重视程度，使之与城市协调发展，削减城市和农村之间的差距，激励经济资源在城市与乡村之中实现流通，并且实现城市和乡村的一体化。加大统筹城乡发展力度应以城镇发展、产业生产和非公有制经济发展为重心，以城镇化、工业化和民营化为导向，通过加快行政区划革新、农地体系改革、户籍体系改革，着力推进城乡一体化。

统筹城乡发展；耕地红线；城镇空间

21世纪以来，统筹城乡发展火速席卷全中国，引发了一场热潮。但不同的地方对这个概念的理解存在着一定的差异，导致了认识上的一些误区。这些认识误区影响了城乡统筹战略的实施及其作用的发挥。全面正确理解城乡统筹发展，合理制定和实施统筹城乡发展战略，是一个值得深入探讨的现实问题。

1 统筹城乡发展概述

1.1 统筹城乡发展的基本概念

统筹城乡发展指的是在关注城市发展的同时重视农村经济发展，将二者共同纳入国家综合发展的统筹规划之中，以促进经济资源在农村和城市之间自由流动，减小城市和乡村之间的差距，向城乡一体化迈进。有人认为，统筹城乡发展就是“城市具备的东西，农村也会出现，实现农村向着城市的基础设施去发展。”［1］但目前我们还不具备这样的现实条件，我们要从实际情况出发，实事求是。纵观我国经济发展实际，各项经济指标相对落后，与世界发达国家相比尚有一定的差距。准确把握我国城乡发展实际，立足当前国情，才能合理布局统筹城乡发展战略，消除城乡差距。

1.2 统筹城乡发展的历史演进

2002—2003年，我国对统筹城乡发展设计了许多建设性的方案，2010年出台了关于统筹城乡发展的文件，对统筹城乡发展作了全方位的规划。党的十八届三中全会审议通过了与统筹城乡发展相关的决定，习近平同志对新时期统筹城乡发展的重要意义和完善城市和农村统一化的体制机制的改革方案作了详细说明。2016年，“城乡统筹发展”问题成为全国两会热点。目前，城乡发展失衡是影响我国发展与进步的主要障碍之一，相关问题已经引起党和政府的高度重视，加大了统筹城乡发展的力度。

新中国成立以来，体制改革与结构改善是我国经济发展的重要线路，在区域经济范畴的表现主要是城乡关系的不断调整，大致经历了三个阶段：第一个阶段是城乡二元体制的产生阶段（从新中国成立到1978年）。在这一阶段，我国依据具体国情，提出了高度重视重工业发展的战略，将重工业发展置于发展的首要位置。在具体实施过程中，国家在充分了解与掌握工业发展实际情况的基础上，制定了相应的保护措施，例如：城市与农村户口有区别制度、粮食供给制度，以及有差别的教育制度和就业制度等，以此限制农村人口流入城市，形成了差异明显的城乡二元体制。第二阶段是城乡二元体制的松动阶段（1978—2002年）。在这一阶段，我国一步一步地打开了农产品市场的大门，批准劳动力的转移，取消城镇粮食供应制度，城乡二元体制有所松动。但是城市与农村户口有区别制度、粮食供给制度、教育制度等虽有各不相同的变化，但并未撤销这些制度，农民并没有享受和城市市民一样的待遇，城市与乡村的收入差距一年比一年加大。第三阶段是城乡一体化的实现阶段（2002年以后）。这一阶段，我国在认识到城乡一体化发展重要性的基础上，对城乡发展进行了规划，实施了有利于农村经济发展的计划。但实际数据表明，城市和乡村的收入差距仍然在加大。到2016年，虽然城乡居民收入比由2015年同期的2.83：1下降为2.80：1。但教育、医疗、基础设施等方面的城乡差距依旧很大。

改革开放以来，我国的城市和农村的经济都得到了巨大的发展，两者的关系得到了很大改善，但是城乡二元体制依然存在，“三农”问题日益突出，影响了社会主义和谐社会的构建，所以加大统筹城乡发展力度，逐步消除城乡差距是当务之急。

2 城乡统筹发展策略

2.1 统筹城乡发展应做到城乡互补，平衡发展

要加大我国统筹城乡发展力度，以原有城市为中心建立城市群，合理控制城市产业用地，促进城乡合理分工，实现功能互补、平衡发展。

第一，合理用地，守住耕地红线。人多地少是我国的基本国情。《国土资源“十三五”规划纲要》划定了我国18.65亿亩耕地红线。在中国，粮食作物和经济作物的种植面积很小，大大低于外国的种植面积，中外差距悬殊。因此，在城市化的过程里，必须加大城市建设用地的使用效率。必须制定缜密细致的方案，优化产业布局，有计划地拉升城市建设用地的集约度。红线总的来说包含了数量，也包含了质量，农田红线必须保持。城市建设用地，尤其是三大城市集聚区，要立足于盘活存量市场，科学规划，乡镇发展要适度合理。为了满足生态环境对生产发展的各项要求，要合理制定各项措施，削减在产业方面的土地使用频率，合理增添一些住房用地，恰当增加居住面积，减少产业用地。一定要保护好农业用地，规划生态红线。根据坚持底线、超前试点的规定，全面落实城乡统筹的土地保护方针。

第二，推进农业现代化要切合实际。人多地少背景下，将传统农业转变为现代农业存在较大难度。从某种程度上说，农业现代化指的是农业机械化。但我国农业劳动力充足，因此农业发展不能单纯借助机械减少劳力投入；另外，由于土地较少，每个农户分得的土地有限，运用农业机械，反而会增加成本，影响农民收入，甚至会出现亏损。为此，绝大多数农民都会放弃农业机械，用手工劳动取而代之。可见，人多地少的实际才是影响现代农业发展的主要原因。

第三，农村城镇化是解决人多地少问题的重要措施。针对我国人多地少的基本国情，要想增加农民平均占地数量，就要不断减少农民数量，实现农业的产业化经营和农业的机械化生产。而要减少农民数量，就要不断发展城市经济，提高农民工的收入，就要鼓励和吸引农民工进城，实现农村人口的城镇化。从城市化进程看，关键的问题在于解决农业转移人口移居城市后的就业问题，尽最大努力提高农民工进城的适应能力和就业质量。我们应按照每个城市特有的资源，开发独特的城市产业，要大力发展以原有城市为龙头的城市群，建立庞大的产业体系，带动中小城市的发展。实践中要把产业重心放在服务业上，有效吸纳农村剩余劳力的转移人口。要保证公平正义，使农村转移人口能够在城市安居乐业。

第四，把城镇发展放在首要位置，推动农村城镇化发展。与城市相比，我国农村村庄规模不大，村庄相距较远，村民居住相对分散，发展环境较差，这些无疑影响了农村投资效率，导致农村资源不断向城市流动。在近年的城乡发展进程中，农村成为国家战略发展中心，国家投入了大量资金，改善农村居住环境，但并没有从根本上改变乡村的状况，人多地少的现象依然存在，村民收入依旧不高，很多村民为了生计还是会选择进城务工，导致农村空置的住房和闲置的土地越来越多，农民财产遭受损失，财政资金浪费，而进城务工的农民却面临着住房困难等问题。因此，要大力推动农村城镇化，从根本上改善城市基础设施。

2.2 统筹城乡发展应重视产业发展

首先，国民经济涉及多个产业，城市发展也涉及多个产业。在城乡一体化进程中，产业发展与城市发展有着密切的关系。实践证明，缺乏产业特别是主导产业支持的新型城市难以得到充分发展，并会拖延我国城镇化的进程，最终导致统筹城乡发展成为一句空话。因此，统筹城乡发展一定要重视产业发展。其次，要促进农业人口市民化。推动新型城镇化是实现农业人口转移的主要途径。要合理地实施城市产业发展和城市产业规划，充分展现城镇化优势，使得农民主动进城。要为进城农民提供良好的就业机会，保障农民进城后有工作可干，有工资可赚。从全国的情况来看，大凡区域经济发展总体落后的地区，缺乏若干个具有较强竞争力的优势产业是主要原因。另外，在城市化发展中，如果没有根据各个城市特有的资源区发展产业，形成产业体系，那么这些城市之间的各行各业的分工就会弱化，协作能力和产业的承办和接受能力也会极低。因此，加快统筹城乡发展，一定要加快城市企业的发展，建立发达的产业体系。

2.3 统筹城乡发展应合理布局城镇空间

在我国人口密集的东部，资源和环境的城市化制约十分突出，而中西部地区有着非常大的城市化发展空间，资源环境承载能力有待我们积极探索；少数特大城市主城区人口压力在不断增加，与它固有的综合承载力的冲突逐渐暴露；小城镇则具有规模不大、数量较多、公共服务设施较少的特点，这在很大程度上增加了经济消耗、环境消耗等问题。从全国范围看，城市群的格局需要重新改造，要大力改变目前城市群内层的协作能力不够高、团队不够和谐的现状。

3 注重制度创新是核心

从本质上说，统筹城乡发展便是缩小城市和农村之间存在的差距，实现城市与乡村统一化。增加改造的力度，把着力点放在改革创新上，创建对实现城市和乡村统一化有益的体制，是实现城市和乡村统一化的关键。

第一，有序推进农业人口市民化。按照自主自愿、因人而异、因地制宜原则，合理有序转移农村人口。要为农业转移人口提供优质服务，要照顾应届毕业生和就业人口，逐步健全农业转移人口落户制度。

第二，促进农业人口的迁移，使他们享受城市的基本公共服务。农村劳动力流动是一个长期渐进的过程。要积极主动为农业转移人口提供城镇公共服务，创造条件解决他们的户籍问题，使其成为常住人口，逐步解决农业迁移人口就业问题，保证他们享有应有的权利和应有的福利待遇，特别是要保证其子女享有相对公平的教育；在医疗卫生方面，要重点加强保障其享有和当地居民同样的医疗保障福利；要增加社会保障住房的面积，根据实际情况削减他们缴纳社会保险费的额度。在这些方面，政府要拓展渠道，发挥主导作用。

第三，建立和完善农业转移人口市民化机制。加强政府责任意识，要以政府为主体，加大投入、平衡发展，建立以民生为本的农业人口转移体制。构建经济分担体制与农业转移人口市民化机制，政府和企业共同努力，明确各方责任和义务，按照农业转移人口市民化的需要分担经济责任。健全社会管理与服务的机制，促进农业转移人口与社会、与城市和谐相处。

第四，构建城市群和谐发展机制。建立功能上满足大众需求的区域性友好城镇发展方案。对于基础设施、城市环境、城市交通等问题要密切关注，在实践中不断探索有效管理城市群的方法，依据实际发展情况对城市群要素市场管控体制进行创新，实施全方位操作，合理优化各种配置，实现城市群之间的密切联系，使得城市的基础公共设施得到合理利用，实现共同分享。

第五，促进各类城市协调发展，合理改善城镇格局。要以中心城市为主促进以龙头城市为中心、以发达便捷的城际交通为纽带的城市群的发展。要加快中心城市发展步伐，发挥中心城市辐射作用。要把重心放在扶持小城镇上，加强大中小城市和小城镇之间的平衡发展和密切联系。要把合理改善城镇格局放在首要位置，有计划有目标地发展功能多样的卫星城镇，优化城市的基础服务设施，充分利用大城市中心城市的资源，将其自身的特色发挥出来，并且与服务“三农问题”相互联系，发挥其对广大农村的辐射作用。

第六，发挥交通运输网络作用。利用交通运输网络，巩固城市之间的交通关联性，加强城市在交通上的密切来往。科学规划小城市以及乡镇的对外运输，按照城镇发展总体布局，构建高效连通大中小城市和小城镇的交通枢纽网，密切城市与乡村之间，城市与城市之间的联系，提高重大干线公路建设的效率，使城市和乡村的交通问题得到改善，各项交通设施逐步完善。

［1］李新平.世界现代田园城市要有现代产业作支撑［N］.成都日报，2010-03-01.

［2］辛逸，高洁.从“以农补工”到“以工补农”新中国城乡二元体制述论［J］.中共党史研究，2009（9）.

［3］重庆市发展和改革委员会.重庆市户籍制度改革基本情况［J］.四川改革，2010（11）.

［4］习近平对农村改革提出明确要求［N］.人民日报，2013-12-25（1）.

［5］陈恬恬，李芳凡，栾先骏.统筹城乡发展建立健全适应流动性的我国社会保障体系研究［J］.改革与战略，2017（2）.

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.12.024

F291.3

A

］1004-0544（2017）12-0143-03

陕西省科技计划项目——软科学研究计划一般项目（2017KRM049）。

高海燕（1977－），女，陕西榆林人，陕西学前师范学院学科建设与科研处助理研究员。

责任编辑 李利克