界定市场监管职责 推行登记交易一体化

季峰

不动产统一登记是党中央、国务院部署的一项重大改革任务。当前，虽然全国大部分地区房屋登记、土地登记等不动产登记职责整合起来了，但由于顶层设计的一些方面不够完善，对“交易”职责界定不清，各地实施中出现了许多问题。过去长期推进的交易登记一体化被人为割裂，档案信息移交不畅，群众感到办证难，对这项改革颇有怨言。

从各地情况看，凡是实现登记交易一体化的，改革相对平稳，社会反响积极；而登记交易分开的，大都出现了资料移交不畅，群众办事难等问题。理论和实践证明，合理界定区分交易与市场监管职责，推行登记交易一体化是完善不动产统一登记改革的有效路径。

一、不动产登记、房屋交易及房地产市场监管的法理基础与准确定位

不动产登记是法定的登记机构依法将不动产的自然状况、权利状况以及其他事项记载于登记簿，进行公示的行为。根据《物权法》的规定，原则上不动产物权变动须经登记方发生效力。不动产登记的主要目的是维护权利人的合法权益，保护交易安全，降低交易成本。

房屋交易则是当事人之间买卖、赠与、抵押房屋的行为，属于当事人之间意思自治的民事行为。房屋交易属于市场行为，市场主体依法可以自行通过市场方式、法律手段进行。在房地产市场中，由于房地产开发企业、中介服务企业的强势或者优势地位，信息具有不完全性和非对称性，就需要一个超脱房地产市场参与者的角色来介入房地产市场，监督房地产市场的运行，创造机会均等、各类信息真实的市场环境，以减少纯粹市场化解决方案引起的交易成本过高问题。这样，就产生了对房地产市场监管的需求。

房地产市场监管主要是通过经济的、法律的乃至行政的手段，如差别化的信贷、税收政策，影响市场预期，对市场进行宏观调控，如对市场从业主体的房地产开发企业、中介服务企业、物业服务企业的从业资格、行为进行规范，查处违法违规行为，以维护良好的房地产市场秩序。房地产的市场监管由住建部门牵头，国土、工商、金融、税务等部门共同承担，主要职责包括商品房项目管理、从业主体管理、预售许可、预售资金监管、预售行为管理、合同管理、质量管理、交付管理、物业服务管理、房屋中介行为管理、交易资金监管等。

二、不动产登记与房屋交易、房地产市场监管的关系

房地产市场监管的目的是维护市场秩序，促进房地产市场健康稳定发展，保护权利人的合法权益。在房地产市场法律框架、政策影响下，各类市场主体充分发挥主观能动性，从事房地产的转让、抵押、租赁等具体交易活动。

不动产登记是保护物权、保障交易安全、降低交易成本的一项市场经济基本制度，通过有严密法律规则的、规范有序的物权变动机制对房地产市场提供支撑；对于非市场从业主体的个体交易，为了得到物权保护，会主动申请不动产登记，在不动产登记过程中，登记机构对是否符合法律法规以及國家政策进行审查，配合实现市场监管目的。

而房屋交易与不动产登记是权利人取得权利的两个密切相关的环节，不管是商品房还是二手房，其交易与登记都存在着互为依托、互为前提和互为依据的关系。首先，有序的登记需以合法的交易为前提。对于继受取得房屋的登记是把交易中形成的债权，通过受理审核等行政程序记载于登记簿，从而转化为物权，如果交易不合法，则会导致登记也失去合法的基础，影响登记的效力。其次，合法的交易必须以登记信息为基础。不管是商品房还是二手房的买卖，其相应的标的应以房屋登记信息为依据，通过登记信息系统验证的可售房源才能用于出售。如果不经事先查询登记簿会造成交易过程中的众多风险，如合同约定内容与实际不符、不可处分的房产进行了处分，等等。最后，正因为两者之间是完成整个物权公示不可分割的环节，所以交易管理和登记密不可分。如果两个环节被割裂，则交易和登记的安全都会遭到极大的破坏，当事人的权利无法得到保证。在中央层面，交易政策制订、监督执行与登记管理职能可以分设，但到地方具体实务办事层面，则难以拆分。

登记过程中，登记机构依法审查登记材料，对前置交易行为是否合法已经做了审查，无需再行设立专门机构进行审查。反之，即使通过了交易机构的审查，如不符合法律规定，依法仍然不能给予登记，得不到物权保护。另外，存量房网签、交易资金监管只是创新的管理服务措施，存量房转让管理、房屋抵押管理更是政府部门直接干预市场主体的行为，并无法律上的依据。

笔者认为，把宏观层面的、处于后台的市场监管行政管理职责与微观层面的、前台服务群众的、与登记紧密相关的交易管理职责，合理界定划分开来，市场监管仍由住建部门承担，交易管理职责可以整合给不动产登记机构，实现登记交易一体化，形成权责清晰、互通共享、相互配合、管理有序的体制，更有利于政府职能转变，有利于简政放权，有利于服务工作便民高效。

三、登记交易一体化服务模式的重新构造

仍由住建部门行使房地产市场监管的行政职能。对于商品房开发主体的准入（资质管理）、预售许可具体条件的把握、预售许可证的发放、对房地产开发企业利用优势地位的违法违规行为查处，属于行政职责，依法应当仍由住建部门实施。对于存量房的交易监管，完全可以由市场调节。

对于预测成果的审查、楼盘表的建立、商品房合同的备案登记、房地产转让、房屋抵押管理和涉及建筑物区分所有权预售方案的登记备案等事务性工作，可以交由不动产登记机构一并办理。

房地产市场监管的职责本身就是多个部门共同承担的，只要登记交易的数据信息能够共享，交易经办事项由哪个机构具体办理，对住建部门牵头履行房地产市场监管职责并无任何影响。

交易登记一体化具备良好的基础。早在1998年，建设部就明确提出了房地产交易管理与房屋权属登记一体化，经过十多年的努力，不动产统一登记改革前全国大部分城市已实现了交易与权属登记的一体化。

四、登记交易一体化的优势

1.登记与交易职责机构整合，符合中央改革精神

2015年4月13日，国土资源部、中央编办下发了《关于地方不动产登记职责整合的指导意见》，要求各地充分考虑原有各类不动产登记工作的专业性和连续性，科学统筹调配本地区相关资源，确保不动产登记机构有足够力量和资源有效开展不动产统一登记工作。为防止交易登记机构分设出现业务脱节、衔接不畅等问题，国土资源部、住房和城乡建设部下发了《关于做好不动产统一登记与房屋交易管理衔接的指导意见》，对于房屋交易管理部门与不动产登记机构分设的，要求切实做好交易与登记有关工作的衔接。如机构分设，要真正做好业务衔接顺畅、交易安全、登记便民，将会十分困难。登记交易职责和机构整合，可以有效避免工作衔接方面的问题。

2.登记与交易职责机构整合，方便企业和群众

不动产统一登记改革目的是保障物权，维护交易安全，降低交易成本，方便企业和群众。房屋交易与登记是权利人取得不动产物权的两个密切相关的环节，不管是商品房还是二手房，其交易与登记都存在着互为依托、互为前提和互为依据的关系。实行交易和登记一体化管理，将交易管理的要求包含在登记收件材料中，在登记审核时一并为交易管理把关。企业群众办理房屋转让、抵押等手续时，一次性交件，一条龙审批，方便快捷。如果两个环节被人为割裂，既会带来交易和登记的安全隐患，又会造成行政资源的重复浪费，同时也会让企业群众多头奔波跑腿，增加不必要的负担。

3.登记与交易职责机构整合，实践证明利大于弊

从全国情况看，有的城市如深圳、广州、青岛等原来房地一体，本次改革只需整合林地、草原、海域等其他不动产登记职责。有的城市在本次改革中，简单地将住建等部门的登记职责整合给国土部门，而将交易职责予以保留，通过一段时间运转，发现严重不便民，企业群众意见大。为此，一些城市如湖北荆州等又进行了“二次改革”。河南郑州等地，交易登记分开割裂，衔接无序，群众意见很大。实践也证明交易登记一体化符合客观规律，可以有效避免登记风险，方便企业群众。

五、登记交易一体化的“盐城模式”得到实践验证

江苏省盐城市坚持以便民利民为宗旨，打破部门分隔篱笆，整合不动产登记职责和机构，成立“盐城市不动产登记中心”，同时加挂“盐城市房产交易中心”牌子，全面推进不动产登记交易一体化。该中心隶属市国土资源局管理，业务上同时接受市房管、林业、海洋渔业等部门的指导，形成了一个机构经办、多部门监管的格局，目前已初步实现了统一管理系统化、登记交易一体化、集中规范科学化、“四全”服务常态化的运行模式。

1.职责整合的“清”与“配”

盐城市委市政府重视不动产统一登记改革，市委常委会决议明确不动产登记交易一体化改革方向。编制部门不局限于上级条线部门规定，从便民利民出发，积极推行登记交易一体化。通过深入调研，广泛征求意见，清晰界定房管与国土部门在市场监管、房屋交易和登記方面的职能划分，详细规定市不动产登记中心具体经办职责事项，有效避免扯皮现象。市房管、林业、海洋等相关职责整合部门，积极响应改革，大力支持配合，在各自职能范围内开展业务，出具相关预售等手续，改革过程风平浪静，各方面衔接顺畅自然。

2.业务流程的“简”与“直”

化繁为简，实现了两项“二合一”。一是土地与房屋登记“二合一”，以前群众办理房屋转让，要分别进国土和房管两个服务窗口，提交两套材料，缴纳两次费用，现在只交一套材料，只进一个门，只缴一次费；二是房屋登记与交易环节“二合一”，交易登记分设的地方，群众办理房屋转让手续，首先要到房管部门办理交易过户，领取交易告知单，再到不动产登记机构申请登记。盐城实行交易登记一体化，登记机构与交易机构是同一单位，业务办理过程之间不需要另行告知，在登记审查过程中直接对交易事项一并进行审查，避免了群众多头跑腿。

3.对外服务的“顺”与“快”

盐城市2003年起，响应建设部推行交易登记一体化的要求，在苏北率先通过房屋交易与权属登记规范化考核验收。此次改革，延续登记交易一体化的模式，企业群众办事更加顺畅、便捷。原土地登记的法定登记时限是20个工作日，房屋登记的法定时限一般为30个工作日，统一登记后盐城市暂定对外服务时限预告登记立等可取、商品房转移登记3个工作日、抵押登记5个工作日、二手房转让为10个工作日。与省内其他登记交易分设的城市相比，盐城的办事时限较短。

4.物权保护的“准”与“全”

交易的结果与登记的内容具有紧密的关联，登记交易机构分设，商品房预售的单元划分、用途面积等信息和二手房转让合同信息需要相互告知推送，工作人员需要多个界面查看，如果信息更新不及时、不准确，就存在一定的交易风险。部分登记交易分设的城市已经出现负面案例，购房人无法办证，引发集访。盐城推行交易登记一体化，保证了内外网数据的准确全面、规范一致，确保能够销售的房屋既能够办理登记，防范交易风险，又可以更好地维护当事人的合法权利。

六、登记与交易分设地区存在诸多需衔接的问题

1.预测成果的审核

我国实行商品房预售制度，房地产开发企业申请预售，要提供相关房屋面积等信息。由房地产开发企业委托测绘机构，依据规划建设部门核准的建筑施工图进行采集计算，并出具预测成果。预测成果用于商品房预售许可，主要是防止房地产开发企业面积欺诈，扰乱市场秩序。

预测成果同时也用于不动产登记机构办理预购商品房预告登记、预购商品房抵押预告登记、在建工程抵押登记等，其目的是为登记提供基本单元信息和其他基础数据，同时，保证将来预告登记推进到本登记能够顺利进行。其中预测成果关于不动产单元的区分界定，更是不动产登记审查的核心内容，所以审查须提前至商品房预售许可前，否则将可能出现群众购买房屋办理了合同备案，但因不符合登记要求而无法办证的情形。

住建部要求强化房屋面积管理，国土部在《不动产权籍调查技术方案》中也要求不动产登记机构强化对包括房屋面积测算在内的权籍调查成果的审查。

不动产登记簿应当记载不动产的坐落、界址、空间界限、面积、用途等自然状况以及其他权利状况等，其中自然状况的数据也来源于测绘成果。不动产测绘成果是不动产登记权籍管理的重要基础数据，只有经过审核的测绘成果才可以作为不动产登记的依据。

需要进一步理顺预测成果审核的职能，明确由一个机构负责预测成果的审核，防止多头审查，避免出现预售的房屋不能办理登记的情况。建议仍由登记机构负责，只有将不动产登记审核工作做实，强化测绘成果的监督管理，方能更好地规避不动产登记风险。

2.楼盘表的建立维护

楼盘表是依据测绘成果建立的分幢分户表，楼盘表作为各业务系统的数据源，不仅可以避免各业务系统的多头录入问题，而且可以对建筑物相关数据进行规范管理，有效防止同一房屋不同坐落带来重复登记发证的风险。

楼盘表分为外网楼盘表和内网楼盘表。外网楼盘表依据预测成果所建，面积信息直接由测绘成果导入，是商品房网上签约的基础平台，楼盘数据包括房屋性质、层高、总层数、所在层、建筑面积等房屋的基本属性及土地证、规划许可证、施工许可证、预售许可证等相关附加信息，外网楼盘表一般以预测成果为准，实测后不作调整。内网楼盘表分为预测楼盘表和实测楼盘表，预测楼盘表是预告登记的基础数据，基本信息也是由测绘成果导入，预测楼盘表在实测成果出具之后初始登记前，会被实测数据覆盖生成实测楼盘表。

楼盘表管理贯穿于预售许可、预告登记、在建工程抵押登记、初始登记、转移登记等各项业务中，楼盘数据随着楼盘的变化需要适时调整，是动态的管理过程。

如果两个楼盘分别由两个部门管理，可能会产生不一致的情形，也影响将来不动产登记系统与商品房备案系统互联互通。如果双方均严格依照审核后的测绘成果各自分别进行楼盘建设、变更管理，尽管不会有大的问题，但是会给企业带来不便。

3.信息共享和风险防控

交易与登记两个部门的信息系统必须实时共享。一方面，从防范风险考虑，只有这两个系统的实时共享，才能防止因时间间隔出现不测风险；另一方面，可以节省人力得到准确的实时信息，不需要在法定的不动产登记簿外，再通过建立住建部门的楼盘表，记载房屋交易的各类实时信息，避免部门之间重复建设，重复劳动。同时，通过系统的实时共享，在交易系统中已生成的信息不需要购房人向登记机构提供纸质材料，方便了群众也简化了手续。此外，交易与登记应建立紧密的工作联系机制。除了信息系统需要共享，在档案利用、申请材料收取、特殊问题处理等方面，两个部门也存在着众多需要协商的内容，需要双方建立长期紧密的合作关系，即建立常态化的磋商合议机构，以期共同为群众提供优质的服務。

法院预查封在内外网均要进行限制，应当明确一个机构对外，接受法院预查封，内转另外机构进行限制，防止预查封的房屋办理合同备案撤销。

4.服务流程的优化改造

不动产登记机构、住建部门要遵循依法依规、便民利民的原则，建立联办机制，整合业务流程，简化办事程序，提高服务水平。对于二手房买卖、房屋抵押等业务，申请人依法依规可直接在不动产登记机构申请不动产登记。住建部门在二手房买卖、房屋抵押时确需留取管理信息的，可委托不动产登记窗口统一收件，一套材料一次提交，窗口内部业务分办，完成房屋管理信息留取和不动产登记后，由不动产登记窗口颁证，实现“一个窗口进出”，更加方便群众。

造成当前登记与交易混乱局面的根本原因，是两种国家治理思维和管理方式的碰撞：一种是通过构建规范有序的不动产登记制度，来支撑房地产市场交易的安全便捷；另一种是以政府的直接介入管理，把关每个流程来维护房地产市场秩序。

从学理上说，我国《物权法》确立了登记生效的原则，在具体构造上，通说是由“债权行为十公示”来完成。债权行为就是买卖合同行为，是登记的原因基础，有序的登记要以合法的交易为前提。另一方面，合法的交易必须要以准确的登记为基础，两者的紧密结合，才能完成整个物权变动。如果两个环节被人为割裂，势必影响业务的办理。

从法理上说，交易是民事行为，在推行市场经济的形势下，应当由平等民事主体自行处理，在市场不失灵的情况下政府不应主动介入，不过由于商品房交易一方是开发商，处于强势地位，需要监管；二手房交易的第三方是中介机构，也需要规范。住建部门所谓的“交易”准确定位应为市场监管，是制定交易规则并监督执行；是宏观管理，而不是微观介入；是嗣后监督，而不是过程管理。特别是目前交易条例没有出台，《房屋交易与产权管理导则》作为部门文件，自行设立行政权力是不太妥当的。

从情理上说，执政为民，服务企业、群众是政府的首要职责，部门利益必须服从于首要职责。交易登记一体化推行十多年，现在由于登记职能的划转，又强调交易分开，于理不通，职能部门应当把方便交给群众，把麻烦留给自己。登记处于基本建设管理链条的最后一环，谁掌握登记，谁工作方便；谁没有这个闸门，谁工作不方便。另一方面，通过登记来把关，不是解决问题，而是回避问题。

不动产是群众家庭和社会的最大财富。要统一思想认识，坚持以便民利民为宗旨。淡化基层经办机构的体制归属，注重各部门管理任务的落实；淡化部门利益，注重服务工作；淡化过多的行政管理色彩，注重企业、群众的物权保护；淡化行业存在，注重交易便捷。以问题为导向，从根本上解决问题。不动产统一登记改革的目的是整合相关职责，而不是拆分。要求大同，存小异，整合机构人员，全面推行交易登记一体化，把有限的人员资金整合起来，更好地做好工作，开展服务。

陈品禄/责任编辑