农村土地产权制度改革若干问题思考

当前，各个地区推进农村土地产权制度改革已经取得重要突破和进展，总体上基本顺利完成了“还权于农”改革任务，但与“赋能于民”和构建现代产权制度的最终目标还有一定差距，改革本身的任务依然十分艰巨，改革的潜在风险依然较大，改革面临的法律制约依然存在，改革的现实困难依然有待破解。

改革本身的任务依然十分艰巨

——改革有待加速向“赋能于民”阶段推进。从理论上分析，农村土地产权制度改革的“确权颁证”为实现农村土地流转奠定了制度基础；然而现实情况却是，拥有了较为明晰土地财产权利的农民，在现行制度框架内并没有因此而获得将手中资产低成本、高效率、有秩序地转变为资本的发展能力。农村土地承包经营权、宅基地使用权和房屋产权也并没有如预期那样在农村内部或城乡之间实现充分流转和优化配置。由于缺乏相关配套政策支持和有效的组织载体，拥有了较为明晰财产权利的农民仍然单家独户地面对产权交易市场，仍然难以以较低的成本实现产权的合法流转和转让，市场配置资源的作用远远没有得到发挥。因此，在大多数地区，农村土地产权制度改革仍然停留在“还权”阶段，仍然是有权利而无能力，如何加快向“赋能”阶段推进，实现农村土地产权制度改革成果的充分运用，仍是一個亟待进一步破解的难题。

——改革的潜在风险有待在深化改革中得到有效破解。农村土地产权制度改革的基本逻辑是通过建立相对明晰和固化的产权制度来稳定生产要素交易的预期和成本，从而实现土地要素公平自由流动。但现实问题在于，固化的产权制度设计虽然简便而有效率，却可能显著地改变农村社会结构，使土地失去对部分农民的保障功能，损害部分农民的长期利益，激化农村内部矛盾，从而影响到农村社会稳定。换言之，简单地固化产权的做法，可能对农村社会内部自我平衡机制构成一定冲击，可能会构成短期稳定而长期冲突的矛盾，对这一改革存在的潜在风险应当引起足够重视，并在深化改革中得到有效破解。

改革面临的法律制约依然存在

任何一项改革都将涉及对现有法律法规的突破，任何一项改革的成果也只有得到国家法律的认可才能实现对改革成果的有效保护。因此，只有建立起受国家保护的、较为完整的产权制度并且找到能够显著降低交易成本的组织设计，才能够实现农村土地产权的交易价值，并使得农村土地产权按照市场化原则进行有序的流转和配置，也才能真正地实现“赋能于民”的最终改革目标。但就现实来看，深化农村土地产权制度改革依然面临着较大的法律约束和法律冲突。

——一方面表现为现行法律对改革存在较大的约束。比如在建设用地使用改革方面，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”这说明农村集体建设用地只允许由本集体经济组织及其成员自用，而且农村集体经济组织不得以任何方式转让非农建设用地。而在农村土地产权制度改革中，要提高集体建设用地的配置效率，不可避免地会发生集体建设用地的流转和用途的变化，现行法律的严格限制增大了改革的难度。再比如，在农村房屋流转改革方面，法律允许农民的宅基地使用权和住房在本集体组织成员之间流转，但禁止非本集体组织的成员来购买本集体经济组织及其成员的宅基地和住房。同时根据《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍制度改革的通知》的规定：“严格执行禁止城镇居民在农村购置宅基地的政策”。而现实的情况却是，随着农村人口向城镇转移步伐的加快，农村内部空置特别严重，本集体内部的流转需求十分有限，而城乡之间的流转需求又特别迫切，现行法律的限制性规定严重阻碍了城乡统一的房屋产权流转市场的形成，也增加了改革的难度。

——另一方面表现为现行法律规定之间的冲突增大了改革的难度。《土地承包法》关于农村土地承包的一系列规定，只有集体成员才具有农村土地承包经营权资格；而《继承法》第十六条规定，“公民可以立遗嘱将个人财产指定由法定继承人的一人或者数人继承。”现行法律之间的冲突，使农村土地继承在现实推进过程中面临较大困难。再比如，在推进农村土地抵押贷款改革方面，《土地承包法》第四十九条则规定，“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。”《物权法》第一百二十八条规定，“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”《物权法》基本上排除了农户通过入股方式流转土地的可能性。而《中华人民共和国担保法》第三十七条规定：“土地所有权以及耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押”。现行法律法规在农村土地入股流转和抵押贷款方面本身就存在的冲突，给推进农村土地抵押贷款改革增加了较大的困扰。

改革存在的现实问题依然突出

——权能实现问题。目前农村土地产权制度改革的基本取向是在坚持集体所有不变的条件下，通过利益固化和成员固化的方式，从制度上让农民成为农村土地产权的实际占有者，然而界定清晰的农村土地产权却并没有如预期那样在农村内部或城乡之间实现充分流转和优化配置，究其原因，主要存在两个方面的问题：一方面是农村土地产权的使用权、经营权和收益权的实现缺乏有利于尊重和保护农村土地产权的排他性、可交易性的配套制度的支持，诸如继承权、抵押贷款等权能在现实落实中存在较大困难；另一方面，受制于农民的自我发展能力、产权的分散性、农民获取信息的困难性等从根本上制约着产权的交易性和流动性，农民既缺乏相应的进入市场经济配置手中产权的能力，也缺乏相应的组织形态创新以实现产权交易成本的降低，在很大程度上制约了产权的流转和权能的实现。

——产权流转和调整问题。一方面，土地产权的流转总体上仍十分有限，这说明当前的政策设计与现实之间存在一定的脱钩现象。如果农户流转了承包地、宅基地等使用权，是否就等于放弃了他作为集体组织的成员资格；而非本集体组织成员购买或继承了本集体组织成员的承包地、宅基地和住房，是否也能够同时获取该集体组织成员的资格。如果不能，当涉及土地征用、收益分红等利益分配的时候，集体成员与非集体成员之间是否应该同等对待，这些问题都有可能导致集体成员与非集体成员之间的矛盾冲突，这些复杂的问题都有待进一步深入研究。另一方面，虽然目前实现了相对静止的利益和成员固化，但产权只有在流转中才能实现价值，如何构建开放度提高背景下可持续性的农村土地产权动态调整方式，有待于在深化改革中引起高度重视。

——集體建设用地使用问题。其一，存在可能放大用地需求的风险。在利益的驱动之下，外来资本介入农村集体建设用地开发产业的需求会不断扩大，从而带来用地规模不断扩大的风险，而农民建设用地的保障将有可能会遭到一定程度的挤压。其二，土地整理的问题。土地整理项目的实施虽然节约了农村建设用地，改善了农村生产生活环境，但也存在利益补偿较低和农民参与程度不够等问题。

——抵押贷款问题。农村土地产权的抵押贷款虽有所进展但仍然面临两方面的问题：一方面，农村土地产权仍然属于不完全或有限的产权，难以像一般抵押物一样抵押变现，而且现有的农村土地产权质押物的范围还较为有限，使得金融机构本身不愿意介入农村土地抵押。另一方面，虽然各地都通过财政介入的方式来探索推进农村土地抵押贷款，但受财政本身承担能力的限制，很多地方财政本身不愿意参与。

——产权保护问题。农村土地产权制度改革界定和落实了农民的产权主体地位，但要实现农民权益的长久保护和农村土地产权的合法有序流转，还需要建立健全相应的农村土地产权保护制度。目前，一方面是受长期形成习惯的影响，农民还缺乏产权保护的意识；另一方面，目前分散的农民持有地产权进入市场时，受弱势地位的影响，再加上一些城市工商资本的投机行为，可能会导致公司、业主等非农主体利用农村土地产权改革来侵蚀、抢占农民的权益的问题。同时，农村土地产权长期以来形成的错综复杂的关系，在流转过程中不可避免地会涌现出各种各样、不可预见的矛盾纠纷，这些都需要建立相应的产权保护机制加以有效保护和解决。

改革带来的潜在挑战亟须重视

——“长久不变”与新增人口利益诉求满足的问题。一些地方在确权颁证过程中创新了以村民签字议决的形式实现土地产权的“长久不变”，虽然从制度上实现了农村集体土地产权的“人格化”和稳定，但其法律约束力是有限的，在遇到征地等关系农户切身利益的时候，按照产权补偿与长期以来农村平均思想的矛盾冲突将可能会突显，新增人口基于自身利益的需求将可能会要求推翻原有约定式的制度设计，这些问题和矛盾是可以预见的，必须引起高度重视。

——农村集体土地“同责”的问题。随着集体土地逐步与国有土地逐步实现“同地、同权、同价”，两者“同责”的问题有待提到议事日程之上，当前的国有土地出让费是收归财政供全民使用，那么集体土地出让费也必须要承担一部分类似于农村公共财政的职责，主要用于农村社会保障、基础设施、公共服务等农村公共品的供给，而农村集体土地出让费应划出多大比例来承担该部分职责，这部分收入应该划归哪个部门管理，这些问题都有待做好前期的制度设计。

——农村集体土地流转可能带来的寻租空间如何加以管理的问题。就农村集体土地而言，更多是通过村社或集体经济组织为代表进行流转的，“委托—代理”的关系就必然会存在寻租的空间，如果内部治理机制不完善和代理机制不规范的话，都可能出现寻租的道德风险，进而导致农民的权益遭受损害，因此，在当前农户受自身能力限制难以做到有效管理的时候，政府有必要在该方面加强制度设计和外部监管，以保障农户的权益不被损害。