涉农街道公共服务建设的现状、问题及对策分析

侯国凤 戴香智

(长沙民政职业技术学院，湖南长沙410004)

随着改革开放不断深入，社会治理创新的不断推进，我国公共服务改革也迎来了新一轮的挑战。服务型政府已成为基层政府改革的重要目标与价值取向，街道办事处作为市辖区(或不设区的市)政府的派出机构，是一个有中国特色的政权组织层面设置，成为政府与社会的互动基础平台，承担着提供公共服务和基层社会治理的双重重任。而城镇化的加速发展，涉农街道办事处日益增多，人们需求日趋多元化，街道层面公共服务更加复杂。因此，明确界定涉农街道公共服务内涵及其范围，系统分析其现状、问题，把握人们的需要，有效构建公共服务体系，提升涉农街道层面公共服务质量，也显得更为迫切和更具战略意义。

研究对象及主要结果分析

1、主要研究对象

所谓涉农街道是我国工业化、城市化过程中的阶段式产物，即指在位于我国城市中或城市周边的农村逐步被纳入到城市的区域范围，一方面随着空间逐渐向城市转换，社会管理方法不断转变、社会服务不断转型；另一方面，在一定范围内，又还保留着原有“农耕文化”。我国快速城市化过程促进了大批涉农街道的产生。本文从当前基层社会治理改革与民生保障对于街道公共服务发展的需求分析出发，在湖南长沙、邵阳等地选取10个涉农街道作为调查点，发放500余份问卷，有效回收462份，有效回收率为92.4%，调查对象涉及到街道及相关政府部门工作人员、企事业单位工作人员、驻街社会组织及其工作人员、社区干部、居民等，广泛收集第一手资料，并进行了系统分析。在“面上”实证调研的基础上，选取有关涉农街道公共服务建设发展状况较好的典型地区进行深入研究，以求从“点上”经验总结进一步验证“面上”的实证结论。

部分研究数据分析

涉农承载了大量职能机构的管理事务，是公共服务的重要提供者。本文主要从居民需要、街道公共服务、居民满意度及公众参与度等方面进行数据分析。

居民迫切需要的公共服务项目

调查数据显示，目前居民认为最迫切需要的公共服务项目较多，其中排名前五项的分别是医疗保健服务（54.8%）、社区信息咨询服务（49.4%）、文体娱乐活动（45.9%）、城市绿化和环境保护服务（44.4%）、就业服务（36.1%）。具体如表1。

街道层面公共服务或设施的使用情况

数据显示，涉农街道公共服务或设施使用较多的前五项为卫生保健服务站（61.7%）、社区活动中心（52.7%）、公共体育健身设施（42.2%）、社区治安站（38.8%）、便民利民服务点（36.8%）。具体如表2。

表1 居民迫切需要的公共服务项目

表2 涉农街道公共服务或设施的使用情况

（3）涉农街道公共服务满足居民需求的基本状况

表3显示，认为街道公共服务完全能满足生活需要的占13.4%，较能满足需要的占22.3%，一般的占27.9%，不太能满足生活需要的占28.8%，完全不能满足需要的占0.9%。

表3 公共服务满居民日常生活需求的状况

居民对公共服务的满意情况

数据显示，居民对涉农街道现有公共服务及设施等方面的满意度较高；对街道范围内公共服务机构非常满意的为9.1%，比较满意的34.2%，一般的为37.2%，不太满意的为11.5%，非常不满意的为4.5%；而对于街道公共服务办事效率非常满意的占4.5%，比较满意的占10.4%，一般的为44.8%，不太满意的为28.6%，非常不满意的为10.2%。

涉农街道公共服务的公众参与状况

围绕街道层面是否对服务对象进行过需求调查、接受公众监督等方面设置公众参与度指标，展开调查，数据显示，街道提供公共服务进行家庭需求调查经常的为14.9%，偶尔的为24.7%，从不的为56.9%，不知道的为3.5%；调查对象对街道接受公众监督和投诉反馈和受理情况非常满意的为8.9%，满意的为41.8%，说不清楚的为29.4%，不满意的为14.7%，非常不满意的为3.5%。

二、涉农街道公共服务建设尚存问题分析

1、定位不明确，街道办事处服务功能行政化

依据法律规定，街道办事处不能作为一级政府存在。然而，从具体实践来看，街道办事处作为“一级管理”，在现实中却常常按照“一级准政府”。街道一方面是政府的代表，另一方面又是社区居民的代表，定位不明确导致其角色混乱，责、权、利不统一，致使街道不堪重负。而服务功能行政化则易造成街道办事处机构臃肿、行政效率较低，进而影响决策的科学化程度。

2、功能超载，涉农街道公共服务供给处于“被动应对”状态

城市化加速发展，城乡结合部地区的政治、社会环境发生了翻天覆地的变化，社会公共事务剧增。由于缺乏相应的机制来承担，这些问题自然而然向城市基层社会沉淀，并最终回落到最基层的街道办事处身上，致使其行政事务越来越多，职能日趋庞大，广泛涉及城市管理、社区服务、经济发展、优抚救济、文教卫生、群众生活等方面，几乎涵盖了一个区域政府应有的全部职能，远远超出了一个派出机关的职能范围和承载能力。

2、条块矛盾突出，涉农街道公共服务供给效率低下

涉农街道通常规模较大、职能范围更宽，但相关的权力并未增加，“责大权小”现象普遍存在。很多工作是由区直部门主导的，街道办事处像是“传令兵”，只是执行者，怎么做、做什么的问题无法由街道办事处主导。街道办事处对很多有关公共服务问题往往是“看得见、摸得着、无权管”，一旦职能机构相互推诿扯皮，街道办事处往往只能是心有余而力不足，导致服务效率极其低下。

3、公众参与程度低，公共服务供需不平衡

传统的街道公共服务主要是以政府自上而下推动为主，公共服务的供给实际上是政府单一供给，其提供的服务供给多是常规化、形式化的一刀切服务，居民往往是被动的参与者，特别是占社区成员主体的中青年人由于工作生活繁忙，很少参与社区公共服务。参与形式简单，内容不够丰富，途径比较单一。调研发现，仅有不到40%的受访者表示街道在提供公共服务时曾进行家庭需求调查，有57%的受访者表示街道从未就提供公共服务进行过服务需求调查。20%的受访者表示对于街道接受公众监督和投诉的反馈和受理情况不够满意。可见，公共服务的供给与居民需求的不协调一直存在。

4、涉农街道现有公共服务的公众满意度亟待加强

现有服务大都集中在环境整治、老年人、残疾人以及儿童等优抚及贫困人群照顾等方面，尚不能根据个体的需求，提供个性化服务，难以满足居民多样化、多层次的需求。许多服务项目和内容还延续传统的方式，个别街道在社会管理过程中惯性沿用命令式的管理模式，整体服务质量的满意率总体上不太高，为63.8%。相比较而言，居民对于街道公共服务设施的满意度较高，为72.7%，对街道公共服务办事效率、便捷程度的满意度较低，分别为14.9%和22.3%。受访者对于政府和街道办事处工作人员公共服务态度的公众满意度偏低，主要体现在街道办事处公务人员服务态度不佳、办事效率低下、工作过程中存在不作为、“推皮球”现象。

5、街道公共服务保障机制不健全，资金来源缺，专业队伍少

资金投入是保障涉农街道公共服务正常、持续、有效运转的重要物质基础，没有资金支持，公共服务就很难进行。实践中资金短缺的矛盾较突出，特别是部分经济欠发达区县的涉农街道，用于公共服务建设的资金支持普遍存在不足的现象。缺少资金支持，使得街道公共服务不能有效组织开展，公共服务基础设施建设相对滞后，居民的多样化需求得不到很好满足，一定程度上影响了公共服务功能的发挥。除了资金不足之外，专门的服务机构设置及人员配备较少，也滞后于公共服务发展的需求。

6、社会力量发育尚未成熟，难以有效整合利用社会资源

引入多元化的供给主体，实现政府、市场和社会的交流和互动，是涉农街道公共服务发展趋势，也有了多元化主体的雏形，但供给主体上，仍是政府一支独大，政府机构和非营利组织、社会团体相互之间责权不够分明，社会组织承担起了部分公共服务职能，以其贴近群众、专业性强等优势，出色地完成了许多公共服务的任务。但公共服务社会组织的发展还比较滞后、数量有限、发展不够成熟、规范性和制度性较差，服务能力不强，难以有效整合利用社会资源。

三、推进涉农街道公共服务建设的对策建议

街道层面公共服务建设是一项长期而艰巨的工程，随着社会经济的改革发展，利益日趋多元化，需求日趋个性化，无论是街道管理层面还是社会公共服务都被赋予了更多的内涵，街道公共服务作为社会服务体系的重要组成部分，坚持以社会公众的实际需求为动力，以制度建设保障，以政府为主导，社区组织为载体，不断创新服务管理机制，逐渐建立运行良好的志愿服务参与社会服务的体制机制，促进社会服务事业的健康、持续发展。

1、明确街道在公共服务体系建设中的功能定位

改革涉农街道公共服务从根本上还是取决于街道自身的合理地位。必须明确街道兼具行政组织和基层社区主体的双重性质，必须基于街道办事处的性质，科学界定其在公共服务体系建设中的权能边界，规范其有效履行公共服务职能。既要加强街道党政机构的组织建设和体制建设，有效发挥街道党工委的核心作用；又要不断调整职能机构，理顺街道办事处和社区的关系，引导推动辖区内社区的公共服务主体作用。

2、建立多元化公共服务提供机制

新形势下，公共服务理应是多种主体的互动、共同合作提供，政府是责无旁贷的主导者，其主导作用是由公共服务的本质决定的。街道办事处及其职能部门在公共服务建设中的主导作用，是不容置疑的，但也不能包揽所有的服务，也要严格界定其在公共服务中的职能，坚持有所为、有所不为。推进涉农街道层面的公共服务，“要加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，充分发挥社会力量的基础作用”，强调了激发社会组织活力的必要性和重要性[1]。政府可以通过购买服务、税收等手段来调节社会组织参与涉农街道公共服务提供的发展及其方向，鼓励社会组织积极投身于那些政府“不能提供也提供不好”的公共服务事业。适时将社区公共服务划分为有偿服务、低偿服务和无偿服务，必要时，适当引入市场机制，把竞争机制引入公共服务领域，建立起公开、公正、公平的市场准入机制，逐步向私营企业或个人全面开放。对于诸如教育、卫生、就业、助残、扶贫等公益性和福利性服务项目则可开展政府购买社会工作服务的办法通过公平竞争交由符合条件的组织来承担。同时，应重视居民的主体性作用，积极推动社区居民参与社区公共服务建设，逐渐形成社区居民“共建、共享”的良好局面。

建立与完善街道公共服务的保障机制

政府应该尽快将街道公共服务的供给纳入法制化轨道，制定出台一套加快街道公共服务发展的政策法规，明确扶持其发展的有关优惠政策措施，明确政府、街道办事处及其相关职能部门、社区、社会组织、居民等方面的责、权、利关系，增强公共服务的规范性和约束性，营造有利于提升街道公共服务质量的制度环境，进而提高公共服务效率。建立与完善街道公共服务供给的资金保障机制，在加大资金投入力度的同时，灵活运用成本补偿、税收优惠、购买服务等方式，想方设法拓宽街道公共服务资金来源渠道，实现街道公共服务的多元化资金筹集机制。要建立、完善街道公共服务专职工作人员的选配机制，以专职人员整合社会力量，发展壮大辖区内志愿者队伍，建立、完善科学合理的培训、使用、激励机制，充分调动公共服务队伍的积极性。

4、建立街道公共服务共享机制

涉农街道是我国新型城市化战略推进的前沿阵地，农村剩余劳动力进城，流动人口急速增加，教育、医疗卫生、社会保障等公共服务资源供需矛盾加剧。街道作为政府组织必须从保障流动人口权利、统筹城乡发展、促进社会和谐的高度来认识这一问题，使其公共服务逐渐覆盖流动人口。因此，街道公共服务建设，必须在党和国家的宏观政策导向下，树立赋予流动人口或新进城居民与当地户籍居民同等待遇作为街道公共服务建设的目标，实现居民共享公共服务，合理配置教育资源，促进资源共享和教育均衡发展，以此提高教育公平程度。为进一步促进社会公平，承担对不同群体的责任，必须突破社会保障管理的户籍化原则，特别是社会救助这样的社会兜底性公共服务，在有条件的街道需要逐步由户籍化原则转为居住地原则，让街道辖区的常住人口平等地分享街道的公共服务，增强居民对街道公共服务的满意度。

5、建立科学有效的街道公共服务评价机制

针对街道公共服务评价，建立科学有效的评价标准，设立以服务本区域居民为本，以辖区居民对公共服务的满意度为导向，明确以公众满意度为结果的考核目标，少谈或者不谈空泛的口号性质的条例，把空泛的东西具体化、可操作化及可指导化。

6、加强街道公共服务监督机制建设

涉农街道公共服务健康发展，必须实施有效的监督，必须明确不同主体应该承担哪些公共服务职责，以及应提供到哪种程度和水平。必须在政府职能部门的引导下，逐步形成多元监督的合力，加强街道公共服务的过程监督，掌握实时服务进展动态，确保居民利益不受损害，确保公共财政资金使用效益。要充分了解街道公共服务经费开支情况信息，以此保证社会参与公共服务决策、管理和监督。要加快构建信息化的街道公共服务平台，将现代信息和通讯技术运用于街道公共服务，在此基础上加强公众参与，推进政务公开，提高经费开支透明化程度，促进行政民主，改善街道公共服务，从而构建一个回应性、效率、效能、责任性以及透明度更高的街道公共服务管理体系。

注释：

[1]习近平.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报,2013-11-12.

[1]张振洋,王哲.行政化与社会化之间:城市基层公共服务供给的新尝试——以上海市C街道区域化大党建工作为例[J].华中科技大学学报(社会科学版),2017,(1).

[2]林家彬.基层公共服务供给模式的重要创新[J].人民论坛,2016,(7).

[3]孙飞,付东普.供给侧结构性改革下公共服务供给方式创新[J].甘肃社会科学,2017,(4).

[4]刘耀东.农村社区服务类社会组织公共服务供给能力研究——以H省为例[J].行政论坛,2017,(3).

[5]谭诗赏.社会协同治理视域下公共服务供给机制创新[J].福州党校学报,2016,(1).

[6]杨炼.社会组织参与公共服务供给的现实情境[J].重庆社会科学,2016,(3).

[7]周雪光.基层政府间的“共谋”现象——一个政府行为的制度分析[J].社会学研究，2008,（6）.

[8]袁政.街道社区公共服务的多维评析——以广州市逢源街为例[J].中山大学学报（社会科学版）,2007,(3).

[9]阳信生.乡镇体制改革与现代乡村社会重建研究[M].北京：光明日报出版社，2014.

[10]珍妮特·登哈特,罗伯特·登哈特.新公共服务：服务而不是掌舵(第三版)[M].北京：中国人民大学出版社，2016.

[11]夏建中.中国城市社区治理结构研究[M].北京：中国人民大学出版社,2012.