中央一号文件对我国农村基层政权组织建设之创新研究

孔繁金

（临沂大学 法学院，山东 临沂276005）

中央一号文件对我国农村基层政权组织建设之创新研究

孔繁金

（临沂大学 法学院，山东 临沂276005）

中央一号文件中农村基层政权组织建设思想，主要涉及农村基层党组织建设、农村基层政权建设、村民自治建设、农村社区建设等几个方面。改革开放以来，在中央一号文件和一些相关法律法规的指导下，我国农村基层政权在组织结构上经历了“人民公社——生产大队——生产小队”“乡（镇）——村——组”“乡（镇）——村——组”与“乡（镇）——村（社区）”并行的三个阶段。从农村基层政权组织建设内容和组织结构演变看，中央一号文件对农村基层政权组织建设创新涵盖组织结构、治理模式、保障机制、职能定位和建设方法等诸多方面。

中央一号文件；农村基层政权组织；创新

农村基层政权组织“从组织形态来看，包括乡、村两个层级，乡政权组织的核心主要是乡党委、政府以及人大；村级政权组织主要包括村党支部、村民委员会、民兵连、妇联、共青团等组织。”[1]据此，农村基层政权组织建设至少应当包括乡（镇）党委和政府建设、村党支部和村委会建设、村民自治及村务公开等几个主要方面。当前，农村社区蓬勃兴起，而且和乡（镇）、村关系复杂，因此，笔者把农村社区也纳入农村基层政权组织建设范围。

农村基层政权组织是国家政权的基石，是党和政府的执政之基、力量之源。党的十八大报告从深化乡镇行政体制改革、创新行政管理方式、提高政府公信力和执行力、推进政府绩效管理、健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制等方面，提出了加强农村基层政权建设的任务。中央一号文件是“党中央解决‘三农’问题的标志性政策工具”[2]，作为指导中国农村改革与发展的纲领性文件，包含着丰富的农村基层政权建设思想。认真学习和研究这些思想及创新，对于当前搞好农村基层政权组织建设有重大意义。

一、中央一号文件中农村基层政权组织建设内容述要

“中央一号文件”原指中共中央每年发的第一份文件，现在已经成为中共中央重视“三农”问题的专有名词。从1982年1月第一个中央一号文件——《全国农村工作会议纪要》产生到2017年，中央一号文件已有19个。

（一）农村基层党组织建设

1.农村基层党组织的地位与作用。

农村基层党组织是党在农村一切方针和政策的落实者，是农村工作的领导核心和政治组织保障。如：1982年和2006年中央一号文件分别指出：“落实党在农村的一切方针、政策和完成各项工作任务，都必须依靠农村基层组织。”①“充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，为建设社会主义新农村提供坚强的政治和组织保障。”2016年一号文件重申要“始终坚持农村基层党组织领导核心地位不动摇。”

2.农村基层党组织的建设内容。

中央一号文件所涉及的农村基层党组织建设内容涵盖了党的思想建设、组织建设和作风建设等许多方面。

在思想建设方面：首先，基层党的干部必须解放思想。如：1983年一号文件强调“各级领导必须首先做好干部思想教育工作，……帮助他们进一步解放思想，开阔眼界。”其次，必须加强党的基本知识学习。2006年一号文件强调要“引导广大农村党员学习贯彻党章，坚定理想信念，坚持党的宗旨。”再次，要学会吸取历史经验。1985年一号文件强调要“善于用历史的经验教育干部”。

在组织建设方面：首先，要搞好基层党组织领导班子和干部队伍建设。1982年一号文件强调要把领导班子搞好。2008年、2009年、2010年连续3个一号文件，则重点强调要从农村社会各种精英和优秀大学生中选拔农村基层干部，提高干部待遇，提升干部素质，稳定干部队伍。其次，要创新农村基层党组织设置与活动方式。2008年、2009年和2010年一号文件都强调：要 “创新农村基层党组织设置和活动方式”“扩大党在农村的组织覆盖和工作覆盖”。再次，要加强流动党员的管理与教育。2008年和2009年一号文件提出：要“加强和改进对流动党员的服务和管理”“建立健全城乡一体党员动态管理机制，加强农民工党员教育管理。”2017年一号文件强调要“持续整顿软弱涣散村党组织，选好管好用好农村基层党组织带头人。”

在作风建设方面：首先，要坚决杜绝基层干部的某些不正之风。1986年一号文件强调：“对于少数以权谋私，采取不法手段牟取暴利的干部、党员，要分别情况，严肃处理。”其次，要力戒形式主义，大兴求是务实之风。1985年一号文件指出：“在少数地方，形式主义、摆花架子、浮夸不实、以权谋私等不正之风也出现苗头。”针对这些问题，1986年一号文件“提倡办实事，讲实效，不务虚名，反对浮夸。”2004年、2006年和2007年一号文件连续强调农村基层党员干部要切实转变工作作风，深入基层，深入群众。再次，要加强廉政建设。2006年、2007年和2009年一号文件多次强调：要“加强基层党风廉政建设，巩固党在农村的执政基础。”

（二）农村基层政权建设

1.基层政权的任务。

1982年一号文件指出：生产大队、生产队要保留必要的经济职能。“同时，作为基层政权，特别是公社、大队还要做好社会救济、教育卫生、计划生育、民兵训练、治安保卫、民事调解等各项工作。”这意味着在人民公社体制尚未解体之前，农村基层政权既要组织经济建设，也要进行社会管理，仍然是一个全能型政府。

乡政府全面建立后，1986年一号文件指出：“乡政府领导全乡的经济工作只能从行政角度进行”，原来基层政府什么都管的局面开始发生变化。2007年一号文件则明确提出，要“从乡村实际出发转变乡镇政府职能，……提高农村公共服务水平。”2008年一号文件又强调要“加快转变乡镇政府职能，着力强化公共服务和社会管理，为农村经济社会发展创造有利环境。”这表明随着农村改革的深入和市场经济的发展，党对农村基层政权职能的认识发生了巨大变化。

2.基层政权的改革。

首先，要废除人民公社体制。1983年一号文件提出：“人民公社的体制，要从两方面进行改革。这就是，实行生产责任制，特别是联产承包制；实行政社分设。”

其次，要改革和完善基层行政管理体制和机制。2007年一号文件提出：要“完善农村基层行政管理体制和工作机制”。2008年一号文件则明确提出了“深化乡镇机构改革，加强基层政权建设”的任务与具体内容。2009年一号文件则明确了改革的原则和时间表，即“按照着力增强社会管理和公共服务职能、到2012年基本完成改革任务的要求，继续推进乡镇机构改革。”在此基础上，2013年一号文件提出了“巩固乡镇机构改革成果”的要求。

（三）村民自治建设

1.村民自治必须坚持党的领导。

村民自治的主要载体即村民委员会受镇党委、政府指导，受村党支部领导，这是《村民自治章程》的基本要求。因此，2005年及以后的多个一号文件都强调要建立健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，以确保村民自治能够沿着正确的方向发展。

2.村民自治必须保障基层民主。

2005年一号文件指出：村民自治必须“扩大农村基层民主，完善村务公开、政务公开和民主管理，……切实维护农民的民主权利。”2006年一号文件则进一步强调，要“完善村务公开和民主议事制度，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。”2007年及以后的一号文件多次提及要建立健全村民自治机制，促进农村基层民主健康发展。

（四）农村社区建设

1.搞好农村社区建设必须强化社会管理。

2007年一号文件提出：“针对农村经济社会发展的新变化，要创新农村社会管理体制机制，切实加强维护农村社会稳定工作。”2008年一号文件则进一步强调，要“创新农村社区管理和服务模式，优先在城市郊区开展农村社区建设实验工作。”

2.探索适应村民自治和社区建设需要的新型农村基层治理机制。

村民自治和农村社区共同发展，给农村基层社会治理提出了新挑战。为此，2006年一号文件提出了完善“乡村治理机制”的新要求。2008年一号文件则把共青团和妇联等人民团体、服务“三农”的社会组织、基层工会和民兵组织等纳入乡村治理主体之列，以“实现政府行政管理和基层群众自治有效良性互动”。2013年一号文件则明确了这种新型乡村治理机制的具体要求，即“符合国情、规范有序、充满活力”。2016年一号文件则根据农村社区发展新情况，提出“深化农村社区建设试点工作，完善多元共治的农村社区治理结构。”

二、中央一号文件与我国农村基层政权组织结构变化的三个阶段

改革开放以来，在中央一号文件和一些相关法律法规的指导下，我国农村基层政权在组织结构上经历了“人民公社——生产大队——生产小队”“乡（镇）——村——组”“乡（镇）——村——组”与“乡（镇）——村（社区）”并行的三个阶段。

（一）“人民公社——生产大队——生产小队”阶段（1982—1984年）

农村基层政权的“社——队”组织结构是在人民公社化时期建立起来的。从中央一号文件的角度看，它的存续期是从1982年到1984年。1982年一号文件，特别强调了公社和大队作为基层政权应当履行的经济发展及社会管理方面的职责。1983年一号文件，虽然提出了改革人民公社体制的任务，但同时也强调：“政社合一的体制要有准备、有步骤地改为政社分设，准备好一批改变一批。在政社尚未分设以前，社队要认真地担负起应负的行政职能，保证政权工作的正常进行。”1984年一号文件则明确提出了政社分开之后，原人民公社经济职能的剥离及行使办法，同时第一次使用了“村民委员会”的概念。标志着“社——队”的组织结构形式逐渐退出中央文件。

（二）“乡（镇）——村——组”阶段（1985年——2005年）

我国农村基层政权组织形式由“社——队”向“乡（镇）——村”的过渡基本是在1985年完成的。“截至1985年底，全国共建乡79306个、民族乡3144个、镇9140个、村民委员会948628个和村民组588万多个。至此，在中国延续了26年之久的人民公社制度最终退出了历史舞台。”[3]从中央一号文件的角度看，1984年和1986年一号文件分别第一次使用了“村民委员会”和“乡政府”的概念，1986年一号文件还对乡政府怎样履行行政职能和经济职能提出了具体要求。从此，中国农村基层政权全面进入“乡（镇）——村——组”结构模式。

（三）“乡（镇）——村——组”与“乡（镇）——村（社区）”并行阶段（2005年至今）

自2006年起，我国农村“乡（镇）——村——组”基层政权结构模式开始发生改变。2006年10月，中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会的若干重大问题决定》提出“积极推进农村社区建设”的新任务。2008年中央一号文件重申了“创新农村社区管理和服务模式，优先在城市郊区开展农村社区建设实验工作”的要求。在中央文件的指导下，我国农村形式各样的社区大量出现，相应的社区管理机构相继建立。这些社区管理机构，有的是乡（镇）政府主导建立，代表乡镇政府承担公共管理职能。有的是跨村联合设立，为社区居民提供生产生活服务。就机构性质和管理模式来讲，很难说不具有行政权力色彩。因此，农村社区及其管理机构的建立与运行，改变了“乡（镇）——村——组”的权力结构和配置方式，促使独立运作了20多年的“乡（镇）——村——组”基层政权组织结构发生变化，我国农村基层政权组织结构进入“乡（镇）——村——组”与“乡（镇）——村（社区）”并行阶段。

三、中央一号文件对农村基层政权组织建设之创新

根据以上对中央一号文件所包含的农村基层政权建设思想，以及我国农村基层政权组织结构变化的三个阶段，中央一号文件对农村基层政权建设的创新与发展主要表现在以下几个方面：

（一）组织结构创新

政权组织结构形式作为生产关系和上层建筑的组成部分，受生产力发展水平和经济基础状况的制约，为生产力和经济基础发展服务。从以上论述的中央一号文件与我国农村基层政权组织结构变化的三个阶段，我们可以看出：在指导我国农村改革与发展的过程中，中国共产党始终站在时代前列，根据农村生产力发展需求和经济基础变化的客观实际，不断探索与创新农村基层政权的组织结构形式。

改革开放伊始，家庭联产承包责任制尚未在全国全面铺开，“人民公社——生产大队——生产小队”组织结构体系，在发展农村经济，进行社会管理，保持农村稳定等方面，依然发挥着重要作用。因此，1982年一号文件仍然肯定了这种组织结构。

但是，当农村改革全面开始，“人民公社政社合一的体制已经无法适应形势的发展，实行政、社分离，乃至废除人民公社而重建基层政权组织”[4]成为必然选择的时候，党中央适应形势发展，及时调整政策，在1983年一号文件中明确提出了改变人民公社体制的任务，指导各地废社立乡，使我国农村基层政权顺利完成了由“人民公社——生产大队——生产小队”组织结构向“乡（镇）——村——组”组织结构的过渡。

同样，进入21世纪，面对农村社区广泛兴起，2007年及其以后的一号文件，对社区建设、管理体制做出了许多符合农村发展实际的创新性规定，理顺了社区管理机构和乡（镇）政府、村支两委的关系，使得“乡（镇）——村——组”与“乡（镇）——村（社区）”两种组织结构能够并行发展，相得益彰。

（二）治理模式创新

治理模式受制于组织结构，有什么样的政权组织结构，就会产生什么样的治理模式。随着我国农村基层政权组织结构由“人民公社——生产大队——生产小队”到“乡（镇）——村——组”再到“乡（镇）——村——组”与“乡（镇）——村（社区）”并行，基层政权的治理模式也经历了以控制为主要特征的“社队合一”，到以指导为特征的“乡政村治”，再到以协商为主要特征的“乡社共治”的转变。这种转变在一号文件中有着清晰的变化轨迹。

在1982年一号文件下发时，由于新宪法尚未公布实施，以控制为主要特征的“社队合一”治理模式依然盛行于广大农村地区。因此，1982年一号文件还是强调要搞好以公社、大队为主体的基层政权建设，要履行好它们的各项职责。但是，同年年底公布实施的新宪法明确规定：县、自治县分为乡、民族乡、镇，村民委员会是按居民居住地区设立的基层群众性自治组织。这种规定，实际上否定了“社队合一”治理模式的合法性。因此，1983年一号文件，在这方面就发生了重大变化，直接提出要改革人民公社体制，实行政社分开。我国农村基层政权治理模式由以控制为主的“社队合一”模式到以指导为主的“乡政村治”模式转变也随即拉开了序幕。

从实践层面看，我国农村村民自治的探索开始于1980年，要早于党的文件或国家法律法规规定。而就党的文件和国家法律法规看，中央一号文件则要早于国家法律和法规。中国第一部农民基层自治法律——《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁布于1988年6月，但在这之前的1986年一号文件就对农村政社分开后，乡政府的职责做了较为科学的定位，对村民自治实践和处理好新产生的乡村关系起到了很好的指导作用。进入21世纪后，2005年后的一号文件多次提到要“健全村党支部领导的充满活力的村民自治机制”，标志着“乡政村治”治理模式的渐趋成熟。

2006年10月，中央提出积极推进农村社区建设的任务后，农村社区建设蓬勃兴起，社区的出现，对“乡政村治”模式提出了挑战。尽管我国农村社区建设模式多种多样，但是，大多数社区管理带有行政色彩，则是不争的事实。这样，如何协调社区管理机构与村党支部、村委会之间，与乡（镇）党委、政府之间的关系，是搞好农村社会治理的新问题。为此，2008年中央一号文件在总结2006年以来，各地社区建设与管理经验的基础上，首次提出了“探索乡村有效治理机制”的新任务，希望能找到既能保障基层群众自治，又能促进社区管理的新模式。2010年一号文件提出了“进一步完善符合国情的农村基层治理机制”的任务，对村民自治、社区建设、社区管理、公共服务等等方面的问题，做出了详细地规定。由此，以指导为特征的“乡政村治”到以协商为主要特征的“乡社共治”的转变基本完成。

（三）保障机制创新

为了确保农村基层政权的有效运转和治理取得成效，中央一号文件在保障机制方面，做了许多创新性规定，涉及政治保障机制、思想保障机制、物质保障机制等等。

在政治保障机制方面，中央一号文件强调，坚持党的领导核心作用，搞好农村基层党组织建设，提高党组织的凝聚力、战斗力，是农村基层政权有效运转的政治保障。1982年中央一号文件就明确指出：“党的农村基层组织是团结广大群众前进的核心和战斗堡垒。……把农村支部建设好，使基层支部真正成为坚强的战斗核心，以保证党对政权组织、经济组织和群众团体的领导，保证各项工作任务的完成。”此后，几乎所有的中央一号文件都强调要搞好农村基层党组织建设，充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，进一步巩固党在农村的执政基础，为建设社会主义新农村提供坚强的政治和组织保障。

在思想保障机制方面，中央一号文件十分重视筑牢基层政权的思想根基，为基层政权职能发挥提供有力的思想保障。1982年一号文件提出：要“在广大农村开展深入的思想政治教育和政策教育，并把这种教育经常化，不断对农民灌输社会主义思想。”1983年一号文件则强调：只有“思想政治工作加强了，才能保证农村各项改革的健康发展。”进入21世纪，为了让农村基层政权更好地承担起建设社会主义新农村的艰巨任务，2006年一号文件要求，“在全国农村深入开展保持共产党员先进性教育活动，引导广大农村党员学习贯彻党章，坚定理想信念，坚持党的宗旨。”2007年一号文件进一步强调：“加强农村精神文明建设，开展以‘八荣八耻’为主要内容的社会主义荣辱观教育，推进群众性精神文明创建活动，引导农民崇尚科学、抵制迷信、移风易俗。”

在物质保障机制方面，中央一号文件十分注意农村基层政权运转的物质条件建设。2007年一号文件提出：“建立健全财力与事权相匹配的省以下财政管理体制，进一步完善财政转移支付制度，增强基层政府公共产品和公共服务的供给能力。中央和省级财政要安排一定资金，对地方推进农村综合改革给予奖励补助。”2009年一号文件又给这一任务明确了时间表，即“力争用3年左右时间，逐步建立资金稳定、管理规范、保障有力的村级组织运转经费保障机制。”2017年一号文件再次强调要“强化村级组织运转经费保障”。

（四）职能定位创新

中央一号文件对我国农村基层政权组织的职能定位多有论述。从这些论述看，我国农村基层政权组织的职能定位随着政权组织结构和治理模式的变化，也逐渐实现了由全能型政府向服务型政府的转变。

1982年一号文件，在谈到人民公社、生产大队和生产小队的职能时，既强调“生产大队、生产队作为集体经济组织，仍应保留必要的经济职能。”又强调公社、大队作为基层政权，“要做好社会救济、教育卫生、计划生育、民兵训练、治安保卫、民事调解等各项工作。”因此，改革开放伊始，公社、大队作为农村基层政权，容经济、政治、文化和社会职能于一身的做法没有改变。但这种规定时间不长，随着农村改革的深入和农村基层政权组织结构的变化，农村基层政权的职能必须要有新的定位。因此，1986年一号文件就提出：“农村实行政社分设后，乡政府领导全乡的经济工作只能从行政角度进行”，改变了过去基层政权无所不管的状态。2007年一号文件更是直接要求，农村基层党组织和政权组织要“从乡村实际出发转变乡镇政府职能，完善农村基层行政管理体制和工作机制，提高农村公共服务水平。”从此，加快公共服务体系建设，提高农村公共服务人员能力，为农村经济发展和农民生活水平提高，提供更多更好的公共服务，成为农村基层政权的不懈追求。我国农村基层政权在职能定位上逐渐实现了由全能型政府向服务型政府的转变。

（五）建设方法创新

为了搞好农村基层政权建设，中央一号文件结合我国农村实际，提出了许多有创新性的方式与方法。

1.创新学习内容。

历年中央一号文件不仅强调农村基层党政干部要加强学习，而且十分注意根据形势和党的农村工作重心变化，创新学习内容。1982年、1983年和1984年一号文件在宏观上强调党员干部要研究新问题，学习新本领。进入21世纪，2007年和2009年一号文件则结合建设社会主义新农村和创新社会的新形势与新任务，分别强调要加强公共服务知识和科学发展观理论的学习，提高搞好社会管理、谋划科学发展的能力。

2.创新学习教育方法。

1982年和1984年一号文件提出的主要学习及教育方法是集中轮训，内容涵盖“政治政策教育、科学技术教育、经营管理教育”。进入新世纪，2004年、2005年、2006年一号文件不仅继续强调要加大教育培训力度，而且紧跟现代教育技术发展，提出扩大农村党员干部远程教育试点。

3.强化干部监督与考核。

1982年一号文件提出要“逐步建立各级干部的岗位责任制，加强行政纪律。”2008年一号文件则要求“广泛开展农村党员设岗定责、依岗承诺等活动，健全农村党员联系和服务群众的工作体系。”2010年一号文件更进一步，要求“按照促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价办法的要求，指导地方细化考核指标，把粮食生产、农民增收、耕地保护、环境治理、和谐稳定等纳入地方党政领导班子绩效考核。”

4.提高干部执行力。

1986年一号文件提出“各个地方和各个部门要维护党的政策的严肃性，提高执行政策的自觉性，在重大政策问题上不得各行其是。”2005年一号文件强调：要增强农村基层干部“为民服务、廉洁自律的意识，转变作风，提高执行政策、依法办事、发展经济、维护稳定的能力。”2016年一号文件根据农村改革与发展的新形势，提出要“着力转变基层干部作风，解决不作为、乱作为问题。”

注释：

①以下如无特殊说明，引文皆出自中央各个中央一号文件。

[1]陶振.农村基层政权组织合法性资源的变化及其分析[J].中南大学学报(社会科学版)，2010，（5）：16-21.

[2]王树勤.改革开放以来推进中国农业现代化的政策轨迹——对十五个涉农中央一号文件的回顾与思考[J].农村财政与财务，2013，（3）：2-5.

[3]聂红琴，陈安.建国以来我国农村基层政权的构建及思考[J].唯实，2009，（11）：9-14.

[4]江燕.建国以来农村基层政权的发展路径和基本经验[J].长白学刊，2009，（5）：128-133.

Study on the Innovation of China’s Rural Grassroots Political Power Organization Construction by the No.1 Central Documents

KONG Fan-jin
(Law School,Linyi University,Linyi Shandong 276005,China)

The thoughts of rural organization and construction for grass-roots political power in the No.1 Central Documents are mainly involved constructions in four aspects:rural grassroots Communist Party of China,China rural grassroots political power,villager autonomy,and rural community.Under the guidance of the No.1 Central Documents and some relevant laws and regulations，the rural grass-roots political power in China experiences three paralleled stages: “people’s commune-production brigade-production team”, “township(town)-village-group”, “township(town)-village-group”,and “township(town)-Village(community)”.From the perspective of the contents and evolution of the rural grass roots political organization,the innovation of China’s rural grassroots political power organization by the No.1 Central Documents covers the organization structure,management mode,security mechanism,function orientation,and construction methods etc.

the No.1 Central Document;rural grass-roots political power organization construction;innovation

D616

A

1009-6051（2017）05-0110-09

10.13950/j.cnki.jlu.2017.05.013

2017-09-10

孔繁金（1967—），山东临沂人，临沂大学教授，硕士生导师，主要研究方向为农村政治与社会发展。

责任编辑：辛琳琳