反思与对策：城市生活垃圾问题及其法律治理

□李东澍，郭为禄

（1.华东师范大学社会发展学院；2.华东师范大学法学院，上海 200241）

反思与对策：城市生活垃圾问题及其法律治理

□李东澍1，郭为禄2

（1.华东师范大学社会发展学院；2.华东师范大学法学院，上海 200241）

随着城市化进程不断深入，我国城市生活垃圾问题日益凸显。面对此困境，在现代法治社会的语境下，反思既往法律治理之失，并为完善今后法律治理提出相应对策。具体而言，在既往实践中，立法缺失致法律治理资源不足，执法乏力致法律治理绩效不彰。是故，应兼顾自上而下与自下而上两种路径，从完善立法、改进执法、强化守法三个维度采取如下对策：增强立法的体系性、周密性、可操作性，从而为法律治理提供必要制度资源；结合立法与执法，推动循环经济法制化，从而加强源头治理；多种措施并举，确保城市生活垃圾治理所需财物资源与人力资源；改革环境行政监管体制，落实责任机制，加强违法制裁力度；积极开展环境保护法治教育，鼓励环境公益活动，从而有效提高全民法律意识与环保意识。

城市生活垃圾；法律治理；循环经济；环境公共服务

1 问题的提出

“城市让生活变得更美好。”随着作为现代化重要表征的城市化进程不断深入，人们在享受城市带来的多种便利的同时也不得不面临一定困境。其中，城市生活垃圾问题日益显现，广受关注。城市生活垃圾，通常理解为城市固体废弃物，亦即，在城市日常生活中或为城市日常生活提供对应服务过程中所产生的各类固体废弃物，以及其他依法被明确为城市生活垃圾的固体废弃物。需要明确的是，笔者前述“城市”概念含“镇”在内。近年资料显示，我国城市垃圾每年产生量近2亿吨，平均每人年生产垃圾量约为300公斤，且约以10%的速度增长［1］10-13，约三分之二的城市深陷“垃圾围城”局面，约四分之一的城市已无垃圾填埋堆放场，全国城市垃圾堆存累计侵占土地超过5亿平方米，每年经济损失高达300亿元人民币［2］。申言之，我国对垃圾处理主要有垃圾填埋、垃圾堆肥、垃圾焚烧三种方式，而根据统计数据，2015年各市的城市生活垃圾清运量约1.92亿吨，城市生活垃圾无害化处理量约1.80亿吨，其中，卫生填埋处理量约1.15亿吨，占63.9%，焚烧处理量为0.61亿吨，占33.9%，其他处理方式则占2.2%［3］。可见，填埋处理比例明显过高，其意味着不容忽视的环境负面影响以及大量土地资源的占用，发达地区城市生活垃圾处理与土地资源的尖锐矛盾由此不难理解。

2 对既往法律治理的反思

众所周知，法治乃良法善治，而治理则“包括为获得公共秩序而进行的各种自上而下的管理和自下而上的认同过程，它是一种双向活动”［4］17。依人文社科巨擘马克斯·韦伯之洞见，现代社会与法理型权威相对应［5］37；亦即，凡一国演进到以法律、法理来进行治国理政的阶段，便意味着该国法政文明达致“法治国”境界。无疑，作为现代国家治理方式与现代社会生活方式，法治相较于人治的优越性已为理论与实践证明，传统社会治理模式被现代法治模式逐步扬弃。然而，在此语境下反思既往，可知我国对于城市生活垃圾问题的法律治理状况并非理想。现详述如下。

2.1立法缺失致法律治理资源不足

法治者，“有法可依，执法必严，违法必究”。是故，通过立法供给优良品质的法律资源是实施法律治理的必要前提，法律资源的质与量应当与其治理对象的复杂性、重要性呈正比。然而，令人遗憾的是，当前我国关于城市生活垃圾问题的全国性立法仅有：《环境保护法》《固体废物环境防治法》《城市市容和环境卫生管理条例》（行政法规）以及《城市生活垃圾管理办法》（部门规章）。此外，《循环经济促进法》《清洁生产促进法》《废弃电器电子产品回收处理管理条例》等法律文件中部分条款可辐射至本领域；同时，尚有少量地方性立法如《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》以及一定数量的行政规范性文件。通过考察前述立法，不难发现现行立法存在下述问题。

2.1.1 立法过于原则化、笼统化、零散化，而不具体系性、周密性、可操作性。第一，《环境保护法》第四章“防治环境污染和其他公害”规定了对城市生活垃圾在内的各类污染物的防治，是有关城市生活垃圾治理的其他立法之基础。然而，该法对生产污染尤其工业污染着墨甚多，却未针对城市生活垃圾问题作出任何专门规定，据此评价其对该重要问题予以忽视并不为过；第二，法律文本中宣言式条款较多、技术性条款不足。例如，《固体废物污染环境防治法》《城市市容和环境卫生管理条例》《城市生活垃圾管理办法》均提到了城市生活垃圾应当分类，然而却对如何分类和分类后将进一步采取何种处理措施语焉不详。尽管在实践中各个城市已普遍将生活垃圾回收区分为可回收物、不可回收物与电池三个类别，但是此种分类方式无疑是粗放的，并且对于违反前述分类的人员也未设置并施以任何惩罚措施；第三，对城市生活垃圾问题既没有法律、行政法规位阶的全国性专门立法予以调整，在地方法规、行政规章与行政规范性文件层面又缺乏各类行之有效的实施细则和配套规定。

2.1.2 立法在激励机制与责任机制的设计上缺乏科学性。“法律通过规定人们的权利和义务来分配利益，影响人们的动机和行为，进而影响社会关系。”［6］17此意味着法律的利导性：其一，法律应当进行充分的利益激励，因为“对人们行为的任何规范性调整如果只与禁止和义务相联系，就不可能是有效的”［7］105；其二，法律必须对违法行为具备足够的制裁力与威慑力，正如先贤管子所言，“法者，所以兴功惧暴也；律者，所以定分止争也；令者，所以令人知事也”［8］。进言之，从法社会学与法经济学角度出发，如果特定法律在运行中呈现出违法成本低而守法、维权成本高的态势，则其可谓之失灵，此并非法治所需之良法。对城市生活垃圾问题而言：一方面，既往立法在激励机制的设计上有失空泛。例如，《固体废物污染防治法》第3条第3款、第6条第1款、第7条、第19条第1款分别提出“国家鼓励、支持采取有利于保护环境的集中处置固体废物的措施，促进固体废物污染环境防治产业发展”、“国家鼓励、支持固体废物污染环境防治的科学研究、技术开发、推广先进的防治技术和普及固体废物污染环境防治的科学知识”、“国家鼓励单位和个人购买、使用再生产品和可重复利用产品”、“国家鼓励科研、生产单位研究、生产易回收利用、易处置或者在环境中可降解的薄膜覆盖物和商品包装物”；其第8条更是提出“各级人民政府对在固体废物污染环境防治工作以及相关的综合利用活动中作出显著成绩的单位和个人给予奖励”。然而，由于在该法中并没有规定国家如何进行鼓励、支持、奖励，同时也没有作为对应实施细则的下位法或行政规范性文件来予以落实，故前述条款不免沦为具文；另一方面，既往立法中法律责任缺失或法律责任偏轻的情况并非鲜见。例如，《固体废物污染防治法》第18条针对产品包装物虽规定“防止过度包装造成环境污染”，但未规定违规的法律后果，从而无论是对于生产者、销售者还是消费者都不具备实质性的强制约束力。又如，既往立法中的法律责任均偏重于行政处罚，且其制裁力度远不能用强力来形容——《清洁生产促进法》的罚款上限为50万元，《固体废物污染防治法》则为100万元，对若干大型企业而言，如此罚款额度可谓九牛一毛。再如，前文已提到对违反分类要求投放垃圾的行为并无相应立法，故生活垃圾分类对城市居民仍属“自愿行为”，个人素质不佳的居民势必认为此纯属“多此一举、自找麻烦”。

2.1.3 立法忽略了相应环境公共服务所需要的资金保障。在既往立法如《固体废物污染防治法》中规定收取的排污费用仅涉及工业固体废物和危险废物，对城市生活垃圾却未规定收取任何费用。然而，实际上对城市生活垃圾进行清运、分类收集、无害化处理的费用非常高。例如，早在上个世纪末，北京市每年的城市垃圾已有490万吨之巨，市政府为城市生活垃圾处理支出的费用高达5亿余元［9］。据此，环境工程学者普遍认为，垃圾处理固定资产投资应占城市市容环境卫生固定资产投资的20%-40%，如按30%计算，则垃圾处理固定资产投资约占城市市政设施总投资的0.4%-1.2%，然而，实践中的投入却往往只有此理想投资额的十分之一左右［10］。巨大的财政负担意味着部分城市在资金不足的情况下，其生活垃圾问题将无法得到有效处理，从而被迫面临环境恶化、土地资源萎缩的困境。

2.2 执法乏力致法律治理绩效不彰

先贤孟子云：“徒善不足以为政，徒法不能以自行。”［11］纵有良法，如无与之匹配的执法力量予以实施，其亦不能取得良好实效。考察本领域既往的行政执法实践，治理绩效并非理想，问题集中体现在以下几个方面。

2.2.1 政府重视不够，制度资源、财物资源、人力资源投入均不足。在过去的一个阶段内，我国对政府及行政官员的政绩考核指标集中于经济与治安方面，对环境保护则未予足够重视。尽管近年来随着公众认知水平与政府治理能力的提高，环境保护已逐步成为政府公共服务的核心任务之一，但是其主要着眼点为工业污染、空气污染等，城市生活垃圾问题仍非重中之重。在此情况下：一则，环境行政管理实践普遍将城市生活垃圾申报登记置于排污收费的对象之外，总体上对其监管持松弛态度。加之现行立法对违法倾倒垃圾的居民未设置具有制裁力的执法措施，行政执法人员能采取的行政处罚手段局限于低额罚款与警告，从而造成治理局面的进一步雪上加霜；二则尽管城市生活垃圾的污染源遍布城市，但是行政管理部门、环卫服务部门在人力、财物上普遍存在资源匮乏问题，并且执法人员、环卫服务人员薪酬待遇也差强人意——有调查显示，广州市若干街道在环卫工人辞工后难以找到人员补缺［12］。然而，权、责、利相适应无疑是需要遵循的客观规律；三则，管理体制不相配套、协调，对城市垃圾的综合治理权责归属长期未予明确。诚如学者王彬辉教授所言：“我国法律规定环境卫生行政主管部门和城市建设部门负责城市生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置的监督管理工作，有关的污染防治标准归环保部门制定，似乎责任清楚，但在执行过程中却不配套不协调。环卫部门只管把城市垃圾清运出城，是否浪费土地，污染环境，是焚烧还是填埋，一概不管；环保部门则认为他们只负责制定标准。而两者都是同级部门，谁也不能领导和管理对方，以致双方互相推脱。”［13］

2.2.2 政府相应的环境行政措施存在结构性失衡，长期局限于末端治理。按照循环经济原理，城市生活垃圾治理应当是一项持续的系统工程，需要结合减量化、循环利用和资源化三个维度的共同努力，其中，减量化是首要路径。详细而言，首先应尽可能从源头减少城市生活垃圾的产生量；接下来，对于将不可避免从个人空间流入公共空间的废弃物，尽可能予以循环利用；最后，对难以或无法循环利用的垃圾运用技术手段（如将食品残渣堆肥等）使之无害化、资源化。然而，我国却长期将实践重心放在城市生活垃圾的无害化和资源化处理上，尤其偏重于无害化，对源头控制和循环利用治理不足。以废纸回收为例，近几年来，我国的废纸回收率不足30%，远远低于发达国家和地区的平均水平［14］。作为对比，瑞典通过城市生活垃圾分类回收后，50%的垃圾用于焚烧发电，47%进入再使用和再制造环节，最终填埋的仅占3%［15］；比利时则约回收了80%的废旧包装，可循环利用材料在2007年时即为比利时政府创造了约7亿欧元的增收［16］。发达国家和地区的资源回收利用率高与其政府的鼎力推动密不可分。令人遗憾的是，我国过去则缺乏对循环经济产业、垃圾回收产业的有效鼓励、优惠措施。因此，不能获取政府优惠政策从而吸引必要资金遂成为垃圾处理企业一直未能迅速发展的重要原因。例如，北京当代吃垃圾工程公司为申请免征利用炉渣为原料生产的建材所得之应纳企业所得税的照顾，同北京市西城区地方税务局前后交涉长达近2个月，最后税务部门却是以参照小企业产品的免税办法勉强批准其申请［9］。

2.2.3 政府宣传教育力度不足，公众参与程度和环境资源保护意识有待提高。如前文所述，治理离不开私人领域自下而上的认同与合作。虽然《环保法》赋予政府以利用各种媒体、平台进行环境资源公益宣传、公益教育的职权与职责，但是作为一个普遍承认的“常识”，迄今公众对于垃圾分类如有机无机、可回收不可回收、有害无害以及怎样处理等重要知识的掌握程度并非理想。相当多人士对生活垃圾的处理仍停留在“一扔了之”的传统认知水平上，并未认真考虑过其行为的危害后果。

3 完善法律治理的对策

基于前文，为完善城市生活垃圾问题的法律治理，笔者提出对策如下。

第一，增强立法的体系性、周密性、可操作性，从而为法律治理提供必要的制度资源。在本领域，日本法制具有较强代表性，不乏借鉴价值。详言之，日本将垃圾治理的法律体系建构为三个层面：一则基本法律，即《促进建立循环社会基本法》；二则综合性法律，即《促进资源有效利用法》和《固体废弃物管理和公共清洁法》；三则根据产品性质制定的专项法律，如《废弃物处理法》《食品再利用法》《家用电器回收法》《容器包装再利用法》和《绿色采购法》等。前述立法精细周密，注重细节，将生活垃圾细分为12类，并对每一类都提出了具体的规制措施，切实避免了法律沦为口号。

第二，结合立法与执法，推动循环经济法制化，从而加强源头治理。应践行科学发展观，将循环经济与绿色发展作为法律治理的基本策略，从生产、消费等各环节全力以赴减少不必要的生活垃圾产生，并对不可避免产生的生活垃圾予以最大限度地循环利用；对于确实无法回收的生活垃圾方进行焚烧或经过无害化处理后安全填埋，从而有效避免环境污染。其中，对于垃圾焚烧而言，应考虑结合财政斥资与积极招商引资方式，配备垃圾焚烧发电等先进设备，进一步提高资源的有效利用率。同时，对致力于循环经济发展和垃圾处理服务的各类企业、组织机构与个人，应当通过法律与行政提供充分的指导、优惠、奖励和支持。

第三，多种措施并举，确保城市生活垃圾治理所需的财物资源与人力资源。首先，可考虑基于“谁污染，谁付费”的原则，对城市生活垃圾的生产者即城市居民按户征收适当的生活垃圾处理费，征收标准应综合当地经济发展水平、户内居民人数及收入水平等制定。进言之，无论是否征收该费用，都应考虑通过立法程序，对政府治理城市垃圾所需的费用进行财政预算，由地方财政加国家财政支出的方式予以资金保障。其中，对于财政困难的地区，可以国家财政支出为主；其次，应根据城市规模和城市垃圾的产生量来科学配置足够的环境行政执法人员和环卫服务工作人员，并提供合理的薪酬待遇。最后，还应考虑“加快城市环境卫生管理体制改革，政企分开。开放城市生活垃圾处理处置市场，开辟多种资金渠道，形成城市生活垃圾处理处置行业的社会化、市场化的竞争机制”［17］。

第四，改革环境行政监管体制，落实责任机制，加强违法制裁力度。一方面，应将环境保护特别是城市垃圾治理管理作为重要的政绩考核指标，并及时进行相关信息公开以便于监督。同时，明确环境保护部门与城市建设部门之间的配合与协调机制，经过广泛、充分的调研论证后选择其一作为城市垃圾综合治理的主导部门。另一方面，应提高违法成本，从而减少垃圾产生和减轻环境污染。以日本为例，其根据垃圾性质不同划分出不同的垃圾回收时间，避免垃圾混装。如居民错过某种垃圾的丢弃时间，便只能静候下一次垃圾回收；如居民错误处置垃圾，则会被垃圾回收公司调查、罚款，甚至被警察拘留并处以约合人民币1 980-3 250元的罚款［12］。再以澳大利亚昆士兰州为例，“一般的乱扔废弃物的行为（General Littering），可罚200澳元，如果被起诉到法院则可能被罚2 000澳元。不符规定，倾倒危险废物，如在操场上乱扔玻璃，在干草地上乱扔烟头，危及到人身、野生动物和财产的行为，个人可被罚400澳元，单位可被罚1 600澳元，如被起诉到法院，则可能被罚4 000澳元。对于乱扔超过200升的垃圾，个人可能被罚1 650澳元，单位可能被罚6 600澳元，如果个人或单位的行为被起诉到法院，该行为被指控成立的话，则最高可处罚16 500澳元”［18］。笔者主张，对企业、社会团体等组织严重违反法律规定而造成环境破坏的，还应考虑增加责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照等处罚措施。

第五，积极开展环境保护法治教育，鼓励环境公益活动，从而有效提高全民法律意识与环保意识。先贤荀子曾指出：“法者，治之端也，君子者，法之原也。”［19］无疑，法律治理必然有赖于“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的“君子”，即现代公民作为“本原”。令人欣慰的是，我国已于近期着手推行青少年法治教育计划，以日常生活为语境的环境保护知识正是其中重要内容。此举可谓“全民动员，从小抓起”，将学校作为重要平台，从而以教育带动学生，以学生带动家庭，以家庭带动社会，可谓影响深远。同时，环保志愿者队伍的建立也不容忽视。据悉，我国台湾地区“目前已有2万多名环保志愿者长期活跃在居住小区，十几年间，垃圾回收量由3%提升到40%以上”［20］，该经验无疑值得推广。

4 结语

法谚云：“法者，天下之程式也，万事之仪表也。”［21］美国学者哈罗德·伯尔曼亦云：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”［22］此意味着，法治既体现在以法律规范的建立与完善、权利与义务的科学配置、法律程序的高效与公正等为表象的制度层面，又体现在以各类主体对法律制度的认同与内化、对法律至上的尊奉与坚守等为表象的精神文化层面。进言之，法治的真谛既在于法律体系的先进完备，又在于含公职人员在内的全体公民普遍形成循法而行的思维习惯、建立依法而行的行为模式、树立懂法崇法的态度观念。是故，兼顾自上而下与自下而上两种路径，从完善立法、改进执法、强化守法三个维度循序渐进、有条不紊地实施法律治理，则我国城市生活垃圾问题有望在不久的将来得到妥善解决。

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责任编辑 赵继棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.02.015

F291

A

1004-0544（2017）02-0082-05

李东澍（1986-），男，山东金乡人，华东师范大学社会发展学院博士生，贵州中创联律师事务所实习律师；郭为禄（1964-），男，法学博士，福建平潭人，上海市教育委员会副主任，华东师范大学法学院教授、博士生导师。