智库参与地方政府治理存在的问题及其对策

王怡昕

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350108)

智库参与地方政府治理存在的问题及其对策

王怡昕

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350108)

对我国地方智库与地方政府治理的关系进行分析，试图探讨我国智库在地方政府治理中存在的不足及其成因。通过发挥智库优势、改善弱势，与地方政府形成良性互动，提出智库在地方政府治理中发挥作用的着力点：将公共政策咨询纳入地方政府治理决策体制、加强地方智库对地方文化特色的研究、鼓励民间智库的发展、向公众传播智库研究成果。以期通过对智库参与地方政府治理存在的问题及其对策的分析和建议，为我国地方政府治理提供些许参考。

智库；地方政府治理；问题；对策建议

推进国家治理能力现代化是全面深化改革的总目标。因此，必须加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供必要性的政策咨询作用[1]。这对于推动我国社会经济的发展具有重大的意义，不仅将会极大的推进我国社会主义事业建设的现代化进程，也将推动我国参与全球治理的积极性和增强国际话语权。

一、智库与地方政府治理的关系

半官方智库是挂靠在官方机构名下、其经费和人员任命以及研究内容依赖于政府部门或执政党组织，但不直接隶属于政府系统的机构，是介于政府与民间之间的组织类型，主要由学术机构和社团组织构成，其服务对象包括执政党组织和政府机关以及一些大企业[3]。如日本的“综合研究开发机构”、美国的“兰德”公司(RAND)和“斯坦福国家咨询研究所”是比较著名的半官方智库[4]。

民间智库是指资金自筹、由私人或民间团体创立的机构。这类智库主要由前政府官员、专家、学者组成，独立性较强，不隶属政府系统，既不依赖政府机构也不依赖执政党组织。但由于政策门槛不确定等因素制约，其生存空间较为狭小，因此发挥的影响力最小。国外比较著名的民间智库主要有卡耐基国际和平基金会、布鲁金斯基学会、尼克松中心等。

大学附属型智库是指其机构的研究人员主要是校内的在各个领域、各个学科中有深入研究及学科研究能力深厚的教授及访问学者等。这类智库资源丰富，但是话语权较小，大部分大学附属型智库只是官方决策咨询的二级梯队和候补力量，且其与社会应用接轨的能力也有待提高。国外较著名的大学附属型智库有耶鲁大学经济发展中心、斯坦福大学胡佛研究所等。

(二)智库对加强地方政府治理的意义

随着经济全球化和社会信息化的深入发展，各

(一)“智库”的含义及其理论要点

“智库”概念起源于美国，是指由多学科专家组成的公共咨询研究机构，专门从事政策导向的研究、分析，为公共决策和公共政策服务、对国内和国际事务做出建议、生产公共思想和公共知识的社会组织[2]。著名的兰德(RAND)公司就是众多“智库”的代表，它们以政策研究为核心，直接或间接地服务于政府和社会，为各国的经济、政治、军事等领域提供了重要决策知识支撑和建议。

“智库”一般分为民间学会和基金会、官方、半官方、大学附属型智库四种类型。官方智库主要指为政府首脑和部门领导决策的机构，其机构所需资金依赖于国家拨款，人员任命和研究内容等在很大程度上也受到上级主管部门的影响，因此这类智库的独立性是四大类智库中最差的，其往往扮演着解释和维护政府决策的角色。种社会主体面对的决策复杂性大大增加，公民主人意识逐渐增强，衡量地方政府的治理水平时逐渐关注地方政府的政策分析能力和决策能力及应变能力。作为政府制定决策的“思想库”，智库储备了社会各界的技术精英人才，不仅能够为政府建立健全决策咨询制度提供智力和技术支持，帮助地方政府构建治理方案和预演治理效果，而且可以提高公民的参政议政能力、拓展社会多元化力量参政议政的渠道，促进官民互动，使地方政府切实关注和解决百姓关心的民生问题，提高地方政府治理的科学化、民主化、法治化水平。如今各类智库参与政府决策及对政策的影响力愈加显现，其发展程度正成为一个国家或地区治理能力的重要体现。因此可以预见，智库将会成为提高地方政府综合实力和推进地方政府治理能力现代化的关键“助推器”，智库的重要性越来越突出。

二、智库在地方政府治理中存在的不足与原因分析

(一)智库在地方政府治理中存在的不足

尽管智库是国家软实力的重要体现，可以推动我国社会经济的发展、为实现国家治理的重要政策提供必要性的政策咨询，推动地方各方面制度的不断完善和法治化建设的增强。然而，我国智库在地方政府治理中仍存在着一些不足，致使智库并未对提高地方政府综合实力产生重要作用。

1.智库对地方特色文化的研究不够深入，地方政府在治理过程中通过智库挖掘到的独具地方特色的文化不足，无法很好整合文化资源、树立极具地方特色的智力品牌。从而也无法为提高地方的积极活力和竞争力吸引更多外部资源的加入、增加地方文化的魅力和吸引力。

2.虽然智库能够生产知识并具有较强的政策分析能力，能够为地方政府治理提供对策性建议，但是却不具备较高的战略研究能力，无法在地方政府决策时，通过向政府提供智力成果，提出改革的总体思路和较为完善合理的框架。并未在战略上弥补地方政府部门决策的不足，提高政府制定的政策的远见性和公正性。

3.智库汇集了社会各界精英和人才的智慧和才能，且部分“智库”的成员能够直接进入政府重要岗位。但是智库在培育公职人员的公共理性和公共伦理建设方面有所欠缺，在转变传统执政理念、促进官民互动和构建多中心治理体系、增强公职人员的亲和力和服务能力方面所起的效果不明显且作用周期缓慢。

4.虽然智库能够比地方政府更快适应国际国内新形式的发展要求，但是智库的研究成果与地方政府治理的建议需求存在不对接的情况，难以为地方政府改革创新提供对策性建议、推动地方政府与时俱进的调整或创新治理方式、增强地方政府的综合实力和治理的灵活性，因而在帮助地方政府应对各方面的挑战方面所起的作用也非常小。

(二)智库在地方政府治理中存在不足的成因

我国智库研究内容与地方政府治理的政策建议需求不对接，二者存在不协调现象，智库并未对提高地方政府的综合实力和竞争力产生非常大的作用。由此，地方政府在治理的过程中也经常出现智库作用缺失的现象。目前智库在地方政府治理中存在不足的成因主要有以下几个方面：

1.我国智库研究处于初级阶段，对西方智库依旧存在“路径依赖”，忽视了我国国情的复杂性以及各地地方政府治理的特殊性，提出的政策建议常常与地方政府治理的需求不对接。因此，我国智库在地方政府治理过程中发挥的作用具有局限性，初步发展起来的智库无法全面的挖掘到地方特色文化，亦无法很好的协助地方政府整合特色文化资源、引进优秀资源以及提高地方政府的竞争力和抵抗外来威胁的能力，同时造成一种普遍现象——地方政府决策时仅仅将智库作为解释和维护其政策的工具，并未切实的运用智库的研究成果和发挥其咨询和建议作用。

2.我国体制外的智库发展具有滞后性，在地方政府治理过程中难以发挥其指导性作用。尽管 20世纪 90年代以后，我国已经开始重视对智库的研究和建设，使其得到迅速发展，但是由于本国客观国情和体制的制约，我国体制外的智库发展迟缓。我国政府对民间非政府组织的审批较为严格，其主要靠其个人的知名度和和号召力影响公众，并未形成和产生实质的思想机制，发展受到限制。此外，大学附属型智库主要关注学术性研究，其研究内容局限于基础理论、与国外高校智库缺乏良性的互动交流，难以紧跟国际发展趋势，因此无法为地方政府治理中的现实政策问题提供关键的指导性意见。

3.我国智库的研究具有局限性，缺乏宏观视野，难以为地方政府治理提供战略性的治理方案。国内智库的研究往往局限于对智库自身的研究，仅围绕智库谈智库或者某一政策领域，未重视对决策咨询制度和政策决策体制以及其它相关性领域的研究[5]。智库自成体系，缺乏与相关外界环境的必要沟通和交流，从而无法为地方政府在治理过程中构建科学、完善的决策体制框架以及客观、全面的咨询意见。此外，由于我国绝大多数智库与决策中枢系统成直接或间接的隶属关系，缺乏独立性，造成其关于战略利益的探索性研究成果和结论缺乏客观性和科学性，从而也缺乏宏观视野和预见性。

4.我国还未建立完善的智库参与地方政府治理决策的相关制度。目前我国还未确立智库参与政府公共决策全过程的安排，也未建立健全智库人才考核激励机制和薪酬制度[6]。这不仅使智库资源难以整合，决策咨询和决策评估的质量得不到保障，而且无法激励各界人才为地方政府治理提供智力和技术支持，无法为治理效果进行预演，将有可能导致决策的失误。

三、智库在地方政府治理中发挥作用的着力点

随着全球化进程的不断加快，各个国家愈来愈意识到知识的重要性，知识经济时代是全球发展的趋势。“智库”凝聚了整个社会的智慧，对各类重大社会现实问题有着深入的研究和关注。其所汇集的各类专业机构和各专业人才综合了各种理论知识和应用技术[2]，可以为地方政府在进行治理时提供知识、智能、技术、信息和经验的支撑。因此，各国对智库的依赖日益增强，各类智库参与政府决策及对政策的影响力愈加显现。

然而，尽管我国智库发展迅速，但其研究和发展仍处于初级阶段，尤其是地方智库存在研究缺乏独立性、客观性、科学性以及发展滞后性等许多不足，在地方政府治理过程中发挥的作用及其有限。因此，如何加强智库建设和应用，使其充分发挥政策决策咨询作用以及为提升地方政府治理能力、实现地方政府治理能力现代化提供智力支持，是我国目前需要特别关注和努力的课题。因此，充分发挥智库在地方治理中的作用有以下着力点：

1.地方政府应将公共政策咨询纳入地方政府治理政策决策体制当中，完善智库参与地方政府治理的相关制度，并给予高度的重视，在治理过程中进行政策决策时作为必要的一环严格进行。地方政府治理政策必须具备科学性、战略性才能实现良好的治理效果，因此必须在制度上、法律上将智库引入到地方政府治理的决策体制当中，建立起以智库为中心的治理决策体制。

2.加强地方智库对地方文化特色的研究，为挖掘地方文化底蕴，塑造地方特色文化品牌提供智力支持。培育和研究独具地方文化特色的智库，有助于深度挖掘地方文化底蕴，根据地方实际情况，形成具有地方特色的人文精神和价值理念，树立地方智力品牌，增强独具地方特色的文化体系。同时，通过打响地方文化品牌的反作用，吸引更多地方文化产业人才的加入，提升智库建设的水平。

3.强调官方智库平台功能建设，同时鼓励民间智库的健康发展。地方官方智库无法吸纳天下英才，因此必须提供一个良好的平台，构建合作研究，吸收各界有利于提高地方政府治理的研究成果，汇集社会各界的研究力量。然而，官方智库要想汇集到社会各界的优秀研究成果，需要依靠地方政府大力鼓励和支持民间智库的健康发展，为民间智库的发展提供良好的政策环境以及建立官方智库与民间智库竞争和交流的渠道，以此提高智库建设的整体水平 。

4.提高智库现代化水平和能力，积极向公众传播研究成果。加强智库的国际合作交流，以及国内各地地方优秀智库的交流，学习和借鉴有利于建设地方特色智库的方法，根据需要引进专业人才，进行有助于提升地方政府治理能力和水平、推动地方治理现代化的研究，并向公众传播研究成果。不仅能让公众了解智库所研究的内容，同时也将推进公众与智库的沟通交流并提出自己的建议，有利于促进智库研究内容的科学性、客观性，使研究内容更贴近民生，为提高地方公民生活服务，使民众更加积极的参与地方政府治理决策的献策献言当中去。

[1] 习近平.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[J].求是，2013(22): 19-27.

[2] 陈双梅.智库建设的困境摆脱与国家软实力提升[J].重庆社会科学，2012(5): 92-98.

[3] 邓岩.中国智库的类型研究[J].天水行政学院学报, 2011(5)：62-65.

[4] 安淑新.国外智库管理运行机制及对我国的启示[J].当代经济管理，2011(5): 88-92.

[5] 朱旭峰.构建中国特色新型智库研究的理论框架[J].中国行政管理，2014(5): 29-33.

[6] 黄敦利.地方智库建设的四种不良倾向及应对之策[J].领导科学，2016(4): 16-17.

(责任编校：李延军)

C931.2

：A

：1674-327X (2017)01-0004-03

10.15916/j.issn1674-327x.2017.01.002

2016-05-09

王怡昕(1992-)，女，海南海口人，硕士生。