自贸试验区海关防范走私监管——以福建省为例

乐 昀

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350000)

自贸试验区海关防范走私监管
——以福建省为例

乐 昀

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350000)

近几年走私濒危野生动植物活动仍然频发，而福建自贸试验区的设立，在使自贸试验区贸易更加便利化的同时，也会给走私不法分子可乘之机。现阶段福建自贸实验区处于起步阶段，海关监管模式相应的也处于发展摸索阶段，存在错位缺位的问题。海关监管作为出入境秩序的正面监管，它的力量与作用直接影响走私违法行为，如果海关监管能够完善地达到监管效果，就能够有力地打击走私违法行为。

福建自贸试验区；防范走私；海关监管

一、福建自贸试验区海关监管在防范走私方面的问题

近几年走私活动虽然相较于上世纪 80年代减少很多，但走私活动仍然频发。以厦门海关为例，据相关数据显示，厦门海关缉私部门在2006—2013年共查获走私濒危物种及其制品走私案件 93起[1]。2015年厦门海关官网中新闻公布出来的两起案件分别是：2015年8月厦门海关隶属高崎机场海关日前查获的182个网纹蟒蛇胆，2015年3月厦门海关隶属高崎机场海关日前查获的54件象牙制品。

实行简化创新的海关监管模式的自贸试验区设立后，在使自贸试验区贸易更加便利化的同时，也会给走私不法分子可乘之机。另一方面，现阶段福建自贸实验区处于起步阶段，海关监管模式存在错位缺位的问题。这涉及事前预警、事中监管、事后稽查三方面，尤其在事中监管环节，海关监管错位问题更加明显。

海关监管是边境线上的一道防线，旨在从政治、经济、文化道德、公众健康等方面维护国家利益。海关监管出现问题则会给走私不法分子可乘之机，造成自贸试验区的秩序混乱。因此，海关监管作为出入境秩序的正面监管，它的力量与作用直接影响走私违法行为，如果海关监管能有效执行，则走私违法行为在很大程度上会受到有力打击。

二、福建自贸试验区海关监管错位的原因

(一)电子信息化滞后

自贸区一般实行闭路电视监控和计算机联网监管模式。但面对全球贸易体系愈加复杂化和走私方式多样化高科技化的情况，福建自贸试验区海关监管电子信息化面临着更加多元化的挑战。2013年上海自贸区就面临着物流监控不足的问题[2]。

而福建自贸试验区不仅面临物流监控难题，还面临仓库电子化管理、闭路监控、运输工具电子化管理等问题。福建自贸试验区内的物流监管没能建立起全程、动态、实时和具有威慑力的监控，一般只停留在监管现场物品货物的监控，对于自贸试验区内的运输工具、运输路线缺乏实时、全程的监控。闭路监控系统关于只有图像并没有声音传输，未能监控到的死角位置，主要依靠人为的实时看管等的问题。另外，自贸试验区区内的物流企业与加工贸易企业之间，缺乏必要的联系和系统的信息化建设，也就是说，两相之间存在明显的分割状态。

(二)监管人员能力有待提高

针对福建自贸试验区海关监管问题，各项政策与改革措施在稳步提出，旨在完善福建自贸试验区海关监管模式，发挥海关监管效能，遏制走私活动。其中关键性因素就是海关监管人员的能力提升。

1.监管人员提前预警能力需提高。传统海关监管着重于正面作战、全线防守模式，强调货物进出口时的监管，而对于货物的提前分析和预警监管模式相对薄弱。

2.监管人员发现能力的局限性。由于现阶段海关监管是以数据流为基础，通常海关监管以当事人的“申报”为基础对其进行监管。

3.监管人员对监控设备的认识和运用有待提高，加强技术查验设备的应用和管理。即将复制推广的仓储企业联网监管、智能化卡口检验、加工贸易工单式核销等措施都是现代化高科技监控技术。

4.有些关员知识面和工作经验的不足，以及现阶段仍然偏重于数量而不是质量的监管模式，也是造成海关监管错位缺位导致走私濒危野生动植物违法活动频发的原因。

(三)人力资源配置的不够合理

我国海关工作人员在绝对数量上是世界各国中最多的，但是从事一线监管人员约1.7万人，以审批管理为主的海关机构领导职数过多，导致指挥协调的人多而具体工作的人少了。因此，三级海关依然人员不足。另外，由于海关人员长期在同一部门、岗位从事机械性的重复工作，导致人员思维定势僵化，缺乏应有的激情,工作效率低下。

(四)海关机构设置众多、职能交叉

海关机构横向部门、纵向层级多，不利于部门间、上下间的沟通与协调，不利于资源共享和整体效能的发挥。海关通常分为四项职能，但四项职能又下分多个具体职能部门。例如，缉私和调查部门普遍内设多个处级机构；福州海关、厦门海关下设多个海关、办事处和部门，各部门设置多个科级机构，有的科室只有一个科长。因此，职能部门划分过多的同时，职能划分愈加不清。例如，报关单证查验、放行同结关环节之间的监督管理存在着职能交叉问题。这只是其中一个例子。职能划分不清使得基层一线工作人员工作量大而复杂，也造成了上面的多头管理，下面具体工作人员少现象。这些都将导致海关机构工作效率低下、工作出现漏洞、监管错位缺位等的问题。

三、福建自贸实验区海关监管优化策略

(一)海关监管关于科技管理的设计

现代计算机信息网络系统的建立非常重要。当代是一个网络时代同时也是一个信息时代，网络和信息存在着紧密联系。

1.福建自贸试验区的特色是作为两岸的核心区以及推进建设 21世纪海上丝绸之路核心区。依据福州海关2015年第13号文件，公布了“两岸海关电子信息交换系统”上线运行，实现了货物原产地数据的实时传输与互认。这也是电子信息交换与共享的进步，因此，将福建打造为海丝之路重要枢纽，就需要福建自贸试验区海关监管进一步推进全省、全国、世界性的信息实时共享与同步。

建立类似荷兰鹿特丹港的海关中央计算机系统。荷兰鹿特丹港海关监管利用现代化信息技术实行海关监管。它的进口货物和预定抵达港口日期相关资讯须由海运公司或船务代理公司向荷兰海关申报，每艘货轮包括商业货柜等资讯须编制船运货物报告，需在船只到达鹿特丹港前24小时内提交。相关资料会保存进海关的中央计算机系统，中央计算机系统会检验资料的正确性以及根据计算机风险分析，确定海关人员是否执行开柜检验。福建自贸试验区海关监管可以借鉴此模式，将货物原产地数据、侵权信息档案、企业资质、企业分类等信息录入中央计算机系统，通过风险评析对其进行判定，以提示海关监管人员是否开柜核查。

2.在物流监控环节上，建立卫星定位系统，同时借鉴上海自贸区采用的射频识别(RFID)技术。通过卫星定位系统，对移动的人员、车辆和船舶进行位置确认，以防止他们在运输途中长期滞留或脱离海关规定的路线，以致脱离海关监管。通过射频识别(RFID)技术在集装箱上安装电子标签，在运输检查站或中转站设置阅读器，了解货物的具体位置[2]。

3.工作部门之间或人员之间内部的沟通与联系作为管理模式中重要的组成部分，也需要重视。因此，出于福建自贸试验区海关监管工作人员内部的联络或者内部工作的保密需要，建立内部信息交流与共享平台都非常重要。该平台可以实时共享案件管理信息、情报管理信息、人事管理信息、会议管理信息等，实现资源共享，保证海关各部门之间无缝链接。避免各部门各人员各自为政，毫无交流，导致职责不清、效率低下等问题的出现。

4.福建自贸试验区海关监管不可或缺的就是电视监控系统的建立。随着时代的发展，建立覆盖整个监管区域的可视监管系统，通过360度无死角监管自贸试验区海关监管区域，同时，可视监管能够在对内对外方面都起到重要作用。在对内方面，可以监管海关海员的行政行为和廉政表现；在对外方面，可以对海关监管货物、物品、运输工具进行有效的监管，通过可视图片更加清晰地进行监管工作，能够更有辨识度，弥补肉眼监管的不足之处。可以说，可视监管可以对报关情况、查验情况、货物物品存储运输情况、集装箱放置运输情况等等都进行全方位、全天候录制，能够更加加强海关监管工作的严密度。

(二)完善海关人力资源管理

1.监管人员业务能力的培育。任何制度和科学技术都不可能完美无缺，这就需要一线监管人员在实际监管过程中发挥个人智慧和能力，采用灵活的监管方式。因此，提高海关监管人员个人能力和素质迫在眉睫。如新加坡地小资源匮乏，但对人才的培养却非常重视。新加坡的优势之一就是拥有一批受过各种专门培训的劳动者队伍和具有较高素质的管理人才，成为海关监管的有力基础。因此，新加坡自由贸易区有力的人才保障措施值得借鉴。可以对福建自贸试验区海关监管人员胜任能力进行培训、开发和锻炼，提高海关人员提前预警能力、发现能力、素质能力等。针对海关监管人员可以进行以下几种管理体制：一是信息跟踪机制。海关监管人员工作质量情况的跟踪、收集、评析等，建立绩效考评制。二是奖惩制。可以从物质、精神两方面着手，如福利、津贴、荣誉证书等奖励，罚款、降职、撤职等惩罚。三是人员实时更新。建立灵活调整人员结构和实时更新人员的管理体系，更新换代，保证海关监管人员高效率、高素质、高水平。

2.加强一线海关人员监管力度。海关监管人员在审慎核查方面需更加严谨，例如，进境备案清单和报关单，发现不一致时就应当重点关注和核查；经常性核查仓储公司的信誉记录；详细的登记运输车辆的具体信息、运输货物的具体信息等。

3.对海关人力资源状况进行科学预测和规划，即对海关工作具体岗位上的职责和应配备的人数的预测和规划。这是避免职能混淆不清、工作效率低下的一个提前预防措施。

(三)海关监管与私人营运管理相结合

美国对外贸易区是以使用者知法守法为前提的监管模式，充分相信经营人的自主营运和管理，但海关并不是对此放任不管，仍然需在一定程度上实施监管，例如以抽查的方式针对对外贸易区实施监管。美国对外贸易区对违法经营者处罚相当严厉，如吊销执照、巨额罚款等，以此维护对外贸易区海关监管模式效能。并且，海关监管模式由传统的对货物审计核查、逐单逐票的审核海关监管制度转变为对对外贸易区经营人和使用人的监管为主体的监管。这种监管模式使得海关监管从琐碎的具体事物监管中脱离出来，转而监管经营人，由经营人负责区内货物具体情况的监管。这样的监管模式有利于屏蔽由海关全权负责监管时出现的权责不清、互相推诿、效率低下等问题。

福建自贸试验区海关物流监控难题，涉及到科技和人员部门问题。一方面，现代物流涉及到交通运输、税务、海关等多个部门，不同的部门对于物流实行的管理体制和方式各不相同的同时也带来了各种管理体制夹杂不清的问题，从而抑制了海关监管的效率。另一方面，物流监控也牵涉到不同的经济利益，博弈和妥协的过程实质就是拖沓的过程。因此，福建自贸试验区海关监管可以借鉴美国监管经验，建立起海关主管、企业协管的管理机制，通过海关监管与私人营运管理相结合的方式克服机构臃肿、效率低下等问题，提高监管效能。

(四)合理划分机构设置与职能

当前，我国海关正处在全面构建大监管体系的关键阶段，福建自贸试验区利用整体性理论建立了“单一窗口”，意在简化监管程序、整合职能。同时，可以将整体性理论与流程再造相结合，重新对各个机构、部门的职责与职能重新解析、整合。在机构设置和职能划分清晰的情况下，海关监管才不至于从内部出现多头管理、职能交叉、混乱不清等问题导致海关监管错位缺位，从而为走私活动提供条件。另外，加强与公安部门、法院、工商部门等的协调联系和配合，全方位多功能巩固福建自贸试验区海关监管效能。

[1] 柴政.濒危物种及其制品走私案件分析——以厦门海关近八年查获的走私案件为例[J].林业资源管理，2015(2): 32-34.

[2] 穆龚.上海自贸区防走私提上议程射频识别网络建设先行一步[N]，上海证券报，2013(9): 1-2.

[3] 刘德培，梁勇.福建外贸获益自贸区战略[J].中国经贸，2011(4) : 36-38.

[4] 朱秋沅.欧盟自由区海关制度分析及对中国自贸区建设的启示[J].上海海关学院, 2014(5): 36-45.

[5] 葛静茹.上海自贸区海关监管研究[J].商业故事，2014(28): 38.

[6] 张冰清，黄军甫.上海自贸区海关监管研究[J].经营管理者 , 2014(36): 154-155.

[7] 金必逞，杨翊丞，方磊.自贸区海关管理模式创新机制研究——基于整体性治理理论[J].现代商业，2015(8):125-126.

(责任编校：李延军)

F752.57

：A

：1674-327X (2017)01-0049-03

10.15916/j.issn1674-327x.2017.01.015

2016-06-25

乐昀(1990-)，女，福建大田人，硕士生。

时间：2016-12-27 16:28:39；

：http://www.cnki.net/kcms/detail/21.1415.C.20161227.1628.004.html