澳大利亚高职教育国际化政策的历史变迁及评析

摘 要：作为高职教育的核心力量，TAFE学院在促进澳大利亚国际教育产业化发展、培养国际人才的过程中扮演着重要角色。如何推动和保障高职教育的国际化发展、设计科学合理的管理体系与政策，一直是澳大利亚两级政府的重要议题。澳大利亚高职教育国际化政策是伴随着高等教育改革和政府相关法律政策的有效实施，不断在进行变革、调整与完善。从产生及发展过程来看，澳大利亚国际化政策具有多源流性、持续性和渐变性；从结果及实施效果来看，具有多举措性、导向性和协同性的特点，对我国“一带一路”战略实施及《推进共建“一带一路”教育行动》背景下完善相关政策，发挥高职教育的作用，具有重要的借鉴和启示意义。

关键词：澳大利亚；高职教育；国际化；政策

作者简介：买琳燕（1978-），女，河南焦作人，广州番禺职业技术学院高职教育研究所副研究员，博士，研究方向为国际与比较职业教育。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）01-0080-06

与美国、加拿大及德国、英国等相比，澳大利亚的职业教育起步较晚，但由于政府的高度重视与行动上的合力推动，澳大利亚现已构建起独特而完备的职业教育与培训体系，有效为澳大利亚开拓了国际教育市场，成为世界上职业教育国际化程度较高的国家之一。

相比之下，我国职业教育国际化发展历史较短，存在诸多问题和薄弱环节，亟需从職业教育发达的国家汲取相关经验。中澳职业教育领域的合作已有近10年的历史，但人们对澳大利亚高职教育国际化政策还不甚了解。本文通过查阅相关一手资料和最新官方统计，结合已有研究基础，对澳大利亚高职教育国际化政策进行梳理，并较系统分析了其政策特点，以期在《推进共建“一带一路”教育行动》背景下为我国教育行政管理部门制定职教合作政策提供些许依据和参考。

一、澳大利亚高职教育国际化发展现状

根据澳大利亚旅游与国际教育部门2016年发布的最新数据报告，2015年在澳大利亚的国际生总数比2014年增加了10%，达到498155人[1]。澳大利亚统计局（ABS）公布的数据显示，2015年国际教育为澳大利亚创造了13万个就业岗位，为经济贡献了逾195亿澳元的收入。德勤经济研究所（Deloitte Access Economics）最新发布的报告中还指出，澳大利亚国际教育领域中还有多个未被ABS记录的额外收入来源，包括留学生亲友赴澳探亲旅游支出、海外课程以及持非学生签证赴澳学习人员的教育相关支出等，这部分额外收入的总金额高达10亿澳元，因此，实际上2015年国际教育为澳大利亚创造的价值接近210亿澳元，国际教育已成为澳大利亚最主要的服务出口贸易之一。

澳大利亚国际教育产业包括五部分：高等教育、技术与继续教育、海外留学生英语语言集中课程、中小学及其他培训等。按照传统观点，高等教育一直占据主导地位，但根据统计，2009年9月技术与继续教育部门的国际生注册人数（212538人）却首次超过了高等教育（200593人）[2]。

作为澳大利亚高职教育的主要实施机构，TAFE（Technical And Further Education）学院已成为承担国际留学教育的重要力量。1982年，在TAFE学院的自费国际生为257人，占高等教育机构自费国际生总数（9492人）的2.7%；1995年，有3230名国际生在TAFE学院就读，占高等教育机构国际生总数（51944人）的6.2%[3]；进入21世纪，TAFE学院招收国际生人数成倍增长，2001年澳大利亚共有国际生240000人，其中高等教育占52%，TAFE占9.6%，即23040人。换言之，2001年TAFE学院国际生人数已是1995年的7倍多[4]。这种增长与成效，既与TAFE学院通过树立国际化办学理念、构建国际化课程体系、提供跨境教育服务等灵活多样的国际化方式开放办学，从而在国际教育市场的竞争力增强有关，更与澳大利亚联邦与州/地区两级政府一直致力于将TAFE学院打造成世界教育品牌的政策制定与系统实施密不可分。

二、澳大利亚高职教育国际化政策的历史变迁

（一）20世纪70年代至90年代初：持续加大投入

TAFE学院成立于20世纪70年代，初建时澳惠特拉姆政府为改善教育公平问题，采取了两项重大举措来改善TAFE的财政状况和师资条件：一是推行免费政策，二是实行政府资助计划，向接受认证课程的TAFE学院学生提供奖学金资助。这对TAFE体系的形成产生了深远影响，不仅表现在学生数量的剧增，而且进入TAFE学院的学生成分发生了变化。同时，惠特拉姆政府还在教育管理结构方面做了变革，扩大了教育部的业务和权限，将学生资助项目、教育研究与信息服务、移民教育、国际教育等纳入管理范围[5]。教育部的资源整合权限明显扩大，效果之一是70年代末澳大利亚远程教育飞速发展，而TAFE学院正是远程教育的主力军，远程教育也成为了日后TAFE学院开拓国际留学教育市场的重要举措。根据1974年的《康甘报告》（Kangan Report），当年TAFE学院的函授学生有41000人，是政府管辖的所有各种类型教育机构所进行的校外学生注册总数的3/4[6]。在此基础上，TAFE学院开始尝试国际留学教育，并且在高等教育体系中占有了一定比例。据1982年6月30日的统计，海外高等教育学生中，学习TAFE证书的有257人，占所有国际留学生总数（9492人）的2.7%，仅次于大学和高等教育学院[7]。

20世纪80年代中期，虽然弗雷泽政府开始削减教育经费，但对TAFE学院的拨款比例、拨款总额却仍在增加，TAFE学院获得持续发展，开始对来自东南亚国家的技术移民实施职业教育，为其提供英语培训和技能认证。

TAFE的办学资金约97%由政府拨给，3%由学校自筹。由于经济不景气和社会对教育经费支出理念的变化，20世纪80年代末和90年代初，霍克政府对TAFE的拨款方式发生了变化：一方面由原来的财政拨款改为部分付费服务，鼓励TAFE市场化运作以提高办学效率；另一方面从1986年开始，澳政府实施了国际生全额付费政策。政府鼓励TAFE学院通过招收国际生获得盈利，盈利部分不需要纳税，且不影响TAFE原本的政府经费投入。因此这一政策的实施，在客观上鼓励了澳大利亚高职院校到国际市场招生。从表1来看，1986年澳政府政策调整后，高职院校国际生人数明显增加，至1989年达到最高值。

可以说，从TAFE创立到20世纪90年代初，澳政府一直在财力上给予了TAFE学院系统而有力的支持，有效促进了TAFE规模的扩增、社会地位的提高及社会影响的扩大，并通过购买TAFE教育产品等拨款方式的变革，有效提高了TAFE的办学竞争力，为推动TAFE向国际教育市场全面开放奠定了基础。

（二）20世纪90年代：多举措确保质量

在将高职教育市场化、商业化经营的同时，澳政府并未放松监控，反而对TAFE系统实施了一系列的办学质量改革，针对国际高职教育质量、国际高职教育市场发展及教育服务等适时出台了多项法规政策予以规范和保障。

1990年，澳大利亚《培训保障法》（The Training Guarantee Act）出台，为TAFE学院参与国际事务培训等提供了法律保障。1994年，《职业教育培训法》（Vocational Education and Training Act）颁布，鼓励成立私立培训机构，教育竞争市场的形成有效提高了TAFE学院的市场力和办学质量。1995年，澳大利亚出台了一个保护其教育与培训质量的全国性政策工具，即为义务教育后的所有学历资格建立了一个统一的学历资格框架（AQF， Australian Qualifications Framework），涵盖了包括TAFE在内的15种学历资格，AQF不仅在澳国内，更能在世界其他国家得到认可，这为TAFE在全球市场营销课程搭建了平台。1996年，国家培训局部长理事会成立了绩效评估委员会（PRC），作为对绩效考核、数据收集和管理、研究和评估机制改革的一部分，从国家层面形成了对TAFE办学质量的监督调控机制。其后，国家培训局又建立了行业培训咨询机构（ITAB）和各州教育服务部（ESD）。1997年，澳大利亚国家职业教育研究中心（NVCER）发布的第一个《国家职业教育培训研究与评估策略1997-2000》就明确把质量评估放在了突出位置。

可见，宏观上澳政府从方向引导、市场调节、服务保障等多方面入手，形成了较为完整的TAFE质量监督立法；微观上，又根据一系列的职业教育技能政策，通过培训包和机构的设立进行保障和落实，从而构建起了国家技能质量培养体系。应该说，从立法到保障立法执行，前后两个阶段相得益彰，共同促进和保障了相关法律制度的顺利发展。

（三）21世纪：立法支持并系统设计教育服务出口

进入21世纪，澳政府重新明确了高等教育国际化发展的方向，在政策导向上逐步完成了从“科伦坡计划”（the Colombo Plan）到“新科伦坡计划”（the New Colombo Plan）策略的转变，从“援助”到“出口”，从“招生”到“派遣”，开始投向实践层面具体措施的完善，积极支持国际教育产业促进其出口；另一方面，在对国内教育和培训质量提升及保障的基础上，澳政府从上世纪90年代末开始启动包括TAFE在内的跨国高等教育质量保障计划，从诸如《职业教育培训法》中的原则性规定进入到了出台具体操作层面的法律法规来规范和推动高职教育国际化实践，从框架性规定进入到配套法律法规的制订、完善和执行，为高职国际教育管理的规范化和科学化提供了法律依据，最具代表性的就是逐步构建了一套系统的关于国际生的立法服务框架。

该立法服务框架针对国际生专门出台了相关法规，一是致力于保护国际生的经济利益，二是要求TAFE为国际生提供相应的支持服务，如针对国际教育产业化的《教育无国界：教育领域的国际贸易》，再如针对国际生学费和服务的《学费保障计划》提出即使在院校倒闭的情况下，国际生仍能在澳大利亚其他院校就读或退还学费，2000年《海外学生教育服务法》（Education Services for Overseas Students Act）规定所有院校实行统一的审核登记制度，维护国际生的合法权益等。换言之，若TAFE提供不了替代性课程或不能退还国际生学费，责任将由“学费保障计划”或“国际生服务保障基金”承担。

此外，AQF还在2004年新增了副学士学位资格，以满足TAFE学院学生接受高等教育的需求。这种两年制的资格认证不仅实现了课程间的有效衔接，更使课程设置适应了国际市场需求，因此扩展了TAFE的海外留学教育功能。2005年，澳启动“跨国教育和培训国家质量战略”，集中对跨国教育进行管理，以确保其国际教育服务与国内质量标准保持一致。无疑，这些法律、政策的出台和有效实施，为澳高职教育在国际市场上取得有利竞争地位提供了根本性保障。

除了立法上的支持，继NVCER成立以来，澳政府更加大了对国际教育的研究、设计与指导，以提高澳国际教育在世界的竞争力和影响力。2016年4月，澳政府又启动了三项国际教育发展战略：《国际教育国家战略2025》（基本内容见表2）以及与之相配套的《澳大利亚国际教育2025市场开发路线图》和《澳大利亚全球校友参与战略》，国际职业技术教育在其中承担了“建立世界一流培训体系”的目标任务。

三、澳大利亚高职教育国际化政策的主要特点

经过近四十年的发展，TAFE为澳大利亚高等教育国际化作出了重要贡献，形成了以国际生教育尤其是教育出口为主导的产业化教育形式。其中，政府的教育決策、科学管理、支持开展研究活动等发挥了重要的引领与调控性作用，主要特点表现为：

（一）从产生及发展过程来看，政策具有多源流性、持续性和渐变性

1.多源流性。TAFE属于澳大利亚联邦政府和州/地区政府共同管理，且以州/地方为主的管理模式。而在TAFE具体的决策与管理方面，介于政府和院校间的教育团体发挥了重要的建议、咨询甚至是决策管理作用。如国际教育基金会、国际教育协会等教育团体，会首先针对高职教育国际化的某个问题开展调查，然后向政府提交调查报告，经联邦议会或州/地区议会讨论，从而经过官方宣布后具有法律作用。可见，这些教育团体实际上都具有一定的决策和管理职能，为政府出台政策和资助TAFE提供了更科学可靠的标准。

2.持续性。澳政策的持续性在现实操作中主要体现为两点：一是澳政府持续提升高职的社会地位，通过持续加大投入、在国家层面形成“技能强国”的职业教育发展理念以及持续出台政策增强TAFE文凭的价值等，逐渐增强高职教育的社会认同，从而提升高职教育的国际吸引力。二是澳政府持续为推行高职教育国际化铺基础，按照国际标准开发课程，确保高职教育的国际通用性；通过学分互换与积累制度及学位互认制度，在职业教育与大学教育间架桥梁等，为国际生的毕业就业和进一步升学提供了便利条件，也提升了澳大利亚职业教育和培训供应者的国际声誉，每年为澳大利亚吸引了大批国际生。而澳政府又将通过国际生获得的可观收入，用于本国职业教育的再发展中，使澳高职教育有了更充足的经费保障。

3.渐变性。澳大利亚十分重视技术与继续教育相关的法律制定和颁布，并会根据社会需求的变化、职业教育发展的规律及实施过程中出现的问题，对相关内容加以完善。如自1993年澳大利亚国家培训总局（ANTA，Australia National Training Authority）成立以来，澳大利亚出台了三次国家职业教育规划：1994年发布的《技术立国战略1994-1997》；1997年发布的《通往未来的桥梁：澳大利亚国家职业教育培训策略1998-2003》和2004年发布的《设计我们的未来：澳大利亚职业教育与培训国家战略2004-2010》，均在不同时期对澳大利亚职业教育的发展愿景、目标及实施策略做了规划。其中《设计我们的未来》在“改进策略”中专门列入了“推动职业教育进入国际市场”，并将该策略内容具体描述为“促进职业教育的出口和国家职教标准与国际标准更加协调”[8]。在三个规划文本中，国际教育从《技术立国战略》中的提及、《通往未来的桥梁》中的展望，到《设计我们的未来》中的专题化设计，地位与比重不断被渐进化调整。

（二）从结果及实施效果来看，政策具有多举措性、导向性和协同性

1.产业化创收型的政策导向。根据对高等教育国际化政策导向的四种划分：互相理解型政策导向、技术移民型政策导向、创收型政策导向和能力建设型政策导向[9]，显然，澳大利亚推行的就是创收型政策导向，这与增进互相理解和技术移民政策有重叠，但同时还给所在国家提供教育经济效益和社会回报。

采用不同的政策导向会使不同国家的教育国际化走向不同的发展方向、发展道路和发展结果。受到澳政府国际教育产业化的政策态度和开拓国际生市场政策的驱动，澳政府对高职教育国际化的着力点在于鼓励TAFE招收国际生；由于亚太地区在世界经济增长中的作用和发展趋势，澳政府又把教育投入方面的国际援助和接受国际生的名额，主要放在了亚太地区。因此，澳大利亚高职教育国际化的着力点在于招收亚太地区的国际生。根据澳大利亚联邦政府教育部2016年发布的数据，继2014年之后，中国2015年再次成为澳大利亚第一大国际生来源国，共有136097名中国学生在澳留学，比2014年增长了13.3%，占在澳国际学生人数的27.3%。

2.多样化互补型的政策措施。为在国际市场上抢占生源，澳政府在政策上通过赋予院校自主权鼓励海外招生，如相关的财政自治政策、盈利免税政策等；在措施上政府牵头给予有效指导，并建立良性工作机制，如在海外推介宣传上，政府有效组织TAFE学院、普通高等院校和企业之间建立合作推广关系，通过在海外国家举办澳大利亚高职教育展览、新闻发布会、网站信息等，扩大TAFE的国际影响力，在实施机构上则通过成立澳大利亚教育科学与培训部国际教育局（AEI）、国际教育开发署（IDP）等专门性机构，通过在世界各地设立办公机构，在55个国家开展业务活动，扩大在海外的招生宣传和留学服务咨询。

3.一致化协同型的政策环境。教育国际化是项系统工程，“一个有效的国际化政策，主要取决于它与国家经济、社会和文化发展政策的协调程度”[10]。在澳大利亚，其国际化政策环境的协同搭建一是体现在政策从制定到落实的部门或组织机构的协同上，从国家培训总局（ANTA）对高职教育国际化政策、战略规划提出建议，到行业技能委员会（Industry Skills Councils）承担相关的“培训包”开发，到教育服务部门（ESD）进行的课程开发，再到资格框架咨询委员会（AQFAB）执行和完善相应的资格框架（AQF），进而到国家职业教育研究中心（NCVER）从各个层面对高职教育国际化进展情况进行研究、评估、信息收集及统计等，多机构和多组织的协同展现了澳高职教育国际化政策从制定到落实的过程。

二是体现在不同政策之间的衔接与补充上。TAFE的国际化活动会影响许多政策领域，如质量保证与资格认证政策、教育援助政策、技术移民政策、签证政策、经济政策、企业贸易政策、文化政策等。因此，在制定高职教育的国际化政策时，澳政府充分考虑到了政策的多样性与协同性，如为了吸引国际生到TAFE学院攻读旅游和酒店管理专业，澳政府将留学与就业做了结合，出台政策规定从2003年开始，允许学完这两个专业的国际生有权留澳工作一年半；再如，澳政府将TAFE国际化与移民签证政策相结合，将移民者的英语语言培训工作交由TAFE学院负责。澳政府还为国际生量身定制了英语强化课程 ELICOS（The English Language Intensive Courses for Overseas Students），主要由TAFE学院承担，这也为TAFE学院的国际化发展提供了支持平台。作为支撑，澳大利亚国际教育部门AEI（Australia Education International）每年都會发布ELICOS相关统计数据以及它的变动情况等，充分体现了澳对实施过程中政策调整和衔接的考虑。

三是体现在不同政府部门间工作的协调协作上。如澳大利亚教育部下设的教育国际司（AEI）专门负责国际教育事项，其主要职能是向国际营销澳的教育与培训，为澳教育机构提供国际化指导及其在海外发展时的援助等。AEI除了跟贸易委员会进行协作，还在不同国家的不同地区设有分支。在TAFE国际化的分工中，澳联邦层面主要是由教育部牵头，建立包括教育部、贸易部、移民与多元文化部、工业部、贸易和旅游协会等在内的跨部门国际教育推广协调机制，各部门间通过签订备忘录等各司其职，保护澳的国际教育声誉及提供高质量的培训服务等；州/地区层面则主要是负责管理TAFE的运行。

综上所述，国际教育已成为澳大利亚经济转型过程中的一个重要产业，澳大利亚高职教育国际化政策更是伴随着高等教育改革和政府相关法律政策的有效实施而不断进行变革、调整与完善。面对高职教育在国际市场运行中的问题与挑战，澳大利亚的政府行为非常积极，重视程度不断加强，管理方式不断科学化，通过减轻院校的行政负担、确保对学生强有力的保护等系统化的措施来持续强化，对澳高职教育国际化产生了极其重要的推动作用。

我国迄今尚未出台职业教育国际化专项政策，国际化的内容和方式也多局限于在“东弱西强”教育合作格局中的交流学习、引进优质教育资源等方面。国际化是职业教育服务国家战略的使命要求。当前我国“一带一路”战略的实施及教育部《推进共建“一带一路”教育行动》的推进为高职教育国际交流合作、国际化提供了新的外在机遇和内生动力，更释放出国家在战略层面上对高职教育国际化导向的明确信号。在此背景下，是否可考虑以促进中外劳动者技能提升为国际教育合作切入点的政策制定？结合澳大利亚高职教育国际化政策的制定和实施特点，可考虑如何发挥地方政府在“一带一路”沿线国家开展教育交流的区域政治优势，从而在政策制定中更重视多级政府权力与职责分工的协作性；应预测到“一带一路”沿线国家留学生将会成为稀缺人才，同时也将刺激我国留学生由英美等向沿线相关国家分散的可能，从而在政策制定中改善留学教育工作，体现出政策的前瞻性以便调整发展策略；应考虑如何发挥民间教育国际交流机构在“一带一路”建设中与国内外学校、企业或其他机构间的沟通协商优势，从而在政策制定过程中更重视联合企业与普通高校和职业院校，逐渐形成多方认可的协调机构；更应考虑如何发挥高职院校在“一带一路”建设中提供人力资源支持的积极性，从而在政策制定过程中更注重体现实施细节及具体的奖惩规则等。

参考文献：

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[8]Australian National Training Authority. Shaping our Future： Australias National Strategy for Vocational Education and Training 2004-2010[R]. Brisbane： Australian National Training Authority， 2003：14-17.

[9][10]尹玉玲.OECD視野下的高等教育国际化政策分析：基于跨境高等教育的视角[J].中国高教研究，2011（11）：29-32.

责任编辑 韩云鹏