我国高职院校内部治理结构问题及其优化路径选择

摘 要：随着高职教育和高职院校的发展，其内部治理结构存在的问题也越来越成为困扰其进一步发展的障碍，文章简要概述了我国高职院校内部治理结构现状，在此基础上指出了存在的问题及导致问题产生的原因，随后研究了欧美国家高职院校内部治理结构对我国高职院校的启示，综合全文分析和论述提出了我国高职院校内部治理结构的优化路径，着重从党委与董事会、校长、监事会及每位治理主体的内在权力配置和运行机制上进行了研究。

关键词：高职院校；内部治理结构；问题；优化路径

作者简介：刘晓明（1970-），男，江苏泰兴人，扬州工业职业技术学院审计处处长，副教授，研究方向为高等职业教育管理。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）01-0047-04

近二十年来，高等职业教育作为我国高等教育的一部分获得了长足发展，高职院校数量、在校学生数量及其培养的高技能型人才都说明：高职院校的发展符合我国高等教育和社会发展的客观要求。但我国的高等职业教育是在理论准备不足、缺乏清晰的顶层设计情况下发展起来的，内部治理结构不合理、治理体制不顺畅等问题严重制约着高等职业教育的发展。目前从主体上看我国高职院校在治理结构上采取的是党委领导下的校长负责制，这种治理结构具有行政权力大于学术权力、行政权力与决策权力相交叉、监督权力和其他机构功能弱化等常为人诟病的问题与缺陷。本文探讨了我国高职院校内部治理结构存在的主要问题、缺陷及其原因，借鉴欧美高职院校内部治理的成功经验和模式，提出了合理的高职院校内部治理结构应该具备的特征，最后提出了我国高职院校内部治理结构的优化路径，就权力的配置和具体运行机制进行了设计。

一、我国高职院校的内部治理结构

根据《高等教育法》、《教师法》等法律规定，高职院校的内部治理结构实行党委领导下的校长负责制。省委组织部门负责任命高职院校的党委书记和校长并赋予相应的行政级别，党委书记作为党委的首要负责人担负着在高职院校中执行党的路线、方针和政策，确保学校办学的社会主义方向，校长作为行政负责人对校内行政事务负全责，院校层面的事务一般通过党委会议、校长会议、党政联合会议三种形式进行讨论协商，具体的讨论协商内容、规则、程序一般都有党委书记和校长协商决定[1]。

在机构设置和职能定位上一般采取校院或校系的两级管理体系，在院或系下根据专业的相关性组建相应教研室，并以教研室为基本单位开展教学和研究等活动，校级一般根据职能分工设置若干行政部门，归属不同的副校长进行直接负责，副校长协助校长执行校级行政职能，各行政部门负责具体的管理工作，校长领导下的校务会作为高职院校的最高执行机构对教学、科研以及其他行政工作负全面责任，院或系中设立相应的行政一把手即院长或系主任以及党委一把手即院书记或系书记，对院系的教学和行政事务负全面责任。

在内部结构设置和行政人员配备上一般存在界限不清、机构重叠、职能单一、人员臃肿等问题，行政人员与教学人员比例失调，师生比例失调，层级观念影响深远，对行政级别和权力的追逐大于对学问学术的钻研。

二、我国高职院校内部治理结构中存在的问题及其原因探究

（一）存在的问题

1.学术权力小于行政权力并且继续弱化。高职院校的行政化作为一项传统由来已久，并且行政化倾向愈演愈烈，学校各级领导和行政机构都有相应的行政职务，官本位思想影响深远，使得学术权力相对于行政权力而言处于从属地位，高职院校很多领域中都出现了行政权力主导甚至代替学术权力的现象，少数行政领导不仅对学校各项重大事务具有决定权，而且对学术事务也具有决定权，造成了对教师为主体的学术权力的严重伤害，并且从发展趋势上来看学术权力的弱化还在进一步加强，这种状况不利于高职院校按照教育规律进行办学。

2.行政权力与决策权力界限模糊。党委领导下的校长负责制在一些高职院校的实际应用中，演变成了党委书记决策校长担责的一种尴尬局面，造成了党委领导与校长负责的界限混淆与模糊不清，以党代政、政校不分的局面导致了很多高职院校在治理上呈现出运转不畅的状态。校一级行政权力与决策权力的模糊在院系级和其他内设机构中得到了传承、复制和放大，职能交叉、权责不明、多头管理、无人负责的现象屡屡出现，决策领域中行政与党务系统的不协调不仅造成了管理混乱、效率低下，而且还严重浪费了学校资源，致使相关政策不能得到很好的贯彻落实[2]。

3.监督权严重缺失。很多高职院校的教职工代表大会作用非常有限，其监督作用已沦为一种形式上的监督，而缺乏實质内容和相应的效力，教职工代表大会的人员构成很多都具有教师和管理者的双重身份，使得教职工的意志很容易在形式上和程序上转变为校级领导的意志，因此很多时候因人数比例限制教职工的意见而不能在程序上上升为教职工代表大会的意见，因而相应的监督力度实际上非常微弱；学生会作为学生自治的组织其人员流动频率非常快，代表聚集的机会又少，因而就很难形成涉及学校事务的一致性意见，因而其履行职能的能力也很弱，对学校相关事务的监督也就无从谈起。

（二）导致问题的原因

1.制度缺位使得政府行政干预过多。国家关于高职院校发展的相关政策、法律地位认定、人事组织编排、领导任命等一系列规定对于高职院校内部治理结构的权力制衡有着直接或间接的影响。尽管法律认可高职院校有独立的法人地位和相应的民事行为能力，但实际上高职院校的自主权只是名义上的，其控制权仍掌握在教育主管部门和其他政府机构手中，政府掌握着高职院校的资源配置权，高职院校的最高权力部门和行政部门更倾向于追求对政府的负责，而忽略对社会、教师、学生的责任，从而导致学术权力在学校的弱化以及行政本位的固化，民主监督和民主治校也就成为了空谈[3]。

2.现代大学理念缺失或异化。大学自治、学术自由、教授治校等现代大学理念是支撑大学发展的核心与根基，同时也是促进大学久经不衰的主要精神动力。我国高职教育起步较晚，相关的定位和取向还不够明确，对于现代大学理念的理解和落实还都处于初级阶段，缺乏滋生和助长现代大学理念生长的土壤和相应的文化传统，相反几千年的传统文化所形成的官本位思想影响深远，再加上市场经济的冲击和多元化价值观的影响，都导致了高职院校现代大学理念的缺失或异化，反映了在治理结构上存在一系列问题。

三、欧美高职院校内部治理结构模式及其启示

（一）欧美高职院校内部治理结构模式

1.欧洲高职院校的校长集权治理模式。英法德三国的高职教育在欧洲处于领先地位，也最具有典型性。三国的高职院校内部治理都体现了校长集权的鲜明特点，在校长集权治理模式下，校长是最高行政负责人，以校长为首的行政系统对学校负责进行全面管理，校长同时也是最高决策机构的负责人，集行政权、决策权、学术权三大权力于一身。

2.美国高职院校的董事会授权治理模式。美国高职院校在内部治理上采用董事会授权下的校长和教授会联合负责制，董事会作为最高权力机构负责学校发展重大事项的决策与谋划，校长负责董事会决策的贯彻和落实，教授会对学校的学术性事务负责，董事会负责校长和教授会的选聘与生成，双方之间是委托代理关系，校长和教授会需要对董事会负责。这种管理体制下，美国高职院校的管理效率非常高，各司其职，权责明确。

（二）欧美模式对我国高职院校内部治理的启示

1.权力分立与机制制衡。政府、社会、校长、教师、学生等作为高职院校相关利益群体，也是其运行的权力主体，有效的高职院校治理结构模式应该有助于相关利益群体合法权力的保护，为此就需将高职院校的行政权、决策权、监督权进行合理分离并采取某种机制进行制衡。确保知识产出收益的最大化是高职院校治理的基本目标之一，为此必须通过制度设计以合理地对相关利益群体的权力和责任及其相互之间的运行机制进行配置。

2.学术权力与学术自由不可侵犯。高职院校作为高等教育的一部分，创造知识、传播知识是其最重要的功能，相应的是其内部治理结构模式必须与这一重要功能相适应，其制度设计与安排必须能够保证知识的顺利生产。在基于专业权威的教师权力与行政权力发生冲突时，校长要优先维护教授群体的学术自由与自主权，英法德美四国的高职院校内部治理模式均有助于维护教授在高职院校中进行知识生产的自主性和主体性，对于促进学科发展和知识增长具有基础性制度保障意义。

3.政府要给予充分的自主权。政府在高职院校发展中应利用市场手段实现公共教育资源的优化配置，避免直接使用行政手段对其进行干预。欧美国家一般通过立法、筹款、政策导向等间接的宏观调控手段影响高职院校的办学实践，至于对其办学质量、办学规范的评估、诊断和评价一般通过非政府性质的社会组织来进行，对其办学自主权给予了充分的尊重，有利于实现高职院校的自治和充分竞争，从而实现了教育资源的合理配置[4]。

4.构建与市场经济相适应的治理机制。在市场经济条件下，高职院校之间的竞争不可避免，一所学校的社会声誉和办学成果会受到其治理结构和治理机制的直接影响，从而影响到社会相关力量对学校办学的支持力度和投资力度，因此构建多元化的投资主体渠道、成立董事会等，才能有助于高职院校向独立的法人实体和经济实体转变，才能构建起符合市场经济要求的内部治理结构。

四、我国高职院校内部治理结构的优化路径选择

从我国高职院校内部治理结构存在的现实问题出发，参考和借鉴欧美高职教育发达国家的高职院校治理结构模式，为保证我国高职教育的社会主义方向和党的路线、方针、政策的有效贯彻实施，我国高职院校内部治理结构的优化路径在于实行党委领导下的董事会授权治理模式，并就该治理模式中相关治理主体的权力配置和运行机制进行如下设计。

（一）党委与董事会、校长、监事会的权力机制优化

厘清党委与董事会、校长、监事会之间的关系，不仅有助于党的教育方针、政策和意图的落实，而且有助于界定董事会、校长、监事会的权力责任范围，从而实现权力与责任的统一及充分调动相关方的积极性、主动性。

1.党委与董事会。高职院校党委领导是为了保证办学的社会主义方向，党委与董事会的职责存在交叉重叠现象，最主要的表现就是董事代表与党委代表具有合二为一的双重身份，董事会应该服从党委委员对相关违背社会主义办学方向决议的否决权[5]。此外党在高职院校中的领导权还可以通过思想政治工作体现，通过对教师、学生的思想政治教育来实现政治领导，此外提名教师董事、学生董事候选人等也是实现党政治领导的体现。

2.党委与校长。校长作为高职院校的行政一把手，受董事会委托进行学校行政工作管理并对董事会负责，党委对于校长的行为具有监督权，如果与社会主义办学方向相背离，党委具有否决权；同时党委应该以思想政治工作为手段为校长按照国家相关教育法律法规行使行政管理权提供支持和保障，以促進学校教学、科研和各项管理工作的顺利开展。

3.党委与监事会。党委对监事会有政治领导权力，这也是保证党的意图在高职院校贯彻执行的基本保证，但党委不能对对监事会的独立监督和监察权进行干涉，以保证监事会职能的有效实施，党委可以通过对监事会的人事安排来实现对监事会的有效监督，同时对于监事会重要岗位实行定期换岗制度。

（二）董事会的权力机制优化

1.规模与结构。为减少被操控的可能性以及出于成本考虑，董事会的规模应该控制在20人左右，上下幅度不能超过25%，在人员组成上包括政府代表、企业界人士、教育界专家、教师代表和学生代表等，根据高职院校的产权关系，组成主体的比例和人数可以适当的增减和倾斜，各种代表在产生方式上参考各自的管理渠道，该由政府任命的由政府任命，该由民主选举的由民主选举产生。

2.职权与董事任期。高职院校中董事会的职权包括：学校办学方针、规划、计划等的判定；校长人选的选聘与解除；教师选聘；学校的设立、终止等的决议；对监事会报告进行审议；制定或修改学校章程；学校经费预算、决算以及资金筹措；学校内部管理机构的设置以及其他职权。

董事的任期依据学校章程，任期内董事会无权无故解除其职务，任期届满可以通过参选的方式连任。

3.议事规则。董事权利的行使主要是通过参加董事会的普通会议或特别会议的方式实现的，董事会会议的召集由董事长负责，董事会会议召开期间董事长因故不能出席的，应委托其他董事代行职权，会议表决按照一人一票制，根据事项的重要级别采取简单多数和三分之二通过的表决制度，董事会秘书负责董事会会议记录，与会全体董事必须签名确认。

（三）校长的权力机制优化

1.校长的产生。校长的产生办法和机制应加以改革，面向全社会公开招聘，党委、学术自治机构、教职工会等可以向董事会推荐候选人，合格的校长候选人应该具备应有的素质、学术背景、很强的领导才能以及相应的符合现代教育理念所要求的人品风范，董事会对校长候选人进行筛选后提请省市相关部门批准，省市部门应该予以尊重并批准，除非候选人有重大缺陷或过错，否决时应该向董事会阐明否决原因，批准后由董事会正式聘任为校长，校长负责校务的管理并对董事会负责，在聘期内董事会不能随意解聘校长[6]。

2.职权。校长具有以下广泛的行政职权：组织和领导校内各管理机构、校务会、教授会等，综合协调安排行政、教学、科研等方面的关系；负责院校资产的增值保值；制定内部机构设置方案；制定学校管理制度和章程；对副校长人选具有建议权，任免中层行政负责人，选拔招聘优秀教师和管理人员；处理院校与董事会、政府、社会的关系；制定预算方案、利润分配方案等。

（四）学术治理机构的权力机制优化

大学作为高职院校的一种形象，本质上是学术性机构，传授知识、创造知识、发展科技为其根本宗旨，高职院校的教授专家会作为学术治理机构是维护学术自由的重要机构。

1.学术治理机构的地位。院校级的教授专家会作为董事会的下属机构在法律归属上属于董事会，在院校级教学科研重大活动的决策中具有重要的话语权，院系级的教授专家会在行政隶书上要低一个层次，负责院系级重大教学科研活动的主持、管理、审查和监督。

2.学術治理机构的组成与职能。教授专家会由专业带头人、资深教授、高级工程师、技师等组成，体现了教授专家会的学术性和权威性；教授专家会的职能主要包括学术决策、咨询参与和监督，在课程内容、授课计划、培养目标等单纯的学术事务中应该拥有完全的决策权，在职称评审、学科规划、课题审批、专业设置等领域应该具有审议权，从而成为校长进行教育教学管理的咨询者和参与者；在人事安排、科研教学管理等领域中具有监督权。

3.工作方式与效力。通过教授专家会章程来明确教授专家会的相关事宜，诸如人员组成、职责、决策方式、权力义务关系等在章程中予以明确规定，这样既可以规范其行为，又可以保证学术权力不受侵害；由校长任教授专家会的主席，校长负责协调安排教授专家会的相关决定及其执行，教授专家会在决议重大问题时采用无记名投票方式进行。

（五）监事会的权力机制优化

监事会的成员数量和比例结构依照学校章程规定，一般不得少于3人，代表不仅要有过硬的政治素质，还要有过硬的专业技能和发现问题的能力；监事会的职权：对学校财务和预算执行进行监督，对董事、校长执行职务时的行为进行监督；有权要求董事、校长及相关责任人纠正损害学校利益的行为；列席董事会；提议召开临时董事会等。

（六）加强教职工代表大会的监督

教职工代表大会是高职院校中教师职工参与学校民主管理监督的重要形式，监事会中的教职工代表由教职工代表大会选举产生，履行监事职能和法律赋予的其他监督功能。具体来说，教职工代表大会的监督内容包括：学校章程草案、学校发展中的重大问题和重大决策、审议并决定相关利益分配方案和聘任考核方案、监督评议学校领导人员以及监督学校相关政策决议的落实情况。董事会和校长应保障教职工代表大会的顺畅并定期召开，对于不能采纳的意见应给予说明。

参考文献：

[1]董仁忠.高职院校治理结构研究[J].教育发展研究，2011（7）：36-39.

[2]李强.德国大学治理的特点及启示[J].当代教育科学，2010（1）：40-42.

[3]骆峤嵘.中国特色的高等学校治理结构研究[J].内蒙古师范大学学报（教育科学版），2009（11）：29-33.

[4]董刚，杨理连.高职院校内涵发展模式的要素解析与途径研究[J].职教论坛，2010（27）：8-10.

[5]张海峰.高职院校治理结构创建初探[J].江苏技术师范学院学报（职教通讯），2008（10）：17-19，22.

[6]阮艳平，毕正华.产权视野下公立高校治理结构研究[J].江西师范大学学报（哲学社会科学版），2007（4）：117-120.

责任编辑 宋庆梅