公共治理在地方政府债务管理中的作用

魏琦

【摘要】公共治理是政府与公众之间，在公共利益和共同认知的基础上，以市场为导向，运用政治、经济等手段，通过合作、协调的方式，实现对公共事务的管理。在地方性债务问题上，公共治理发挥着极其重要的作用。借助有效的公共治理手段，可以充分调动中央和地方政府以及社会公众的积极性，促使他们相互配合，通过科学化的债务管理，化解地方债务风险。

【关键词】公共治理；地方政府债务

2009年欧洲部分国家爆发的主权债务危机为我国地方政府债务问题敲响了警钟。我国地方债务问题由来已久，并且呈现不断扩张的趋势。虽然《预算法》明确规定，地方政府不允许举债，但不允许举债并不意味着不存在事实债务，事实上，地方政府债务普遍存在且规模不小。多年来地方政府构建了大量的投融资平台，举借了大量的债务，由于管理不规范，运作不科学导致风险不断加剧，不仅恶化了政府的信用，而且对银行信贷资产质量和金融体系的稳健运行造成了严重威胁，不利于经济发展和社会稳定。因此，必須加强对地方政府债务的公共治理，充分发挥公共治理在地方债务管理中的作用，运用有效的公共治理手段，调动地方政府及社会公众的积极性，促使他们相互配合，通过科学化债务管理，化解地方债务风险。

一、公共治理在地方债务管理中的作用

（一）通过有效的公共治理措施，可以规范地方政府举债行为

政府债务管理必须规范化，融资管理是第一个环节。要设定严格的举债程序，从编制债务计划，到审批决策，再到具体实施，都必须有理有据。如果政府举债不规范，就无法控制债务危机的源头。通过有效的公共治理措施，规范政府的举债行为，可以缩减债务规模，减少不合理债务的产生，提高债务资金的利用率。

（二）通过有效的公共治理措施，可以控制好地方债务的规模

政府债务危机的一个重要问题就是债务规模过大，所以必须控制好债务的规模，这也是政府债务管理的一个重要目标。通过有效的公共治理手段，科学设定地方政府债务指标，及时减少债务存量，可以有效控制债务规模，促进地方财政长期可持续发展。

（三）通过有效的公共治理措施，可以促进地方债务管理运作透明

地方政府受社会公众委托，利用公共资源，管理地方事务，相关部门应及时、准确、全面地公开信息，以保障公众的知情权和监督权。在政府债务管理的过程中，通过有效的公共治理，可以拓宽政府信息披露平台，促使政府及时公开政府性债务信息，包括债务管理机构的设置与职能、举债权限、债务规模、债务结构、债务偿还资金来源等，保障债务管理运作的透明化。

（四）通过有效的公共治理措施，可以有效控制债务风险

政府债务管理的最终目标，就是要化解债务风险。所谓风险就是存在发生的不确定性，而债务管理就是要把这个不确定性控制在一定范围内。为了实现这一目标，就要采取相应的公共治理措施，强化预防，设定债务风险评价标准，实时监控相关数据，一旦发现异常数据，要及时化解。这样，把风险防控贯穿于债务资金举措、使用、偿还的各个环节，实现了债务管理的科学化。

二、有效的公共治理手段

（一）加强预算管理，强化预算硬约束

我国政府财政采用预算会计制度。要解决地方债务问题，必须要加强预算管理。首先，要根据当地实际情况以及规划，设定债务目标：第二，要严格执行预算，对于出现的预算外资金需要严格审批，不得随意更改：最后，通过编制预算执行情况表，找出预算管理中的不足，并分析其原因，提出改进措施。通过加强预算管理，强化预算硬约束，可以随时了解债务使用情况，有效控制地方债务风险。

（二）提高财政透明度，及时公布债务信息

政府作为社会公众的“代言人”，有义务向社会公众及时公布债务信息，提高财政透明度。及时、可靠、高质量的政府财务状况和经营业绩信息既是外部利益相关者进行经济决策的重要依据，又是政府控制自身债务风险的关键。

（三）实行政府财务报告独立审计制和问责制

对政府财务报告进行审计，可以提高政府的公信力。实行政府财务报告独立审计制度，可以保障政府财务报告的真实性、合法性和合理性，并进一步暴露其中的问题和风险。通过对政府资产、负债、绩效等进行审计，形成审计报告，并针对结果进行问责，可以逐步消除政府债务管理中存在的违法违规行为，促进债务管理规范化。

（四）建立政府债务风险预警和管理机制

现有的政府财政管理制度只注重短期指标，没有从长远角度考虑问题，在一定程度上损害了社会公众的利益，影响代际公平。因此，必须重视财政可持续发展问题，建立政府债务风险预警和管理机制，引导政府官员从长期来考虑财政问题，防范债务风险。

（五）完善地方政府官员政绩考核机制，加快政府职能转变

过去，地方官员政绩考核主要围绕GDP展开，各类“政绩工程”层出不穷，地方债务剧增。要改变这一情况，必须完善地方官员政绩考核机制，把债务考核作为考核政府官员的一个重要方面，以此来引导政府行为的转变。另外，要加强对地方官员的离任审计，把举债、偿债以及资金使用情况纳入审计内容，直接与官员的提拔任用挂钩。同时，还要评价官员任内政府债务资金使用的效果，督促其提高债务资金使用效率。

在完善地方官员考核机制的同时，要加快政府职能转变。科学界定政府和市场的边界、政府和企业的边界，明确政府责任，充分发挥市场在资源配置中的主体地位，从根本上抑制地方政府举债搞建设的内生动力。

（六）建立事权与财权对等的财政管理体制

地方政府债务问题从根本上来说是由于中央和地方在事权和财权上分配不合理造成的。因此，必须深化税收制度改革，合理划分中央和地方财政收支范围，形成科学合理的税收分配格局，以达到事权和财权的统一。另外，要完善政府转移支付制度，扩大一般性转移支付规模，清理整合专项转移支付，缩小专项转移支付规模；引入监督机制，增强转移支付的透明度，提高转移支付资金的运行效率，充分发挥转移支付在防范与化解地方债务中的作用。

公共治理在地方政府债务管理发挥着极其重要的促进作用，需要我们不断探索和完善，采取最有效的公共治理手段，对地方债务进行科学化管理，有效的化解地方债务危机。