浅谈我国规划环评制度改革的对策建议

陈雳华 韦彦斐 朱英杰

(浙江省环境保护科学设计研究院，浙江 杭州 311107)

浅谈我国规划环评制度改革的对策建议

陈雳华 韦彦斐 朱英杰

(浙江省环境保护科学设计研究院，浙江 杭州 311107)

伴随公众环保意识的不断增强，环评制度备受关注，然而，公众对环境的关注度和不满意的强烈反差，让我们对环评制度改革又陷入深思。本文回顾了我国规划环评的发展沿革，剖析了规划环评有效率低下的困境，结合近期国家和省的改革思路，提出了新形势下规划环评制度改革的对策建议，以期为环评制度改革提供借鉴。

规划环评；有效性；改革；监管

引言

规划环境影响评价是指在规划编制阶段，对规划实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。《环境影响评价法》实施十余年，我国的规划环评制度虽在逐步完善，但在实际过程中，仍然存在执行率不高、有效率低下等突出问题。因此，在全社会对环境问题高度关注和对环评制度强烈质疑的双重效应下，改革显得尤为紧迫。尤其伴随公众环保意识的不断增强，环评制度备受关注，然而，公众对环境的关注度和不满意的强烈反差，学术界纷纷针对环评制度改革进行深入思考。本文回顾了我国规划环评的发展沿革，剖析了规划环评有效率低下的困境，结合近期国家和省的改革思路，提出了新形势下规划环评制度改革的对策建议，以期为环评制度改革提供借鉴。

1 我国规划环评制度的发展历程

1.1 起步阶段

1989 年《中华人民共和国环境保护法》正式实施，环评、“三同时”、排污收费等环保八项制度正式建立起来。1998年国务院发布《建设项目环境保护管理条例》(国务院第253号令)，明确要求开发区编制建设规划时开展环评。

1.2 探索阶段

2003年，《中华人民共和国环境影响评价法》的正式实施是我国环评发展的里程碑，对环评制度进行了重大拓展，标志着我国环评已从建设项目延伸到规划，从决策源头防治环境污染。同年发布的《开发区区域环境影响评价技术导则》)成为开发区规划环评依据的技术规范[5]。2004年，原国家环保总局发布的《关于印发〈编制环境影响报告书的规划的具体范围(试行)〉〈编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围(试行)〉的通知》(环发[2004]98号)，明确了“一地三域十个专项”的规划须进行环境影响评价。

1.3 壮大阶段

2009年国务院颁布了《规划环境影响评价条例》[1]，标志着环境保护参与综合决策进入了新阶段。2011年环保部发布《关于加强产业园区规划环境影响评价有关工作的通知》(环发[2011]4号)，要求各类开发区在新建、改造、升级时应依法开展规划环评工作。

1.4 深化阶段

2015年环保部发布了《关于加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动工作的意见》(环发〔2015〕178号)，要求加强规划环境影响评价对建设项目环境影响评价工作的指导和约束，特别是对产业园区等重点领域，应以推进区域环境质量改善以及做好园区环境风险防控为目标，提出园区污染物排放总量上限要求、环境准入条件和负面清单，最终实现强化宏观指导、简化微观管理的目标。2016年环保部印发了《“十三五”环境影响评价改革实施方案》(环环评[2016]14号)，明确提出了推行规划环评清单式管理，严格规划环评违法责任追究，强化规划环评公众参与，加强规划环评与项目环评联动[2]。

2 规划环评制度的困境

“为决策提供支持，降低决策风险，最终优化决策方案”是规划环评的初衷和基本原则。我国的规划环评经过了起步、探索、壮大阶段，目前正处于改革的攻坚期深水区，进一步深化改革，必须摆脱规划环评程序有效性和实质有效性低下的困境，突破现有的制度不完善、技术不强、认识不高等瓶颈。

2.1 程序有效性低

据不完全统计，2003至 2008年环评法实施的头五年，规划环评实施率不足10%；经过环评法的执法检查和规划环评与项目环评的联动机制推行后，规划环评开展比例才有所增加，2009年1月至2013年6月间共开展规划环评 3700 余项，但初步估计执行率仍不足50%。此外，从规划环评的类型来看，较多开展环评的规划类型是产业园区(约占75%)，其他依次为交通规划(6%)、流域水利水电(5%)、能源矿产资源开发(4%)、城乡规划和旅游规划各占 3%，甚至没有土地利用规划环评的开展记录[3]。

2.2 实质有效性低

近年来，规划环评开展比例虽有所增加，但是从实质有效性上看，形式依旧不容乐观。有的地方，即使开展了规划环评，大多是将其作为行政审批的通行证，环评成果得不到有效的关注和采纳。由于规划环评文件的审查意见在法律上不具有强制作用，规划编制机关给出相关说明后可以选择不采纳其审查意见，导致地方在规划实施过程中并未真正落实环评提出的优化方案或减轻措施。

2.3 制度约束性低

从我国的规划计划体系来看，现有规划的制定、审批、实施与修改均带有较大的随意性，规划环评工作的开展，对当前决策体系造成了冲击和影响，现有法律法规虽然明确规定了规划环评的适用范围、评价内容和工作程序等，但是并未对规划环评与具体的政府决策流程建立联系，并未将规划环评纳入行政许可范围[4]。此外，环保部门虽具有审查权力，但并不享有审批规划的权力，掌握最终审批权力的是地方人民政府和行业主管部门，导致规划环评监管、执法难以真正落地。

3 规划环评制度改革

按照国务院简政放权、放管结合的总体部署，2016年，环保部明确强调了“以改善环境质量为核心”和“以全面提高环评有效性为主线”，加快推进产业园区规划环评“清单管理”和项目环评联动的试点工作，不断强化“三线一单”在优布局、控规模、调结构、促转型中的作用。

3.1 浙江省“区域环评+环境标准”改革实例

按照服务高效、风险可控、放管结合、持证排污的原则，浙江省不断创新审批方式，优化环评管理，规划环评清单式管理改革是其中之一。目前，杭州高新开发区(滨江)、湖州莫干山高新技术产业开发区及绍兴市柯桥区滨海工业区已先行开展国家的规划环评清单式管理改革试点工作。根据2017年3月浙江省环保厅《关于全面推行“区域环评+环境标准”改革的指导意见(征求意见稿)》，对省级特色小镇及省级及以上开发区、产业集聚区等特定区域开展“区域环评+环境标准”改革，切实提升环评有效率，为实体经济营造更好的发展环境。

浙江改革的主要内容是制定区域统一的项目准入环境标准，编制区域环评审批负面清单，对负面清单外且符合环境标准的项目，根据建设项目对环境影响的程度实施项目分类管理，推行免于环评手续、网上在线备案、精简环评内容、承诺备案管理、同步验收备案等改革措施。

4 规划环评改革的建议

环评制度的改革，特别是强化规划环评与建设项目的联动改革，有利于实现从决策源头到建设末端的环境保护。以浙江省的“区域环评+环境标准”改革为例，解决好规划环评现有困境，并配套行之有效的监管机制，是改革成功的有力保障。

4.1 理顺关系，提高程序有效性

环评是预防性的政策工具，规划环评的有效性就是为决策提供专业性的指导，以综合决策方式弥补决策者认识结构的不足，特别是环境保护知识的缺乏[7]。纵观规划环评现有问题，应加强对规划环评程序性和合法性的的审查与监管。建议改革过程中要以综合决策指导来理顺关系，以程序规范来确保合法，充分整合地方的各项规划，尽量避免各规划之间的冲突。尽快建立规范的操作程序和介入时机，理顺部门职责。此外，建议环保部门加大对规划环评的程序审查，同时将技术性审查的主动权交还给规划审批部门，规划审批部门可委托专业机构、专家委员会进行技术性审查，一方面提高了决策的科学性，另一方面平衡了部门关系。只有规划环评程序有效，才能产生实质有效性的结果，最终可能实现环境质量改善。规划环评的进一步推广及强化，绝非只是领取一张“行政审批的通行证”，而应通过指导性建议的实施进而降低决策实施的环境风险，预防和减缓不良环境影响。

4.2 强化意识，提高实质有效性

目前，部分区域仍然存在规划环评开展滞后，“未评先批”、“有令不行”等现象不在少数[6]。究其原因是绿色发展的意识还有待提高，规划环评的责任主体是地方人民政府及其有关部门，因受到传统发展观念的影响，政府部门开展环评的积极性和主动性相对不够，缺乏内在动力和约束力。因此，建议强化对规划环评主体的责任追究，通过督政、宣贯等方式转变发展理念，提高可持续发展意识。依法推行规划环评是一项严肃的工作，规划编制机关理应对规划决策负责，对规划实施过程中及实施后可能产生的环境污染及生态破坏等行为承担责任；环评单位应对环评结果负责，无论是否采纳，都要对环评成果中提供的方案、建议、决策负责。加大对规划环评违法行为的执法和处罚力度，有利于倒逼环评单位真正从配合规划编制单位做出正确的综合性决策，有利于提高环评的有效性，进而实现良性循环。

4.3 构建体系，提高监管有效性

规划环评清单管理改革是落实简政放权、放管结合战略部署的创新举措，环评改革势在必行，加强事中事后监管是保障改革的坚实力量。建议尽快构建一套具有地方特色的事中事后监管体系，最终实现监管主体多元、部门协调顺畅、信息更新及时、技术保障高效。体系应注重顶层设计，确保事中、事后监管与环评审批、现行法律框架、政策正常运行等有机衔接，充分发挥环保部门的指导与制约作用。建议通过实施及时叫停管理、强化环境监理地位、完善跟踪评价管理、推行管家托管服务、规范第三方市场、建立大数据预警等配套措施，进一步提高监管的有效性。建议建立有效的跟踪评估机制，发挥对规划实施的跟踪评价和及时修正作用，彻底改变目前重过程轻实效、工作随意化、标准多样化等问题。

5 结 语

《环境影响评价法》实施十余年，我国的规划环评制度虽在逐步完善，但在实际过程中，仍然存在执行率不高、有效率低下等突出问题。因此，在全社会对环境问题高度关注和对环评制度强烈质疑的双重效应下，改革显得尤为紧迫。尤其伴随公众环保意识的不断增强，环评制度备受关注，然而，公众对环境的关注度和不满意的强烈反差，学术界纷纷针对环评制度改革进行深入思考。本文回顾了我国规划环评的发展沿革，剖析了规划环评有效率低下的困境，结合近期国家和省的改革思路，提出了新形势下规划环评制度改革的对策建议，以期为环评制度改革提供借鉴。研究得出以下结论：

(1)结合现有的环境形势，规划环评依然是我国可持续发展的重要制度保障，是实现环境质量改善的重要途径，但是现有的规划环评应加快提高程序有效性、实质有效性、监管有效性。

(2)分析现有规划环评制度困境，加强对规划环评程序合法性的的审查与监管，强化对规划环评主体的责任追究，完善对建设项目的事中事后监督，是保障规划环评改革的重要手段。

(3)结合规划环评清单管理改革试点，构建事中事后监管体系，通过拓宽监管主体、理顺部门关系、更新动态信息等手段，实施及时叫停、跟踪评估、管家托管等措施，推行随机抽查、督政约谈、预警退出等机制，全面落实简政放权、放管结合。

[1]国务院.规划环境影响评价条例[Z].北京：中华人民共和国国务院令第559号，2009.

[2]国家环境保护部，《“十三五”环境影响评价改革实施方案》[Z].环环评[2016]14号.

[3]杨常青，宣昊.浅谈我国规划环评现状与问题及对策建议环境与可持续发展环境与可持续发展，2015，40(6)：176-178.

[4]徐鹤，陆文涛，王会芝.中国规划环评理论与实践[J].环境影响评价.2014(2)：7-10.

[5]王亚男.中国环评制度的发展历程及展望[J].中国环境管理.2015(2)：12-16.

[6]徐美玲，包存宽.中国规划环境影响评价管理制度剖析[J].中国地质大学学报( 社会科学版)，2016.10 (6)：45-48.

[7]闫高丽.中国的规划环评之路依旧漫长——从实证角度评析我国规划环评与建设项目环评之间的矛盾与整合[J].广西政法管理干部学院学报，2011，26(1)：111-116.

[8]余祺.关于环评工作中的公众参与问题研究[J].环境与可持续发展，2016，41(2)：72-73.

[9]陈颖，王亚男，张战胜.通过环评制度创新应对气候变化的对策建议[J].环境与可持续发展，2016，41(2)：17-20.

[10]王三平，王浩宇，韩震，等.关于环境影响评价中公众参与的几点思考[J].环境与可持续发展，2015，40(2)：71-73.

[11]赵岭，吴晓莉，张开河.产业园区规划环境影响评价工作重点及对策研究[J].环境与可持续发展，2015，40(4)：69-72.

[12]邓生雪，白玉娟.浅析环境影响评价在水利水电工程建设中的作用[J].环境与可持续发展，2016，41(5)：101-102.

[13]王同成，赵艳艳，赵洪波，翁俊.关于规划环境影响评价中空间准入要求探讨[J].环境与可持续发展，2016，41(6)：81-82.

[14]张全东.试论建设项目环境影响评价中的错位问题[J].环境与可持续发展，2016，41(5)：52-54.

[15]徐春燕，李明，顾燕楠，胡飞.环境监理与环境影响评价现状调查研究[J].环境与可持续发展，2016，41(3)：103-104.

Countermeasures and suggestions of China′s planning EIA system reform

CHEN Lihua WEI Yanfei ZHU Yingjie

(Environmental Science Research and Design Institute of Zhejiang Province，Hangzhou Zhejiang 310007，China)

With the continuous enhancement of the public awareness of environmental protection，the EIA system has attracted much attention.However，the strong contrast between the public's attention and dissatisfaction has left us thinking deeply about the reform of the EIA system.This paper reviews the development of environmental planning EIA in China，and analyzes the dilemma of low efficiency.Combined with the recent national and provincial reform ideas，this paper puts forward the countermeasures and suggestions of the planning EIA system in the new situation，so as to provide reference for the reform.

planning environmental impact assessment；effectiveness；reform；supervision

项目资助：建设项目环评审批事中事后监管的对策研究(010115006)

陈雳华，高级工程师，主要从事环评制度改革及事中事后监管研究

陈雳华，高级工程师，主要从事环评制度改革及事中事后监管研究

文献格式：陈雳华 等.浅谈我国规划环评制度改革的对策建议[J].环境与可持续发展，2017，42(4)：30-32.

X21

A

1673-288X(2017)04-0030-03