政府的污染源环境监督制度设计

冯晓飞 卢瑛莹 陈 佳

(浙江省环境保护科学设计研究院，浙江 杭州 310007)

政府的污染源环境监督制度设计

冯晓飞 卢瑛莹 陈 佳

(浙江省环境保护科学设计研究院，浙江 杭州 310007)

我国政府的污染源环境监督制度无法满足当前的实际需求。本文通过探讨监督检查的原则，提出监督检查的具体类别，明晰监督检查的实施程序，实现了对政府的环境监督制度的创新设计，从而为我国的污染源环境监督体系的发展提供了参考。

政府；环境监督；设计

引言

我国的环境保护事业经历了数十年的发展，逐步形成了具有自身特色的环境管理体系，针对污染源的相关监管措施不断出台。然而，实际管理效果却难以令人满意，各类环境违法行为屡禁不止，污染源超标排污、偷排漏排等现象频频发生，突发环境事件时有出现，对改善环境质量、促进社会和谐形成了巨大挑战。

长期以来，我国的政府监督主要依赖于现场检查，例如《环境保护法》中就规定“县级以上人民政府环境保护主管部门……有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查”，但对监督检查的具体方式、方法等并没有进行规定。与国外的政府监督相比[1-2]，我国的政府监督呈现出对检查方式单一、规范化和灵活性不足、非现场重视不够等问题。此外，随着排污许可制度对污染源自行监测和自我监督的强制要求，政府监督和污染源自我监督两者间关系未能完全厘清[3]，不利于污染源环境监督体系的发展。

本文将针对我国政府监督中的主要问题，对政府的污染源环境监督制度进行创新设计，探讨政府监督检查的原则，提出监督检查的具体类别，明晰监督检查的实施程序，以求为我国的污染源环境监督体系的完善提供参考和借鉴。

1 监督检查原则

政府应当制定多样化、规范化的监督检查方法，以根据实际情况开展检查。根据我国环境监督的现状，政府实施监督检查时应重点遵循以下几项原则：

一是现场与非现场并重。现场检查与非现场检查都是政府开展监督检查的基本方式，应当都加以重视。非现场检查通常是基于已有的数据资料，例如企业递交的各类报告，对污染源实施的审查。随着技术方法的进步，非现场检查也包括了无人机拍摄、远红外摄像、航拍和遥感监测等手段，资料的获取途径不断拓展。非现场检查与现场检查互相补充，形成一个完整的监督检查体系。

二是整体与局部相结合。检查可以针对污染源的一个或者数个关联部分进行检查，也可以对污染源整体进行检查。局部检查可以将关注点集中在特定问题上，有利于节约资源，提高效率，但结果可能不够全面。相反地，整体检查可以全面地反应污染源环境信息，但一般成本较高、实施程序复杂。两者应互相结合，实现成本效益的最大化。

三是污染防治要求与自我监督要求兼顾。随着污染源强制性自我监督的推行，企业的守法义务已经不仅仅局限于污染防治，自我监督本身也成为污染源必须遵守的要求。因此，检查的内容应当兼顾这两者，既要检查企业的污染防治是否符合规定，也要检查自我监督的程序、方法是否正确和规范，即政府监督是对污染源自我监督的监督。污染源自我监督中的数据，包括自动监测数据，其质量控制的责任在于企业，而政府可以对此进行监督。

四是多层次的检查深度。检查深度主要是指检查的详细程度，应当建立多层次不同深度的检查体系，以应对实际工作需要。一般而言，较深入的检查由于实施成本较高，并不作为主要检查方式，往往只在一定前提下开展，例如日常检查中发现了需要深入调查的问题，或者有公民投诉或举报。此外，一定情况下也可以采用简化的检查方式，例如通过对污染源的快速走访形成一个总体认识。简单快速的检查有助于在不大量增加实施成本的基础上扩大检查的覆盖面。

五是基于风险的目标定位。基于风险的目标定位是指将监督检查资源更多地分配给高风险的污染源。随着企业数量和种类的不断增加、政府资源的局限和法规框架的不断复杂化，采用基于风险的目标定位已经十分必要，它有助于以更少的监督力量获得更大的环境效益[4]。污染源的环境风险取决于若干个因素，例如污染物的危害性、工艺的复杂程度、周边的敏感性、守法历史表现等。通过对危害性大、工艺复杂、敏感性强、违规记录多的污染源加强监督检查，可以提高资源利用效率，实现对风险的有效控制。

2 监督检查类型

基于监督检查原则，从检查形式、检查内容、检查深度等方面着手，重点设计了六个基本的检查类型：全面检查、局部检查、自我监督审计、案头审查、快速检查、守法调查。

(1)全面检查。全面检查是对污染源是否符合法定要求的综合检查，一般以排污许可证为检查依据。它包括的内容有：对自行监测数据、企业台账、执行报告的审查；对污染排放状况的检查，包括开展监督性监测；对污染处理设施运行状况的检查，包括设施性能参数(例如水流量、压力差、温度)的评估；对工艺流程参数(例如加料速度、原料组成)的评估。由于全面检查的复杂性，一次全面检查可以分步实施，但应当在一定期限内(例如一年)内完成。对于重点排污单位，应当规定全面检查的最低频次，例如两年必须完成一次全面检查。

(2)局部检查。局部检查是针对污染源的一个或几个关联部分开展的检查。例如，可以单独针对某一种介质(水或气)的污染排放状况开展检查，也可以将两者联合起来检查。由于局部检查更具有针对性，且实施成本较低，日常检查可以以局部检查为主。同时，为避免重复，提高效率，可以制定灵活的检查实施模式，允许在一定时间范围内(例如一年内)的局部检查互相结合，作为当年度全面检查的全部或部分内容。

(3)自我监督审计。自我监督审计是对污染源自我监督的检查，即检查自行监测、台账记录、执行报告是否符合要求。从内容上来说，它也属于一种局部检查，但它比一般的局部检查更为深入。除了对监测数据、台账和报告进行普通审查外，检查人员还可以具体观察企业相关人员开展取样、分析、记录、报告的整个流程，以确保其自我监督程序符合要求。

(4)案头审查。案头审查是对污染源守法状况的非现场综合评估。它包括对多项非现场内容的审查：污染源递交的各类报告和相关数据资料；政府的监督性监测和环境监测数据；无人机、远红外、航拍、遥感和卫星影像；与企业人员的谈话；公众的投诉和建议等。通过对各项资料的综合审查和判断，可以得出对污染源守法情况的评估结论。

(5)快速检查。快速检查是通过对污染源的快速走访实施的检查。检查人员对于生产工艺、处理设施、污染物排放开展简要的目测，依靠自身的经验和判断对潜在的守法问题形成一个快速总结，必要时也可以进行取样。快速检查应当由经验丰富的检查人员实施，且对象应当限于工艺简单、污染物危害小的低风险企业。快速检查可以有效地节省政府监督成本。

(6)守法调查。守法调查是对污染源开展的非常规的、详细的检查，适宜于解决由于时间限制、所需的技术专业知识水平等因素而难以常规检查中进行评估的问题。守法调查通常是在出现公民投诉和举报，或者日常检查中发现了潜在的重大问题后开展。由于需要为执法处罚甚至诉讼做准备，守法调查往往需要收集大量的信息和资料，以支持后续行动的开展。

3 监督检查程序

开展监督检查时，应当遵循一定的检查程序。结合国外的经验[5]，检查的一般性程序应包括检查前准备、进场、资料编集、离场、形成报告等步骤，各项监督检查应根据自身性质在履行一般性程序的基础上进行细化调整。此外，非现场检查可以在此基础上进一步简化。

3.1 检查前准备

检查前准备主要包括三方面内容：审查污染源的背景资料；制定检查方案；准备相关仪器设备。审查背景资料有助于提前了解企业以提高后续效率，背景资料包括一般性信息(例如企业平面图、工艺流程图)、守法要求和排放标准、守法历史资料、污染控制和处理系统等。制定检查方案有助于良好地组织和实施检查，检查方案需要考虑的因素包括检查的目标、任务、程序、资源(人力和仪器)、时间安排、所需的合作协调(与监测站或其他监管部门)等，检查方案可以以检查清单的形式呈现。准备仪器设备也是一项重要内容，仪器设备一般应包括以下类别：文件(证件、资料文档、检查清单、分析表格)、记录用具、其他工具(GPS、便携式电脑、手机、测距仪等)。检查中需要采样的，还需要准备采样设备。

3.2 进场

进入企业之前，应先进行场外观察，目测是否有潜在的违规问题，并对企业空间布局进行了解。进入企业时，出示相关证件。进入企业后，应与企业相关负责人员进行交谈，说明检查的目的和程序，重点对以下内容进行讨论：检查的目标和先后顺序；所需的企业记录、报告和其他资料；企业陪同检查的人员；许可证内容的核对，包括企业设施、排污口是否与许可证中描述的一致；安全防护要求；需要拍摄的照片。进场交谈有助于让企业提供更好的配合。

3.3 资料编集

检查人员应当就污染源的实际情况进行资料的记录和整理。资料的形式包括现场笔记、企业声明、照片、录像带、图纸、地图、打印材料、电子文件、记录复印件等。其中，现场笔记是资料编集的核心，它也是形成后续检查报告的基础。检查人员需要记下检查的开始和结束时间，并按顺序对检查中的各项事项进行记录和整理。现场笔记一般需要包括以下内容：现场观察和观测，包括能够用于准备检查报告的各项现场状况和实践活动；文件(包括自己准备的和从企业取得的)以及数字图像，这些物品应附加备注并与具体的检查事项相关联，以确保文件和图像的信息可以被明确地辨识；非常规的状况和问题，这些应加以详细地描述；其他信息，包括检查当中所接触的企业人员的姓名与头衔、开展的操作活动及其作出的声明和说明等。此外，在资料编集步骤，样品的采集、运输、分析也应作为检查事项的一种而加以记录和整理。

3.4 离场

为提升检查的效果，检查人员在离场前，应当就检查结果主动与企业人员进行交流和讨论。但是，讨论的内容仅限于检查的初步发现，检查人员不宜就污染源的不足之处是否属于违规下结论。离场讨论使得检查人员能够提出需要关注的问题，同时检查人员也可以对离场后的后续程序向企业进行说明。

3.5 形成报告

检查报告是对所有的检查信息和证据进行组织、整合后的综合性文档。报告应当客观、语言清晰且组织良好。检查报告一般由以下几个基本部分组成：叙述性说明；检查清单；所编集的资料。叙述性说明是对检查活动简明扼要的总结，其目的是对检查过程中使用的程序、发现的结果进行客观记录。检查人员除了对检查中的例行程序和活动进行阐述以外，应重点描述潜在的违规和偏离，而现场笔记可用来作为撰写指南。在检查报告中，所编集的资料也应作为参考资料附在叙述性说明之后，相关的引用位置应该在叙述性说明中进行标注。检查报告的质量很大程度上决定了能否实施充分有效的后续行动以纠正污染源的问题或不足。

4 结 语

随着我国环境保护事业的发展，逐步形成了具有自身特色的环境管理体系，针对污染源的相关监管措施不断出台。然而现实监督管理中发现，各类环境违法行为屡禁不止，污染源超标排污、偷排漏排等现象频频发生，突发环境事件时有出现，成为当前改善环境质量、促进社会和谐形成了巨大挑战。与国外的政府监督相比，我国的政府监督呈现出对检查方式单一、规范化和灵活性不足、非现场重视不够等问题。此外，随着排污许可制度对污染源自行监测和自我监督的强制要求，政府监督和污染源自我监督两者间关系未能完全厘清，不利于污染源环境监督体系的发展。

我国政府的污染源环境监督制度无法满足当前的实际需求。为此，本文将针对我国政府监督中的主要问题，对政府的污染源环境监督制度进行创新设计，探讨政府监督检查的原则，提出监督检查的具体类别，明晰监督检查的实施程序，以求为我国的污染源环境监督体系的完善提供参考和借鉴。

研究指出，政府是污染源环境监督的主要力量之一。通过制定明确的监督检查原则、多样化的监督检查类型、规范化的监督检查程序，可以推动污染源环境监督制度的不断发展和完善，从而提升政府监督检查的效率和效果。

[1]U.S.Environmental Protection Agency.Clean Air Act Stationary Source Compliance Monitoring Strategy[R].Washington.D.C.：EPA，2016.

[2]U.S.Environmental Protection Agency.Clean Water Act National Pollutant Discharge Elimination System Compliance Monitoring Strategy[R].Washington.D.C.：EPA，2014.

[3]宋国君，赵英煚.美国空气固定源排污许可证中关于监测的规定及启示[J].中国环境监测，31(6)，2015：15-21.

[4]OECD.Ensuring Environmental Compliance：Trends and Good Practices[M].Paris：OECD Publishing，2009.

[5]U.S.Environmental Protection Agency.NPDES Compliance Inspection Manual[R].Washington.D.C.：EPA，2017.

A Design of Government's Environmental Monitoring System for Pollution Sources

FENG Xiaofei LU Yingying CHEN Jia

(Environmental Science Research and Design Institute of Zhejiang Province，Hangzhou Zhejiang 310007，China)

Chinese government's environmental monitoring system for pollution sources cannot meet the actual needs.By discussing the principles of monitoring and inspection，the paper is proposing the specific categories of monitoring and inspection，and clarifying the implementation procedures of monitoring and inspection，an innovative design of the government's environmental monitoring system was realized，which may provide a reference for the development of China's environmental monitoring system for pollution sources.

government；environmental monitoring；design

冯晓飞，博士，高级工程师，主要研究方向为环境政策与管理

文献格式：冯晓飞 等.政府的污染源环境监督制度设计[J].环境与可持续发展，2017，42(4)：33-35.

X328

A

1673-288X(2017)04-0033-03