论磋商制度在生态环境损害赔偿中的应用

胡欣欣 史会剑 苏志慧

(山东省环境规划研究院，山东 济南 250101)

论磋商制度在生态环境损害赔偿中的应用

胡欣欣 史会剑 苏志慧

(山东省环境规划研究院，山东 济南 250101)

【摘要】磋商作为一种追偿手段在中共中央办公厅、国务院办公厅的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》被引入。本文通过对磋商机制在生态环境损害赔偿中的功能、磋商的内容、磋商程序、信息公开和公众参与等的分析，对其在生态环境损害赔偿中的应用进行了探讨。

生态环境损害赔偿；磋商；追偿；生态环境修复

随着我国工业化和城镇化的快速发展，生态环境问题日益突出，一些地区环境污染和生态恶化已经到了相当严重的程度。频繁发生的环境污染和生态破坏事件对生态环境造成极大的损害。在党的十八大报告中提出了“加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”、“建立生态环境损害责任终身追究制”、“对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任”。中共中央办公厅、国务院办公厅在2015年12月3日印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》)，要求按照试点先行、逐步全面开展的方式，探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度，2015年12月23日印发《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》，进一步强调要健全生态环境保护责任追究制度和生态环境损害赔偿制度。

虽然我国在顶层设计上有了比较具体的政策和要求，但现阶段我国生态环境损害赔偿制度刚刚起步，相应的配套措施和工作流程还不够完善，尚处于摸索阶段。生态环境损害发生后，如何尽快达成赔偿协议、及时完成修复是需要解决的最关键问题和最终目标。依据《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)等相关法律法规，追究生态环境环境赔偿责任的民事途径一般可分为和解、调解、民事诉讼三种方式。现有制度下，针对生态环境损害赔偿和修复可直接通过司法诉讼程序予以解决，然而民事诉讼虽具有司法权威性和强制执行力，但诉讼程序复杂、诉讼周期往往很长，这都不利于及时完成赔付和开展生态环境修复。因此，有必要采用更加高效的途径对生态环境损害责任者进行索赔，《试点方案》中设立了磋商机制用于生态环境损害的追偿。

磋商一般意义上是指当事的双方或者多方为了达到某一目的而通过一定的程序就某些事项进行洽商并力求达成协议的过程。磋商多被用于外交、贸易、教育等领域[1-4]。磋商作为一种带有合作和协商性质的解决争议的手段，用到生态环境损害赔偿中有其必要性和必然性。

本研究对磋商在生态环境损害赔偿制度中应用的可行性和必要性，磋商的功能，磋商机制在国外生态环境损害赔偿中的应用等进行了研究，提出了我国磋商机制的构建建议，以期对我国生态环境损害赔偿工作顺利开展和配套制度建设有借鉴意义。

1 磋商机制的可行性和必要性

开展赔偿磋商是《试点方案》的一个主要内容，试点地方省级政府经国务院授权后，作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，生态环境损害事件发生后，可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿相关工作、提出生态环境损害赔偿要求，与赔偿义务人进行磋商，磋商不成功或未经磋商的，可向人民法院提起生态环境损害赔偿民事诉讼。有学者认为，政府部门具有环境监管权力，本可通过行政手段来处理生态环境损害问题，而却要放弃这种程序，通过诉讼、磋商等民事途径来解决，这种“行政职权民事化”难免带来“司法职权行政化”，甚至可能导致司法机关代替行政机关的角色和功能[5]。政府部门的本职工作和中心任务是履行环境监管职责，这点毋庸置疑，但受限于行政制度、诉讼制度等原因，政府部门应当且有必要借助民事途径进行解决。例如，某些情况下，基于目前的法律，对于某些特殊领域和具体任务，政府部门无执法权；某些情况下，政府部门虽进行了环境监管并作出了严格的行政处罚决定，但污染企业拒不执行；某些情况下，某生态环境损害事件的发生是污染的累积效应造成，而非单一污染源；某些情况下，虽生态环境损害事件发生后，没有具体的受害者，或者受害者仅就受到的人生或财产损失提出诉讼请求，未就整个生态环境损害进行索赔等[6]。在这些情况下，仅依靠行政手段不能满足损害责任追究和追偿等工作的实际需求，借助诉讼、措施等民事途径具有必要性。

2 磋商机制的功能

磋商用于生态环境损害赔偿中的功能可以体现在平衡各方利益、保护性、时效性等几个方面。关于平衡各方利益，生态环境损害赔偿中引入磋商程序，有利于通过赔偿权利人、赔偿义务人、利益相关的公众等的平等对话，达成各方均较为满意的方案，有利于平衡各方利益。关于保护性，磋商是在当事双方或多方在采取诉讼等进一步行动前积极努力找到一个都可以接受的方案，若达成一致，则无需进入诉讼阶段，避免了诉讼程序周期长对企业正常经营的影响，利于其以后的企业经营。关于时效性，损害发生后，最关键的问题是生态环境修复，对于大多数环境损害事件，越早开展修复，越能防止污染扩散和控制污染范围。然而采用诉讼程序，其程序一般较复杂、耗时长，对及时开展修复有一定影响。若通过磋商达成一致，能尽早完成赔偿、及时开展修复工作，大大提高了时间效率。因此，在磋商赔偿机制下，当事双方或多方的利益一定程度上得到了充分尊重，并且大大简化了程序，节约了时间、人力、物力，美国、日本等国家在生态环境损害赔偿中也普遍采用磋商和解的办法。

3 国外生态环境损害赔偿中“磋商”机制的应用

3.1 美国

美国是最早建立生态环境损害赔偿制度的国家之一，始于20世纪70年代，经过多年的发展和实践，美国的生态环境损害赔偿制度已非常成熟稳定，法律体系完备，《清洁水资源法》、《油污法》、《超级基金法》等法律均对赔偿主体、受偿主体、赔偿范围等作出了较为明确规定[7]。美国生态环境损害赔偿机制主要有诉讼、惩罚性赔偿和超级基金等制度，联邦政府和州政府等公共机构作为受托人可以就生态环境损害向污染者要求赔偿，同时也可以代表接受生态环境损害赔偿资金。美国在生态环境损害赔偿问题中，除应用上述三种方式进行追偿外，在实践中大量采用了磋商和和解的方式，涉及水、海洋、油污、森林等各个领域。美国的法律未对生态环境损害赔偿磋商和解的方式作出规定，关于生态环境损害赔偿磋商问题的理论研究也鲜有报道，但美国通过磋商手段达成协议的案件不胜枚举，如2010年10月发生的墨西哥湾“深水地平线”原油泄漏案，美国联邦政府和阿拉巴马州等州政府与英国石油公司通过磋商达成协议，81亿美元用于生态环境带来的损害，有学者认为美国至少有95%的生态环境损害赔偿是通过磋商和解的[8]。

3.2 日本

日本为应对环境污染及生态破坏问题引发的环境公害，进行了大量研究，逐步完善环境公害问题的法律制度，并探索多样化救济方式。日本除采用民事救济外，颁布了《公害纠纷处理法》，建立了行政处理制度。日本的行政处理制度是行政机关作为中立第三方来处理纠纷的机制[9]，该机制主要以自愿调解为原则，使当事人之间发生的环境权益纠纷在协商一致的基础上解决，与司法诉讼相比效率较高，避免高额诉讼费用，且能够节约司法资源。日本的《公害纠纷处理法》和《公害调整委员会设置法》两部关于公害纠纷处理的法律中，对公害纠纷专门的行政处理机构和公害纠纷处理程序和方式等做了明确规定。日本在中央设立了公害调整委员会，在各都道府县设立了公害审查会，专门进行公害纠纷处理。行政处理途径包括斡旋、调解、仲裁、裁定等方式，其中以调解方式使用最多，根据日本公害等调整委员会2003年编著的《公害纠纷白皮书》，使用调解方式解决的案例占行政处理案例的95%以上[10]。

3.3 俄罗斯

俄罗斯在生态环境损害赔偿方面的立法体系非常完善，其中《俄罗斯环境保护法》中规定了“利用自然付费、损害环境赔偿”，除对损害环境进行赔偿外，对自然环境和资源的使用也要有偿进行，同时，除对因环境污染和环境破坏造成的人身和财产损失需要赔偿外，对环境本身造成的损害也要进行赔偿。俄罗斯生态环境损害追偿的方式主要为诉讼，由国家机关、检察机关、公民、法人等提起赔偿诉讼，由法院对起诉进行审理。除诉讼外，俄罗斯还探索了诉讼外途径，主要为仲裁，并在《俄罗斯环境保护法》中也进行了规定[11]。

我国《试点方案》提出的磋商机制也是行政处理方式的一种，省级人民政府为赔偿权利人，可以与赔偿义务人进行磋商，磋商不成的可提起民事诉讼，也可直接提起民事诉讼，与美国的磋商和解和日本的行政处理方式类似，但我国目前尚未在法律层面对磋商在生态环境损害赔偿中的地位、作用、程序等作出规定，磋商的具体内容、程序等问题还有待进行实践和探索。

4 我国生态环境损害赔偿磋商机制构建建议

4.1 磋商内容

虽然磋商是一种带有合作和协商性质的解决方式，但需坚持一定的原则和底线，必须满足能够及时有效恢复受损生态环境为前提。生态环境损害赔偿磋商的内容可包括以下几个方面，一是生态环境损害事实，赔偿义务人对赔偿权利人或当地政府及其有关部门调查评估后确定的环境损害事实有异议且能够提供足够证据的，双方可就损害事实进行磋商；二是鉴定评估结论，赔偿义务人对鉴定评估结论有异议且能提供足够证据的，可就鉴定评估结论进行磋商，鉴定评估机构负责对异议部分作出解释和说明，必要时可委托其他具备资质的鉴定评估机构重新进行鉴定评估；三是损害责任，赔偿义务人对损害责任有异议，或存在多个赔偿义务人，对多个赔偿义务人间的责任分配有异议，且能够提供相关证据的，可就损害责任进行磋商；四是损害责任承担方式，生态环境损害赔偿的最终目标是受损生态环境得到有效修复，因此，责任承担方式应优先采用生态环境修复、而非资金赔偿的方式，在无法修复时再选择资金赔偿的方式。鉴于生态环境修复对专业性和技术性要求高，为保障生态修复的时效性和修复质量，赔偿义务人应充分考虑自身条件，可以自行修复或由其委托第三方机构进行修复，也可由赔偿权利人或当地政府等组织具体的修复工作，但赔偿义务人需足额支付修复的各相关费用；五是资金赔付方式与期限，由赔偿权利人或当地政府等组织修复的，在赔偿资金总额不变和不影响生态环境修复进度的前提下，可根据赔偿义务人的经营状况、主观过错、支付能力以及修复工作要求等实际情况，探索分期赔付的方式，但需明确分期赔付的具体时间，对于受损生态环境无法修复的情形，也可根据具体情况探索实践分期赔付方式；六是修复方案，赔偿权利人与赔偿义务人可综合考虑生态环境恢复方案的工作量、持续时间、实施成本、技术可行性、环境安全性、合法性、有效性等因素，就不同的修复方案进行磋商；七是修复启动时间与期限，修复启动时间的确定应严格坚持修复工作及时有效开展的原则，对于生态环境损害范围较大的，可根据环境污染和生态破坏程度和具体情况，协商确定修复顺序和修复时间要求。

但有些项目不应列入磋商的范围，如赔偿资金总额，它是用于支付清除和控制污染、生态环境修复、替代修复、生态环境修复期间服务功能损失、生态环境功能永久性损失以及与生态环境损害赔偿相关的调查、评估、修复后评估等的相关费用，是通过实际已支付部分和科学方法评估确定的，若进行调整或“打折”，将导致出现资金缺口，不足以支付各相关工作的费用，影响受损生态环境修复。同时，目前存在生态环境损害责任者难以确定或者能够确定但不能负担巨额赔偿资金的问题，仅利用磋商或诉讼追偿的方式尚不能满足生态环境修复的需求。为应对该问题，美国建立了超级基金和环境责任保险等制度，日本建立了财务保证制度[12]。我国可借鉴美国等的做法，探索生态环境损害赔偿资金筹措方式的多样化，拓宽资金来源渠道。

4.2 磋商程序和时限

为充分发挥磋商的作用，保障磋商工作顺利开展，需遵循一定的程序，由于目前生态环境损害赔偿磋商还处于探索阶段，国家尚未对生态环境损害赔偿磋商的具体程序作出规定，采取何种程序能更有效达到磋商目的，目前尚无定论。山东、贵州等试点省，在生态环境损害赔偿磋商方面进行了探索和实践。山东省某非法倾倒废液损害生态环境事件，涉案企业6家，山东省环保厅作为山东省政府授权的赔偿权利人，启动磋商程序，与赔偿义务人进行了4轮磋商，与其中3家企业达成一致，签订了赔偿合同书，将对签订的赔偿合同书进行司法确认，对其他未达成协议的3家企业提起诉讼[13]。贵州省某非法倾倒污泥渣损害生态环境事件，涉案企业2家，贵州省环保厅作为贵州省政府授权的赔偿权利人，与赔偿义务人进行了磋商，达成一致，签订了赔偿协议，并向当地人民法院申请了司法确认[14]。

《民事诉讼法》和《最高人民法院关于人民法院调解工作若干问题的规定》对和解程序进行了详细规定，生态环境损害赔偿磋商可结合《试点方案》要求，参照现有和解程序和山东、贵州等省的实践经验进行。磋商程序应包含以下几个环节，一是磋商启动。经过调查评估，生态环境受到损害且达到需要修复和赔偿的程度，能够确定赔偿义务人的情况下，赔偿权利人应主动启动磋商程序。二是磋商通知。由于生态环境损害赔偿专业性强，为使赔偿义务人对磋商内容等事项进行充分了解，赔偿权利人应事先以书面形式将磋商事由、具体内容、磋商时间、地点、意见反馈方式和要求等事项告知赔偿义务人。若赔偿义务人不同意磋商，赔偿权利人应立即终止磋商，对赔偿义务人提起民事诉讼。三是进行磋商。赔偿权利人与赔偿义务人就相关事项开展磋商应重视时效性，对于经过一次磋商未达成一致且仍有意愿再次进行磋商的，应尽快组织开展下一次磋商，但须控制磋商次数，适时终止，而不是反复磋商，以免影响整个赔偿和修复工作的开展。四是签订协议书。赔偿权利人和赔偿义务人达成协议或部分达成协议的，签订赔偿协议书或合同书。五是司法确认。磋商作为处理生态环境损害赔偿民事纠纷的一种方式，简单快捷，但是也存在一定的缺点，即签订的合同或协议不具有法律强制执行力，如果赔偿义务人不履行合同或协议约定的义务，法院无法强制执行。因此，为保证赔偿合同或协议书具有法律强制执行力，可进行司法确认。司法确认程序可参照《人民调解法》、《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》以及《民事诉讼法》等有关规定，即达成协议后，双方当事人认为有必要的，可以自协议生效之日起三十日内向基层人民法院申请司法确认。

4.3 信息公开和公众参与

生态环境损害涉及公众切身利益，按照新《中华人民共和国环境保护法》：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利”，因此，公众有对生态环境损害相关工作和进展的知情权和参与权。《试点方案》也明确规定了生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作中涉及公共利益的重大事项应当向社会公开，并邀请专家和利益相关的公民、法人和其他组织参与。因此，生态环境损害赔偿磋商工作的相关信息也应及时公开，同时，由于生态环境损害赔偿工作专业性强，为保证磋商的公正性，防止因处理赔偿事宜不够专业导致损害公共利益，可邀请相关方面的专家参与到磋商过程中。此外，其他利益相关的个人、企业、其他组织等也可参与到赔偿磋商中。

磋商并不是诉讼前的必经程序，为防止损害发生后单一采用诉讼途径而产生的“费时耗力”问题、鼓励赔偿义务人优先参与磋商，建议对参加磋商的生态环境损害赔偿信息公开内容和形式在不违反现有法律法规规定的情况下，可减弱有些内容的曝光程度或探索多样化信息公开方式。

5 结 语

生态环境损害赔偿的最终目的是使受损害的生态环境得到及时有效修复，生态环境损害赔偿对专业性、时效性等要求很高，在生态环境损害赔偿中引入磋商机制，由省政府授权的有关工作部门作为赔偿权利人与赔偿义务人进行磋商，一方面解决了法院对各类生态环境损害赔偿案件专业性不强的问题，另一方面避免了因采用诉讼途径而产生的“费时耗力”问题，时效性增强。山东、贵州的成功磋商案例也印证了该机制在生态环境损害赔偿工作中的可行性、有效性和必要性。然而，目前生态环境损害赔偿磋商尚处于探索阶段，由于生态环境损害案件的复杂性，在以后的工作还会遇到各种问题，需对磋商的适用条件、磋商的具体内容、磋商程序、赔偿协议法律效力等进行进一步探索和实践，健全生态环境损害赔偿磋商制度，必要时建议建立磋商制度的法律保障机制。

[1]宋锡祥，吴鹏.论中国—东盟自由贸易区争端解决机制及其完善[J].时代法学，2006，4(5)：91-98.

[2]人民网.中美举行外交政策磋商[EB/OL].2016-06-07.http：//world.people.com.cn/n1/2016/0607/c1002-28418966.html.

[3]人民网.中日外交当局举行定期磋商[EB/OL].2016-03-01.http：//japan.people.com.cn/n1/2016/0301/c35469-28159991.html.

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[13]中国环境报.山东损害赔偿改革试点提速[EB/OL].2017-03-28.http：//news.cenews.com.cn/html/2017-03/28/content_57523.htm.

[14]中国环境报.首份生态环境损害赔偿司法确认书发布[EB/OL].2017-04-10.http：//news.cenews.com.cn/html/2017-04/10/content_58283.htm.

Discussion on the Application of Consultation in the Compensation System for the Eco-Environmental Damage

HU Xinxin SHI Huijian SU Zhihui

(Shandong Academy for Environmental Planning，Jinan 250101)

The consultation as a mean of claiming for compensation，was adopted into the Pilot Scheme for Reform of Eco-Environmental Damage Compensation System proposed by the general office of the CPC and the general office of the State Council. In this paper，the roles，main contents，working programs，information disclosure and public participation of consultation was analyzed to explore the feasibility and application of consultation in the compensation for the eco-environmental damage.

compensation system for eco-environmental damage；consultation；claiming for compensation；ecological environment restoration

胡欣欣，博士，工程师，研究方向为环境管理与政策

通讯简介：史会剑，硕士，高级工程师，研究方向为环境管理与政策

文献格式：胡欣欣 等.论磋商制度在生态环境损害赔偿中的应用[J].环境与可持续发展，2017，42(4)：15-18.

X321

A

1673-288X(2017)04-0015-04