县级人大预算初审听证的探析和探源

李亚洲

预算初审程序是否合法、内容是否合理、方式是否合适，直接影响到预算初审的效果，直接反映了预算审查监督的水平。对于县级人大及其常委会而言，新预算法和省级相关地方性法规对预算初审程序和内容都作了规定，为县级人大提供了参考指南和操作范式。但预算初审方式该如何进行，在法律法规中没有明确，各地都是结合自身实际进行摸索。

预算初审听证，作为一种新的预算初审方式，综合了座谈、询问、论证、辩论等形式，近年来在上海、广东、浙江等地开始出现。作为从实践中产生的新事物，预算听证需要在理论层面进行探源、探析，以更好地指导预算初审实践。

一、县级预算听证方式的现状探析

近年来，各地探索出不同的预算听证模式，为预算编审工作开展打下了坚实基础。在全国范围内，主要形成了四种模式。

一是以人大常委会为主导的听证，如上海闵行区、浙江平湖市等。两地的预算听证会中，由人大常委会主导，要求政府部门细化公开具体预算项目，然后在人大常委会的组织与引导下，让人大代表与社会公众参与进来，与政府部门就民生事项展开辩论。形成的意见建议经人大常委会汇总整理后，作为预算项目与资金安排的依据。预算草案经修正后，由当年人代会进行审查批准。

二是以预算委员会为主导的听证，如海南三亚市等。2011年，三亚市（原为不设区的地级市，2014年撤镇设区）成立了社会听证机构，由预算听证委员会负责预算听证组织工作。该委员会由人大代表、政协委员以及人大常委会财经工委、政协科经委、财政、监察、审计及市政府相关单位工作人员、专家学者及纳税人代表等组成。经过听证同意安排资金的项目，按2/3以上的听证委员会成员议定的最低金额来安排预算资金。若听证委员会2/3以上的成员未达成统一意见，由财政局提出资金安排意见，经听证委员会2/3以上成员审议同意后安排。

三是以政府系统（财政部门）为主导的听证，如广东佛山市南海区等。从2013年开始，南海区财政局选取民生项目探索预算项目听证。听证会上对项目立项依据、实施方案、经费预算、实施效益等内容进行陈述和询问，形成听证情况报告，按程序报同级人大审批。对于资金下达情况、实施情况等由财政局公开。南海区形成的财政部门主导的听证模式，构建了阳光透明、科学民主的财政资金分配机制。

四是以民主恳谈为主导的听证，如浙江温岭市等。温岭的预算听证模式，一个重要特点就是“民主恳谈”。“民主恳谈”是由党委政府来组织引导，强调以人大制度为保障，政府、人大以及公众通过“民主恳谈”的方式参与预算编审。“民主恳谈”通过财经小组制度、“两上两下”讨论制度、公民旁听制度、人大代表和公民培训制度等，从制度层面，保证了预算初审听证的效果。

从世界范围来看，民意机关（权力机关）审查和批准预算，这是现代预算制度的应有之义。从我国宪法和预算法等法律要求来看，加强人大及其常委会在预算审查监督中的地位，是法律赋予人大制度的权力，更是保障人民当家作主的具体体现。但目前，我国县级人代会会期短、议题多，再加上预算专业性较强，基层人大代表预算知识比较欠缺，成为加强审查和批准预算的现实瓶颈。上述四种听证模式，借助社会力量，通过听证方式，听取了社会各界的意见，完善了预算草案内容，为县级预算管理和监督提供了有益借鉴。但究竟应该由谁来组织预算听证会？是摆在预算听证面前的一道必解题。

宪法是国家的根本大法，是制定一般法的依据，也是一切组织和个人的根本活动准则。因此，听证会的法理分析必须从宪法开始探寻。我国宪法关于预算，只规定了全国人民代表大会行使审查和批准国家的预算和预算执行情况报告的职权。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》则规定：“县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权：在本行政区域内……保证国家计划和国家预算的执行。”《预算法》则规定：“县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告。”“县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况进行初步审查，提出初步审查意见。县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会有关工作机构对本级预算调整初步方案和本级决算草案研究提出意见。”

从宪法及其派生出的一般法来看，作为公共预算利益相关人参与预算编审的一种方式，预算听证由政府部门主导或者另行组织预算听证委员会，就挤压了各级权力机关整合民意资源的能力，本属于人大的法定职权也被“挪用”和“稀释”，对于坚持和完善人大制度也带来了负面影响。而由人大来主导预算初审听证，一方面，有利于人大代表提前了解预算内容，为后续审查批准预算奠定基础；另一方面，在预算听证中，人大相关机构可以按照法律规定，就预算资金安排提出初审意见，督促政府部门及时修改预算草案内容，促进预算初审工作更加法治化、规范化。

二、县级人大预算初审听证的法理探源

人大工作和人大制度的任何创新，都必须以法律为依据，符合法治精神和立法本意。预算初审听证会发端于基层，作为一种创制性安排，这种形式是不是合法合规，需要给出明确答案。

根据宪法制定的预算法，其第四十四、四十五条规定：“县、自治县、不设区的市、市辖区的人代会举行会议审查预算草案前，应当采用多种形式，组织本级人大代表，听取选民和社会各界的意见。”而且，预算法还授权省、自治区、直辖市人大或者其常委会，可以制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规。

新预算法2015年施行之后，部分省市没有修改预算审查监督的地方性法规。原有的预算审查监督的地方性法规仍然具有法律效力。对预算初审方式，这些地方性法规或者没有涉及，或者制定了开放条款。如：广东省《预算审批的监督条例》规定，相关工委应及时了解预算草案编制情况和调查了解有关部门对预算安排的意见。上海市只制定了《市级预算审查监督规定》，该规定对于区一级的预算审查监督则没有涉及。各区人大及其常委会则制定相关办法，指导预算审查监督。以闵行区为例，该区《人大常委会预算审查监督办法》规定：区人民代表大会会议举行的四十五天前起，常委会通过预算听证、召开专题会议等形式，对预算草案进行初步审查，并在区人民代表大会会议举行的二十五天前完成审查工作，提出审查意见。海南省《审查监督预算条例》则规定，人大常委会财经工作机构可以召开有关部门和专家参加的座谈会、论证会，征求对预算草案的意见。

新预算法施行之后，一些省级人大修订了相关地方性法规，指导县级人大加强预算初审工作。在预算初审方式上，有了相对具体的规定。如：江西省《预算审查监督条例》规定，县级人大常委会在初审过程中，可以组织部分人大常委会组成人员和人大代表对有关问题进行视察或专题调查，咨询有关专家、学者意见。安徽省《预算审查监督条例》规定，初审机构可以就本级预算草案及部门预算编制情况提出询问或者进行调查。山东省《加强预决算审查监督的决定》则规定，县（市、區）人大常委会应当采用多种形式，组织本级人大代表，就预算草案听取选民和社会各界的意见。常委会预算工作机构应当通过多种形式向有关专家学者、社会各界征求意见和建议。浙江省《预算审查监督条例（修订草案）》关于预算初审方式，有这样的表述：“可以就预算重点事项开展专题询问、召开听证会等。”

无论是新预算法颁布之前还是之后出台的地方性法规，对预算初审方式，都是做了比较宽泛的规定，为县级人大预留了一定的空间，赋予了其一定的自由权。因此，县级人大可以根据实际情况，创新开展预算初审听证。从这个层面来讲，在各地开展的由人大常委会主导的预算初审听证会，是符合相关法律法规的立法精神的。

预算初审听证会，突出了预算草案的公共选择，扩大了人大代表、社会公众和专家学者的民主参与，提高了人大预算初审监督的实效性，强化了人大在预算初审中的地位和作用。作为实践中出现的新生事物，预算初审听证会仍需进一步探索，为完善预算初审方式打下更加坚实的基础。

（作者单位：浙江省平湖市人大常委会预算工委）