新规推进旅游市场改革

寇佳丽

国家旅游局数据中心综合测算显示，2017年元旦假期期间，全国共接待游客1.2亿人次，累计获得旅游收入679亿元。尽管今年元旦华东、华北地区均遭遇大面积严重雾霾天气，航班和高铁都受到不同程度的影响，但大家出游的热情似乎并没有因此减弱。当然，也正是同样的热情，为国内旅游业的迅猛发展提供了可能性。但是，与此同时，零负团费、强制购物、导游辱骂游客等问题仍然屡屡出现，成为旅游市场上的“顽疾”。

这种跟团游“一次就够”

任何行业的发展都不免伴生着一些问题，但一些出游经历一旦说出来，还是很令人震惊。

在北京读研究生的张丽，前段时间和几个朋友跟团去云南游玩。按照旅行社的安排，在云南的行程是由当地导游带领的，但是下飞机后的场景让她一点儿也开心不起来。

“当地导游来接队，一见到我们就说：‘云南团费便宜，但不是让你们来占云南便宜的，必须买东西。接下来一路上都是强调买东西的事情，有人不买就开始骂人。后来到了丽江，换了另一个当地导游，自称‘超导，也是上车就满口脏话，还提醒大家必须对他好一些，否则会故意漏掉景点。”张丽这样对《经济》记者回忆。

按照她的叙述，“超导”的表现与前一个导游相比更令人气愤。他不仅在游客拒绝购物的时候骂人，还对购物数量有要求。“这个导游带我们购物，要求每个游客都买当地的螺旋藻，而且每人必须买3袋以上，不然就指名道姓地骂。有对夫妻不想买很多，‘超导连宾馆房间钥匙都拒绝提供给他俩。”同行的旅游团里还有一位中年女性，從玉龙雪山回来后出现高原反应，“超导”就又开始借机发挥，说：“连氧气瓶都舍不得买，活该高原反应，就喜欢看你难受，死了才好！”有人实在无法忍受，投诉到当地旅游局，结果“超导”知道后不仅没有任何改变，还想找自己朋友来殴打投诉的游客。

张丽对《经济》记者表示，有这样的导游带队，别说看风景，连填饱肚子的心情都没了，而且她还表达了自己的不解：“旅行社安排这样的导游来带团，不会给自己抹黑吗？还是说，旅行社根本就不知道某些导游的行径有多么恶劣？”

“其实问题的关键不是旅行社或者导游的声望，而是为什么导游会这么做。”中国政法大学旅游法和世界遗产法研究中心主任刘红婴教授在接受《经济》记者采访时如此强调。

按照刘红婴的分析，导游骂人只是零负团费出游的一个表象，是这个行业内部问题的外化。国内旅游业的快速发展让这个市场的竞争非常激烈，地方景区接团，往往导游要先付费给旅行社，而导游的收入与补贴实际上全部指望游客在景点的二次消费。“市场的无序竞争把压力转嫁到导游身上，他们还没赚钱就开始亏钱，之所以接团就是赌游客在景点的消费可能。客人报了低价团出游，却不去购物，导游的心理感受可想而知。”

新条例更高效解决纠纷

不愿前往旅行社指定的具体购物场所却不得不在团队中随大流，拒绝参加旅行社额外安排的另行付费项目却遭到导游的语言侮辱，旅游市场中的这些情况或将有望得到纠正。

2016年11月28日，国务院法制办就《旅行社条例（修改草案送审稿）》（以下简称《修改稿》）公开征求意见。中国旅游研究院副研究员杨彦峰在接受《经济》记者采访时指出，修改稿实际上是对旧《旅行社条例》和《中国公民出国旅游管理办法》两部行政法规进行的合并与修订，一旦新规生效，上述两部法规将被废止。

“修改稿中的一些亮点受到了大家的普遍关注，它不仅和上位法《旅游法》保持一致并做了更详细的解读，还特别对旅行产品提供商的资质与责任、强迫游客购物等问题加以规范。尽管以前旅行社和游客之间出现问题也能通过法律途径解决，但《修改稿》的出现无疑为解决问题提供了更加有针对性的方案。”杨彦峰这样分析。

依照《修改稿》，旅行社可以指定购物场所和另行付费项目，但需要与游客协商一致、取得游客签字同意方可。此外，旅行社不能因为游客不同意参加前类活动而拒绝签字就提高费用，已经签字同意的游客还享有“反悔权”和“拒绝权”。对这部分游客，旅行社仍然要合理安排行程。

按照《修改稿》的规定，张丽遇到的情况就能够得到有效解决。《修改稿》第四十八条规定，旅游者有权在旅游行程结束后三十日内，就其所购物品和参加另行付费旅游项目费用，要求旅行社为其办理退货并先行垫付退货货款、退还另行付费旅游项目的费用。“如果游客在与旅行社沟通的过程中，旅行社不按照规定办事，会因此付出高额罚金，这就从行政角度为游客设立了保障，毕竟与退货、垫付款项相比，旅行社更不愿意被罚款。”杨彦峰这样说。

制度改革需假以时日

毫无疑问，《修改稿》为每一个可能的游客提供了更多的便利，但旅行社和网络旅游平台是否会面临更大的压力呢？

“压力当然会有，责任本身就是压力，但是国内旅游业需要这样的压力，这是不需要讨论的。”中国社会科学研究院旅游研究中心研究员李明德这样对《经济》记者说。在他看来，任何法律措施的完善，映射到市场上，都会对多方面造成这样或那样的影响，有些暂时看上去不是积极的，比如压力，但是认真执行起来就一定能够起到督促旅行社和网络旅游平台提升责任心的作用。“等到我们的制度很完善、大家的责任心都很强的时候，再回过头来看，会发现走过的都是必经之路。”

诚然，也不是有了新规定就万事大吉的。

李明德告诉《经济》记者，《修改稿》想要解决的问题，是国内旅游市场积累了30多年的“顽疾”，比如不合理低价游和零负团费游。每一年中央和各地的旅游局会议都把整顿旅游市场秩序作为主要工作布置，可是几十年来也没多大效果，如今我们依然在讨论同样的问题，虽然修改稿算是“一记狠招”，终究还要看执行力度如何。

刘红婴则尖锐地指出，市场的问题需要市场主动解决，监管部门可以牵头、主导，但“落实”这一步还是要回归市场。她认为，强制消灭一些问题只会让整个行业无所适从，而法律也只能提供指导思想与规范。此外，“执行法律本身就不容易，如何让基层政府，尤其是旅游业发达地区的政府与组织配合执法至关重要。”据悉，国家监管部门已经意识到政策落地难题，目前也正在加大监管力度。接下来，国家还将鼓励各地通过成立旅游发展委员会、设立旅游警察等新方式，提高行业管理水平和行政执法力度。