开创精准扶贫新模式

葛守江

《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出了到2020年全面建成小康社会远景规划的宏伟目标。主要目标是：经济保持中高速增长，在提高发展平衡性、包容性、可持续性的基础上，到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，产业迈向中高端水平，消费对经济增长贡献明显加大，户籍人口城镇化率加快提高；农业现代化取得明显进展，人民生活水平和质量普遍提高，我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困；国民素质和社会文明程度显著提高；生态环境质量总体改善；各方面制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力取得重大进展。

《“十三五”规划纲要》提出，充分发挥政治优势和制度优势，贯彻精准扶贫、精准脱贫基本方略，创新扶贫工作机制和模式，采取超常规措施，加大扶贫攻坚力度，坚决打赢脱贫攻坚战。要通过创新扶贫开发方式、健全精准扶贫工作机制，推进精准扶贫精准脱贫；通过加强贫困地区基础设施建设、提高贫困地区公共服务水平，支持贫困地区加快发展；以强化政策保障、健全广泛参与机制、落实脱贫工作责任制等措施，完善脱贫攻坚支撑体系。

扶贫攻坚任重道远

习近平总书记在“2015减贫与发展高层论坛”上发表主旨演讲时表示，全面小康是全体中国人民的小康，不能有人掉队。“未来5年，我们将使中国现有标准下7000多万贫困人口全部脱贫。这是中国落实2015年后发展议程的重要一步。”同时指出，将把扶贫开发作为“十三五”经济社会发展规划的主要内容，实施一系列更有针对性的重大发展举措。

2014年10月17日是我国首个“扶贫日”，也是第22个国际消除贫困日。在国务院扶贫开发领导小组办公室公布的贫困县名单上，国家贫困县总数是592个。在有贫困县的21个省（直辖市、自治区）中，以云南为最多，73个；陕西和贵州次之，均为50个。2015年，全国尚有7000多万贫困人口，在湖南、河南、广西、四川、贵州、云南等六省（区）的贫困人口分别都在500万以上。到2014年底，592个扶贫开发工作重点县的农民人均纯收入不足全国平均水平的60%，农民医疗支出仅为全国农村平均水平的60%，劳动力中文盲、半文盲的比例比全国平均水平要高近4个百分点。全国有3917个村近380万人用不上电，近10万个行政村不通水泥、沥青路，连片特困地区有3862万农村居民和601万学校师生没有解决饮水安全问题。

精准扶贫势在必行

精准脱贫是近期搞好全国扶贫开发的新理念、新任务、新方法，是贯穿于整个扶贫攻坚全过程的基本要求。精准识贫，是做好扶贫攻坚的基础和前提。在精准扶贫上，要坚持公正透明的原则，通过申请评议、公示公告、抽检核查、信息录入等步骤，对贫困户逐一摸底，搞准贫困户的户数、人口和致贫原因，建档立卡，防止漏报、瞒报和底数不清、对象不准等问题的发生。

精准扶贫、精准脱贫的总体要求是：按照“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成果精准”的要求，切实提高扶贫实效，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁喝、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。在精准扶贫上，要坚持从实际出发，因地制宜，因村施策，因户择法，该扶持的扶持，该搬迁的搬迁，该兜底的兜底，真正扶到点上，帮到根上，把资金用在刀刃上。在精准脱贫上，要按照扶贫开发整体规划的要求，长计划，短安排，仔细算清楚目标账、任务账、项目账、时间账、资金账、工作账，将各项扶贫任务细化、具体化，做到时间倒逼、任务分解、责任到人、措施到位，建立健全扶贫对象的动态准入和退出机制，精准管理，精准考核，确保每年减贫任务的如期完成。

精准扶贫的通用方法是：根据致贫原因和脱贫需求，对贫困人口实行分类精准扶持。通过发展特色产业、转移就业、易地扶贫搬迁、生态保护扶贫、教育培训、开展医疗保险和医疗救助等措施，实现已建档立卡贫困人口脱贫；通过实行社保政策兜底，实现完全或部分丧失劳动能力的贫困人口脱贫。探索资产收益扶持制度，通过土地托管、扶持资金折股量化、农村土地经营权入股等方式，让贫困人口分享更多资产收益。

经济社会亟待发展

支持贫困地区又好又快发展的基本策略是：把革命老区、民族地区、边疆地区、集中连片贫困地区作为脱贫攻坚重点，持续加大对集中连片特殊困难地区的扶贫投入力度，增强造血能力，实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。

一方面，要加强贫困地区基础设施建设。

贫困地区，公路建设历史欠账较多，水利设施薄弱且老化严重，电力和通讯设施落后，主干道网络尚未形成，成为影响脱贫致富的重大障碍。因此，要在加强公共服务、改善贫困地区“软环境”的同时，根据统筹城乡发展的要求，按照统一规划、合理布局、保护环境、协调推进的原则，统筹区域交通、水利、能源、通信等基础设施建设，通过整体规划、重点倾斜，加大对贫困地区、贫困村的投入力度，加快构建连通内外、功能配套、安全高效、适度超前的基础设施体系，从根本上改善贫困地区“硬环境”，逐步做到水、电、路、气、房和环境改善“六到位”，为贫困地区扶贫攻坚创造良好条件，为区域经济社会发展提供有力支撑。要完善农村基础设施建设机制，大力推進城乡基础设施互通互联、共建共享，积极引导社会资本参与农村公益基础设施建设，力求实现贫困地区、贫困人口基本公共服务主要指标接近全国平均水平。

“十三五”期间，应根据贫困地区所处的经济社会发展需求，因地制宜地解决贫困地区通路、通水、通电、通网络等问题：

构建贫困地区外通内联的交通运输通道。全国建设15.2万公里通建制村沥青（水泥）路。

加强贫困地区水利建设。水利工程（水库加固、堤坝建设、江河流域治理）已纳入国家专项建设基金支持范围，但全面解决贫困人口饮水安全问题还需要引起关注和尽快落实。

大力扶持贫困地区农村水电开发，加大贫困地区农网改造力度。

保证宽带网络覆盖90%以上的贫困村，实施信息惠民工程，加速农产品电商示范基地建设。此外，加大以工代赈投入力度，支持贫困地区中小型公益性基础设施建设。继续实施整村推进，加快改善贫困村生产生活条件。

另一方面，要提高贫困地区公共服务水平。

把建档立卡贫困户放在优先位置，全面完成危房改造，切实保障贫困户住房安全。逐步以财政补贴、税收优惠、土地置换等政策手段，引导房地产开发企业关注和切入贫困地区居住设施建设与运营维护。

改善贫困地区基本公共服务，提高教育质量和医疗服务水平。通过农村书屋、乡村医生、义务诊治、免费体检等形式组织实施。

集中实施一批文化惠民扶贫项目，推动贫困地区县级公共文化体育设施达到国家标准。革命老区突出红色文化旅游项目开发；民族地区突出民族特色文化旅游、体育竞技项目开发；边疆地区突出异域风情文化旅游、体育运动项目开发。

支撑体系必须完善

《“十三五”规划纲要》提出，要完善扶贫脱贫扶持政策，健全扶贫工作机制，创新各类扶贫模式及其考评体系，为脱贫攻坚提供强有力支撑。

一方面，要强化和依托政策保障措施。

加大中央和省级财政扶贫投入，发挥政策性金融、开发性金融、商业性金融和合作性金融的互补作用，整合各类扶贫资源，拓宽资金来源渠道。可借用的金融投资工具有：天使投资、风险投资、股权投资、融资租赁、国债贷款、众筹、股票上市等。可运用的基金有：国家专项建设基金、新兴产业创业投资引导基金、中小企业发展基金、科技成果转化引导基金、农业发展基金、文化产业发展基金、养老产业基金、旅游产业基金等。

盘活土地资源。优先保证扶贫开发用地需要，专项安排贫困县年度新增建设用地计划指标；加大贫困地区土地整治支持力度，允许贫困县将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用；对在贫困地区开发水电、矿产资源占用集体土地的，试行给原住居民集体股权的方式进行补偿；完善资源开发收益分享机制，使贫困地区更多地分享开发收益。

实施创新驱动发展战略，加大科技教育扶贫力度。这要大力实施贫困地区人才支持计划和本土人才培养计划。人民群众是脱贫致富奔小康的主体力量，要充分调动贫困户脱贫致富的积极性、主动性和创造性，才能从真正意义上断穷根、富长久。

另一方面，要倡导和健全广泛参与机制。

积极倡导并健全东西部扶贫协作和党政机关、部队、人民团体、国有企业定点扶贫机制。着力做好东部资金、市场优势与中西部劳动力、原材料资源的对接；做好党政机关干部挂职锻炼与基层组织人才需求的对接；做好军地两用人才培训、实训实习与军民融合产业基地建设的衔接；做好贫困地区特色资源供给与大型国有企业消费的对接。

鼓励支持民营企业、社会组织及个人参与扶贫开发，引导社会扶贫重心下移，实現社会帮扶资源和精准扶贫有效对接。

创新参与模式，鼓励设立产业投资基金和公益信托基金，实施扶贫志愿者行动计划和社会工作专业人才服务贫困地区计划。着力打造扶贫公益品牌。重点发挥科技、教育、医疗卫生、文化、金融投资、市场营销、管理等行业和领域专家学者、退休干部的余热和潜能，全面做好扶贫工作。