财权与事权划分应当充分发挥人大作用

乔新生

国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，是1993年国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》之后，我国财政税收体制改革的又一重要文件。

国务院在系统总结20世纪90年代财税体制改革经验基础上，为中央政府与地方政府财权事权划分提出框架性的解决方案。按照国务院公布的指导意见，中央政府事权有所增加，地方政府的事权有所减少，中央政府财权有所减少，而地方政府财权有所增加。这样的改革有利于充分调动地方政府的积极性，激发改革的活力，同时又有利于中央政府集中力量办大事，从而使全面深化改革取得显著成效。

国务院财权事权划分改革指导意见，明确了我国财政税收体制改革的方向。但是必须看到，每一项改革都涉及国家现行的法律制度修改问题，因此，我国财政税收体制改革要想贯彻落实，必须由全国人大常委会制定和修改相关法律，因为只有这样改革才能在法制的轨道上推进。全国人大常委会应当考虑尽快制定中华人民共和国税收基本法，对我国财税体制改革以及中央政府与地方政府分税制改革执行权进行法律规范，从而使我国的财政税收体制改革以及财权与事权划分体制改革有明确的法律依据。

财政体制改革既涉及中央政府和地方政府的财权与事权划分问题，同时也涉及地方政府的权力约束问题。扩大地方政府的财权，减少地方政府的事权，有助于充分调动地方政府的积极性。但是，在具体贯彻落实过程中，如果地方政府没有依法行使自己的财权，或者在國家财政预算管理体制之外，通过设立金融机构或者国有企业等方式筹措资金，增加地方政府的债务，那么，有可能会导致地方经济发展出现失控的现象。中央政府既要充分发挥审计监督作用，通过财政预算专项审计，防止地方政府滥用财权，同时又要鼓励地方人大加强财政预算监督，切实督促地方政府严格执行财政预算决议，防止地方政府通过设立国有企业或者金融机构等方式增加地方债务。中央政府有必要向全国人大常委会提交专门的改革法案，针对我国财权事权划分之后地方财政财权增加可能导致的资金滥用现象制定专门的法律规范，要求地方人大及时监督地方政府的大额资金使用行为，防止地方政府铺张浪费，人为地造成债务危机。

部分学者主张，应当把财政决策权收归人大及其常委会，地方政府只有财政的执行权。事实上，我国预算法对财政收入与支出管理已经作出非常明确的规定，除非经过人大批准，政府不得在批准预算之外使用财政资金。只要严格贯彻落实我国预算法基本原则，就一定能有效遏止地方政府权力滥用问题。笔者建议在各级人大财政预算委员会基础上，适当增加财政预算委员会的审计小组和监督小组中人大代表的比重，鼓励财政预算委员会及时监督政府的财政行为。如果地方政府财政预算收入明显增加，那么，人大财政预算委员会应当要求地方政府作出说明。如果地方政府财政预算支出发生改变，那么，地方政府应当向财政预算委员会提出专项报告，财政预算委员会审议之后提交人大常委会表决通过。

总而言之，中央政府与地方政府财权事权划分属于人民代表大会的议事范畴，各级人大与各级政府之间的财政预算关系不是简单的监督与被监督的关系，而是权力和权力来源的关系，各级政府财权和事权来自于各级人大的授权。因此，除了理顺中央政府与地方政府财权事权关系之外，还应当采取切实有效的措施，彻底理顺地方人大与政府之间财权事权关系，真正发挥地方人大的作用，建立更加科学完善的财政预算审查体制，从而使我国财政预算管理步入法制轨道。

国务院关于中央政府与地方政府财权事权划分的指导意见非常明确，只要坚决贯彻落实国务院改革方针政策，由全国人大常委会制定具有可操作性的法律规范，我国财政税收体制改革就一定能达到预期的目的。需要特别说明的是，国务院提出“指导意见”而不是发布“决定”，说明我国全面依法治国的伟大方略正在贯彻落实。相信不远的将来，全国人大常委会一定会审议国务院提出的财政税收管理体制以及中央与地方政府财权事权划分改革意见并作出重大决定，从而使我国财政税收管理体制以及中央与地方政府财权事权划分改革真正做到有法可依。

（作者系中南财经政法大学教授）