影响屠宰环节动物卫生监督工作开展的有关原因及对策探讨

刘 鹏 ，邓治邦 ，李飞跃 ，涂卫方

(1.湖南农业大学动物医学院，湖南长沙410128；2.湖南省株洲市动物卫生监督所，湖南株洲412007)

影响屠宰环节动物卫生监督工作开展的有关原因及对策探讨

刘 鹏1、2，邓治邦1，李飞跃2，涂卫方2

(1.湖南农业大学动物医学院，湖南长沙410128；2.湖南省株洲市动物卫生监督所，湖南株洲412007)

食品安全与广大人民群众的日常生活息息相关。要确保广大人民群众“舌尖上的安全”，强化动物卫生监督是重要措施。本文通过对影响我国畜禽屠宰环节动物卫生监督管理的体制机制、人员技术配备、执法环境等因素进行了分析，并就有关解决对策进行了积极思考，以期为下一步强化动物卫生监督管理提供参考。

屠宰；卫生监督；安全；原因；对策

动物卫生监督是指各级动物卫生监督管理部门根据有关法律和法规规定，依照有关程序和标准，对动物防疫、动物及动物产品安全实施监督检查和管理的行政行为。其目的在于预防、控制和扑灭动物疫病，保障动物及动物产品安全，保护人体健康，维护公共卫生安全。当前，受诸多因素影响，畜禽屠宰环节的动物卫生监督执法普遍存在力度不够、质量不高等问题，急需我们找出问题症结，采取强有力措施，扭转被动局面，以维护动物卫生监督工作的权威性、规范性和严肃性，树立起动物卫生监督良好形象。

1 现状及原因

1.1 配套法规和管理体系建设需进一步加强

近几年来，随着高致病性禽流感、小反刍兽疫等重大动物疫病的接连发生，特别是出现了数例人畜互感案例后，让动物防疫工作日益受到了国家和社会的广泛关注。我国自21世纪初以来全面强化了动物卫生工作，积累了不少经验，建立了动物卫生法规标准体系，但在管理和执法实践中仍存在一些问题和矛盾。例如，自从实行定点屠宰制度以来，仍存在生猪私屠滥宰，牛羊禽等屠宰缺乏统一要求，畜禽屠宰产能过剩、屠宰技术水平参差不齐等。在法规层面，缺乏必要的技术规范，如我国至今未确立“病死动物产品鉴定技术规范”或“检疫不合格动物产品鉴定技术规范”等技术标准，导致在动物卫生监督执法中无法对当事人的行为进行明确定性，追究当事人违规违法相关责任时缺少技术性法规的支撑。

此外，在实际工作中，官方兽医实施的屠宰检疫与企业方实施的品质检验内容交叉严重、边界模糊，造成相关质量安全责任难以分清，屠宰检疫与检验的分工及制度安排有待进一步明确。

1.2 屠宰环节动物卫生监督执法环境需进一步改善

一是在实际工作中，适合动物卫生监督部门单独执法的案件，由于执法手段有限，处罚力度小，违法成本极低，不能引起被管理相对人的足够重视；而需要联合执法时，动物卫生监督部门常受制于食药、公安等强势部门的配合力度。造成动物卫生监督执法无法有效威慑违法犯罪行为。

二是在2016年以前，动物卫生监督部门的检疫行为属于有偿性质，管理相对人的养殖或屠宰等行为与动物卫生监督部门及其执法人员的工作绩效密切相关。出于绩效考虑，各级动物卫生监督部门对管理相对人的日常行为监管偏松，在实际执法中根本“硬不起来”。

三是畜禽定点屠宰管理职能划转到农业部门后，其具体工作大多被委托由动物卫生监督机构实施，但相关的畜禽屠宰建设扶持政策及无害化处理补助等却不经由动物卫生监督机构操作，导致动物卫生监督机构有责无权，无有效手段约束屠宰企业的无害化处理等行为，动物卫生监督机构位置尴尬。

四是由于广大养殖户及消费者的法律保护意识不强，当利益受到损害时不会及时寻求法律援助，无形中纵容了畜禽贩运、屠宰过程中有关违法行为的持续发生。最终导致了屠宰企业及贩运户的守法意识、责任意识不强，对动物卫生监督工作总是应付了事。

1.3 检验检疫人员及技术配备不到位

《动物防疫法》规定“动物卫生监督机构的官方兽医具体实施动物、动物产品检疫。”“官方兽医是指具备规定的资格条件并经兽医主管部门任命的，负责出具检疫等证明的国家兽医工作人员。”根据《生猪屠宰检疫规程》要求，屠宰检疫应设置入场查验岗位、宰前检疫岗位、头蹄部检疫岗位、内脏检疫岗位、胴体检疫岗位、旋毛虫检疫岗位、复检验印岗位、检疫出证岗位，以及还要承担瘦肉精抽检、无害化处理等监管职责。因此，即使考虑部分人员兼任不同岗位和职责，每个班次的驻场官方兽医至少在5名以上，才能基本满足检疫工作正常开展的需要。但现实状况与要求存在着明显差距。

1.3.1 检疫人员配备不足。

受机构编制和资质认定等因素的限制，各级动物卫生监督机构难以派出足够的官方兽医实施同步检疫，或者部分驻场检疫人员不具有官方兽医身份，无法做到全程、合法监管，存在执法主体和程序不符之嫌。据湖南省的统计调查表明，其每个屠宰场的驻场官方兽医人数平均不足2人。1.3.2屠宰检疫设施设备及技术落后。

当前，我国的动物屠宰检疫大多采用目检法和镜检法相结合的方法进行。且只有极少数规模屠宰场开展了镜检等项目，屠宰检疫结果受检疫人员专业积累及主观意识影响大，经不起验证。如旋毛虫是屠宰动物首检和强制性必检的人畜共患病病种，动物感染旋毛虫后几乎没有任何明显症状，单纯通过目检极难判断是否感染，而压片镜检法对操作者要求较高，只有当肌肉中虫体密度达到3条/g时方可检出，且对早期感染、轻度感染及没有包囊的虫体不易检出，容易误诊和漏诊。

1.3.3 检疫检验职责不清。

开展肉品品质检验是屠宰企业落实质量安全主体责任的体现。受长期以来屠宰管理部门的监管不力，以及屠宰检疫与肉品检验的内容重叠、边界模糊等影响，各屠宰企业经常在落实“瘦肉精”自检、肉品品质检验等责任时偷工减料，不配备相应的检验检测设施设备，不按要求配备具有资质的肉品品质检验人员，并以有官方兽医驻场实施检疫对肉品质量进行总把关为借口，推脱质量安全主体责任。在这一现实下，屠宰环节一旦出现产品质量问题，动物卫生监督机构及驻场官方兽医被追责的风险极大。

2 有关对策

2.1 健全体制机制，优化执法环境

机构改革后，畜禽养殖、流通、屠宰环节已明确由农业部门管理，职能界定更加清晰，但仍需在体制机制上进一步完善保障。

2.1.1 建立健全完备的行业法规及标准。

《动物防疫法》《动物检疫管理办法》《生猪屠宰管理条例》等法律法规要及时修订，《病死动物产品鉴定技术规范》或《检疫不合格动物产品鉴定技术规范》《生猪屠宰产品品质检验规程》等技术标准要尽快更新或制订。各省市区畜牧部门要加强与法制部门衔接，及时出台符合当地实际的司法实施细则，为实际动物卫生监督执法提供法律依据。

2.1.2 搭建系统、高效的动物卫生监督管理体系。

在国家层面明确各级动物卫生监督机构职责及性质，尽快结束动荡局面，做好“权、责、利”配备，确保机构及人员稳定。减少动物卫生监督机构的职责委托，调整相关行政执法的执法主体和程序，避免监管脱节。各级政府及有关部门要尽快制定出台规模恰当、规划科学、技术先进、符合实情、操作性强的屠宰项目建设标准及审批流程等，特别要做好城乡结合部及农村区域的畜禽屠宰规划与管理，高标准严要求把牢行业准入关口，减少重复建设、环境污染和私屠滥宰现象，确保畜禽产业有序发展。

2.1.3 加强违法责任追究力度。

“动员千遍，不如问责一次”。只有让失责必究成为常态，不搞“下不为例、网开一面、讲人情”等，严惩有法不依、执法不严、违法不究等现象，才能让法条之利剑常悬心中，管理相对人及官方兽医才会自觉约束自身行为，实现守法经营和依法行政。

2.1.4 要创新措施优化执法环境。

在抓好传统渠道宣传的基础上，要积极应用“互联网+”思维，搭建动物卫生监督公众平台、专业QQ群、微信群等即时通讯平台，让平台成为动物卫生监督机构了解行业动态、及时回应社会关切和消费者维权的重要渠道。通过向公众及时、主动、精准的推送行业法律法规和最新监督管理信息等，提高屠宰执法透明度，确保消费者能第一时间了解到官方信息，引导消费者进行理性、合法消费。通过增强与广大消费者的互动，积极发挥社会监督作用等，全面挤压违法行为的生存空间，倒逼管理相对人全面规范行为。通过建立健全动物卫生“黑名单”制度等，对屡教不改的采取行业禁止、吊销相关资质等，提高其违法成本，进一步增强管理相对人的责任和危机意识。通过积极引导媒体多做动物卫生监督工作正面宣传，提升公众对动物卫生监督机构的认可度，为动物卫生监督营造出良好氛围。

2.2 做好技术支撑，提升动检公信力

“民以食为天、食以安为先”。动物检疫是确保动物产品安全的重要环节，怎么强调都不为过。

2.2.1 要完善检疫人员配备及素质提升。

为尽快提高动物检疫质量，动物卫生监督部门要积极与编制、人事等部门沟通协调，畅通人才进出机制，理顺资质认定程序，落实福利待遇，解决动物卫生监督执法人员的后顾之忧。在动物检疫中严格按照有关要求配齐官方兽医，积极开展履职能力培训，确保执法主体合法和程序得当。

2.2.2 加强智慧动监建设。

经多地试行验证,以物联网为基础,在动物卫生管理中应用电子耳标、自动识别及消毒、信息自动采集、激光灼刻检疫标志等技术，能大力提高屠宰检疫的追溯能力和检疫操作自动化水平，减少官方兽医工作强度和主观影响。在屠宰环节设置或完善自动化门禁和无死角视频监控系统，全面延伸屠宰检疫监管触手，减少监管盲区，有利于全面规范屠宰企业行为和官方兽医履职行为。

2.2.3 及时更新检疫技术。

随着动物疫病日趋复杂化，传统的动物检疫技术已明显不能适应当前要求。在动物检疫过程中引入瘦肉精自动检测、酶联免疫吸附试验（ELISA）、环介导等温扩增技术（LAM P）等免疫学、分子生物学检测设备和技术，有利于提高检测敏感度和检疫结果准确率，减少检疫误判，是从严把好动物检疫关口的技术保障。

2.3 加强部门协作，创新监管模式

确保动物及动物产品质量事关人民群众的食肉安全和公共卫生安全，是各级政府义不容辞的责任。各级农业和食药等部门要齐抓共管，切实保证食品安全监管无漏洞。

2.3.1 健全畜禽追溯管理体系。

当前，在兽医管理系统已基本建成了动物和动物产品追溯管理平台，但具体细节上仍存在诸多不足，需进一步结合实际情况进行系统改造。鉴于动物及动物产质量安全涉及到养殖、贩运、屠宰、生产加工、经营等多个环节，涉及多个职能部门，要想切实抓好该项工作，农业、食药等部门必须紧密协作，建立起统一平台、统一标准的全链追溯体系，实现畜禽养殖、流通、屠宰及畜禽产品生产、加工、经营等全链条数据信息的无缝对接，这样才能真正发挥畜禽及其产品全链条追溯的威力，避免监管漏洞，杜绝违法责任逃避追究的空间，切实增强管理相对人的食品安全责任。

2.3.2 建立屠宰检疫社会化机制。

在实际监管中，一方面要提高肉品品质检验人员准入门槛，明确非兽医专业人员、未经主管部门培训考核合格的不得从事肉品品质检验工作。另一方面动物卫生监督机构可根据《动物检疫管理办法》第五条第二款“动物卫生监督机构可以根据工作需要指定兽医专业人员协助官方兽医实施检疫”之规定，通过引入独立的社会兽医服务机构，由其具体承担屠宰检疫操作，驻场官方兽医负责全程监督和屠宰检疫的总复检、出证、加盖验讫印章。这既有效缓解了各地官方兽医配备不足的矛盾，也避免了动物卫生监督机构既当“运动员”又是“裁判员”的不良局面。

2.3.3 严格落实肉及肉制品质量安全政府行政领导负责制。

牵头打击加工经营病害动物及其产品违法行为是政府的重要职责。各级兽医行政主管部门要以兽医体制改革为契机，把分散在各部门的执法力量统一起来，扎实做好专业知识及执法技能培训，完善执法装备，建立起一支执法公正，技能娴熟、素质过硬的行业综合执法队伍。要积极寻求各级政府的大力支持，与食药、公安等部门健全联合执法机制，设立固定办事机构，特别要充分发挥公安机关能够实施司法侦查和行政拘留的优势，积极作为，对违法犯罪始终保持高压态势，以维护良好的动物及动物产品生产秩序。

3 小结

正所谓“猪粮安天下”。确保畜禽产品质量安全和市场供给稳定是保持社会和谐发展的基本要求。针对我国在动物卫生监管方面存在的不足，各级政府及有关部门必须顺应新形势新要求，始终以人民的利益为中心，坚持以问题为导向，加强顶层设计，完善动物卫生监管体系建设，积极做好屠宰检疫检测技术及模式更新，全面强化畜禽养殖、经营、屠宰及畜禽产品的生产、经营、加工、运输、储藏等环节的监管，搭建起全链追溯体系，加大打击涉食违法行为力度，彻底铲除滋生违法犯罪的土壤，切实为广大人民群众的肉食安全保好驾护好航。

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S851.43

B

1006-4907（2017）05-0005-03

10.3969/j.issn.1006-4907.2017.05.003

刘鹏（1979～），男，汉族，湖南攸县人，大学本科，主要从事动物卫生监督工作，2776290736@qq.com。

2017-10-20