进一步完善财政支农工作的实践与思考

陈娇暖

摘要：近年来，财政支农工作对推进城乡统筹发展，促进农业增效、农民增收、农村繁荣起到了重要的作用，取得了较好的成效。但在实际支农管理工作中，仍存在着财政支农资金效益不高，监管力度有待加强等问题。本文对浙江省杭州市财政支农基本情况和存在问题进行分析，结合财政体制改革新形势，就如何进一步完善财政支农工作提出建议。

关键词：财政支农；体制改革

2016年初，中共中央、国务院发布了《关于落实发展新理念 加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》，这是进入新世纪以来，党中央连续发出的第十三个指导“三农”工作的“一号文件”，突显了近十几年来中央对“三农”问题的高度重视。财政政策作为保障、协调和引导“三农”发展必不可少的推动要素，在农业农村发展的进程中理应发挥积极的作用。特别在新一轮的财税体制改革背景下，如何将财政支农资金使用好、管理好，真正发挥财政支农政策的最大效益，是财政部门面临的一项重大课题。从浙江省杭州市的情况看，做好财政支农工作既有很强的紧迫性，又有很大的现实意义。

一、财政支农工作的意义及要求

（一）财政收支矛盾扩大要求进一步优化支农投入

受国内经济下行压力、国家税收制度等因素影响，财政收入压力日趋增大。与此同时，财政支出刚性增长趋势没有改变，稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险等增支需求仍然较大。特别是杭州肩负承办G20峰会、筹备2022年亚运会、推进“两区”建设等重任，大批城市功能提升、环境改善项目开工建设，民生保障等刚性支出增加，财政收支矛盾日益突出，地方财政可持续性将受到考验。基于杭州市“省管县”的财政体制，在财政收支“紧平衡”的新常态下，继续保持市本级财政支农投入大幅度增加已不现实。经过前几年财政支农投入的增长，杭州支农投入资金规模已经较大，目前存在的分散安排、效益不高等问题，表明进行支农结构优化的潜力很大。因此，有必要对现有的支农存量资金进行优化管理，着力发挥更大的资金效益。

（二）财政支持方式变化要求进一步完善支农政策

中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》深化财税体制改革内容中指出，“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。”從2015年起，浙江省财政厅取消“公共财政预算资金用于‘三农增长率”的考核指标。这意味着，财政支农投入要更注重保障长期投入的可持续性。这种形势倒逼财政支持方式必须变革，政策工具的使用需要更加灵活，要由以财政补助为主向以奖代补、贴息、基金等政策工具综合应用转变，财政资金要逐步从竞争性领域退出。这些都对进一步完善财政支农政策提出了更高的要求。

（三）财政绩效理念深化要求进一步加强支农资金管理

推进预算绩效管理是深化财税体制改革的重要内容，特别是新《预算法》发布后，对绩效管理进行了法律层面的明确，更是将预算绩效管理提到了新的高度，更加强调预算支出的责任和效率。这对进一步强化支农资金管理提出了新的要求，要求在预算编制、执行、监督的全过程中，更加关注支农资金的产出和结果。每项资金的设立都要事先设定绩效目标，根据目标进行绩效评价，将评价结果在预算控制上进行应用。要坚持以“绩效”为导向，以考评结果为依据，以绩效目标完成情况为准绳，通过预算绩效管理，将“要钱问绩、花钱问效、用钱有责”的理念贯彻到支农资金管理、分配、使用的每个环节。

二、杭州市财政支农工作的基本情况及成效

（一）加大财政支农投入，城乡统筹发展取得可喜成绩

“十二五”期间，杭州市贯彻落实中央和省委决策部署，积极推进城乡区域规划建设、产业发展、要素配置、生态保护、公共服务、民生保障“六个一体化”，以工促农、以城带乡、城乡联动发展的机制基本建立，县域经济取得快速发展。“十二五”期间，杭州市本级财政突破“省管县”财政体制框架，坚持“大杭州”发展理念，投入近155亿元用于农业农村发展，其中120亿元用于支持西部五县（市、区）发展。据统计，2015年，西部五县（市、区）经济总量达到1976.02亿元，比2010年提高了767.63亿元；全市农村居民人均可支配收入达到25719元，年均增长11.7%，五年接近翻一番；城乡居民收入比与2010年的2.28∶1对照，缩小0.4个百分点；低收入农户家庭人均纯收入达到9354元。

（二）推进财政支农体制机制改革，取得阶段性成果

1.推进支农分配方式改革。

2015年以来，杭州市着手启动支农体制机制改革，按照“两个一般不”的要求，全面推动涉农资金分配方式改革。经过改革，涉农资金分配已普遍采取因素法或竞争性分配方式，市级资金一般不直接补助到企业和区、县（市）具体项目。对因素法分配方式，规定项目数量、项目实施条件等客观因素占比60%左右，上年度项目资金使用情况、绩效评价情况和当地政策扶持情况等主观因素占比40%左右，分配因素一般不得少于3个；对竞争性分配方式，通过实施项目绩效评价、项目评审、答辩等工作，根据项目绩效评价、评审结果，结合资金需求确定市级补助资金分配情况。通过分配方式的改革，有效加快了财政预算执行进度，促使财政资金尽快发挥效益，同时也增加了县级财政的统筹能力。

2.推进支农扶持方式改革。

按照深化财政体制改革，逐步取消竞争性专项、减少行政性分配的要求，杭州市从2015年起，着手尝试引入农业产业基金这一市场运作模式。产业基金以公司制为载体，建立基金的运作平台，授权杭州财政出资的公司作为政府产业基金出资人，由该公司作为产业基金的实际运营主体。通过农业产业基金扶持模式，改变以往政府对农业企业单纯采取补贴补助等“一次投入、一次使用”的形式，转为以股权投资形式对企业进行支持，并建立退出机制，使有效的财政资金滚动使用，发挥循环示范效应，引导带动更多社会资本投向农业领域，促进农业企业转型升级。

（三）完善财政支农政策管理，制度体系逐步健全

1.建立系统的制度操作体系。

为进一步加强涉农资金管理，杭州市建立了三层级资金管理体系，明确各层级资金管理要求及职能，抓大放小。一是总则指导。出台专项资金管理办法，对涉农资金管理提出总体指导意见，涵盖资金设立、调整和撤销、资金分配、拨付和使用、项目管理、监督检查等方面。二是实施意见细化。按照一个部门一个实施意见的做法，市财政部门会同市级农口主管部门出台资金管理实施意见，明确补助资金用途、补助标准、因素法分配因素及权重、竞争性分配程序等。三是实施方案落实。由市级农口主管部门会商市财政部门单独出台实施方案，对各个项目的具体实施提出要求，明确项目建设目标、验收标准，监督县级项目管理工作，指导县级分配好市级补助资金。

2.完善政策管理机制。

从“三严一定”入手，加强涉农政策管理，规范政策准入、退出机制，集中有限财力办大事。一是严控新政出台。根据资金整合的要求，进一步严格控制新增政策的出台，杜绝出台内容相近或者容易产生交叉的扶持政策。二是严格政策定位。新增政策必须符合公共财政投入方向，市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项资金。正确处理好政府与市场、政府与社会的关系，避免政府“越位”与“缺位”的现象。三是严把政策期限。除法律、法规、规章规定外，专项资金存续期限一般不得超过3年。四是定期开展政策清理整合。对已扶持多年且在新形势下需要赋予新内涵的项目，实行“腾笼换鸟”，进行清理整合；对与市委市政府工作目标有偏离、设立依据不足、实施时间过长且绩效不明显的项目，取消立项；对支持方向、支持对象和用途相同或相近的政策进行归并重新认定。

三、杭州市财政支农工作存在的问题及原因

（一）政策碎片化导致政策效率降低

政策碎片化是指政策系统的零散状态，具体表现为政策目标、执行的内部碎片化以及不同部门政策、前后政策的关系碎片化。这一现象在支农政策领域也普遍存在，尽管从2014年起，杭州市着手支农政策清理整合工作，取得了一定成效，但仍存在政策分散、管理分散、资金分散、项目分散等问题。究其根源，有体制不顺、部门职责分工、利益追求、政策协调机制缺乏等多方面原因。以美丽乡村相关资金为例，2016年市本级相关政策至少包括村庄生态环境修复、美丽乡村建设、农村精品线路与区块、历史文化村落保护利用、杭派民居示范村创建、农村生活垃圾分类和减量化资源化处理、农村能源生态建设、農村生活污水治理等八项政策，这些政策尽管已实行因素法分配方式，但均是按照各专项政策、任务下达资金，要求专款专用，资金、政策均孤立、分散。如果能整合成美丽乡村一项政策，在提高政策含金量、节约管理成本的同时，将赋予县级政府更大的资金和项目统筹权，县级政府可以根据当地发展的需要在项目安排上有所侧重，在资金使用上也更灵活。

（二）政策过度介入模糊了政府与市场的边界

农业是弱质产业，加大对农业的支持是应该的，但扩大公共财政覆盖范畴，推进公共服务均等化，不意味着大包大揽。反思现行的支农政策，政府对微观经济生活直接干预过多，在竞争性领域设立了不少专项资金，造成财政支农责任随意扩大，一些本该由市场机制发挥调节作用的领域，如民宿业发展、农业科技推广、智慧农业等，仍由政府连续多年扶持，在政策设计、政策执行方面，存在着过度介入、包揽过多的倾向。以民宿业为例，目前的政策补助对象涉及企业业主，尽管政策补助的前提是要利用农房等设施改造民宿，一定程度上提高了农民、村集体的收入，但对于民宿这一产业发展项目而言，政府政策介入点应偏重于通过扶持村级组织，搭建好民宿发展平台，致力于支持公共基础设施建设及公共服务提供，引导产业走上正轨后，适时退出。

（三）支农资金执行进度总体偏慢影响资金效益发挥

针对预算执行进度偏慢的问题，财政部于2016年5月下发了《关于采取有效措施进一步加强地方财政库款管理工作的通知》，再次重申预算执行问题，要求加快预算执行进度，压减库款规模，充分发挥财政资金的使用效益。目前，杭州市支农资金执行进度也普遍达不到按序时进度控制支出的要求，如表所示，2014—2016年期间，市本级及西部五县（市、区）3月、6月的“农林水支出”执行进度均未达到序时要求。以比较具代表性的6月份的执行进度为例分析，西部五县（市、区）的执行进度远慢于时间进度，而市本级的执行进度从2015年开始逐步提升，到2016年已接近序时进度，这是自2015年开始市本级财政大力推行因素法分配方法改革取得的一个新变化。但市本级3月份的执行进度偏慢，仍存在进度不均衡的问题。

（四）项目库建设推进缓慢制约资金运行效率

浙江省财政专项资金改革后，2015年起普遍采用因素法或竞争性分配方式进行资金分配，一般不得进行项目的事先审批或备案审批。特别是因素法分配模式下实行专项性一般转移支付改革后，省、市财政把具体项目的分配权下放给县级。而在实际执行中，县级在承接上级财政下放的分配权时存在“接不住”的现象，出现了“最后一公里”不顺畅的问题。从表中的数据可见一斑，2014—2016年期间6月份的数据，西部五县（市、区）“农林水支出”执行进度从41.92%降到了29.34%，不升反降的指标差异一定程度上反映出了存在“钱等项目”、资金使用不流畅的现象。按照原先的下达模式，资金往往是跟着项目“戴帽”下达，县级只需将上级资金拨付至具体项目即可，而下放项目分配权后，县级需要自行确定补助项目，将资金匹配到具体的项目，进行项目对接后将资金统筹使用。项目的滞后造成了资金滞留，不能尽早地发挥效益。

（五）监督制衡机制不健全暴露监管短板

完善监督制衡机制是加强财政资金使用监督管理，提高财政资金使用规范性、安全性和有效性的重要抓手。杭州市高度重视支农资金监管，充分依靠人大、政协、审计、财政监督、社会中介机构力量，开展支农资金专项检查，取得了一些成效。但这些检查都是相对滞后的检查，并且仅针对一定时期特定的专项进行督查，无法涵盖大部分的支农资金。从目前的财政补助主体分析，除去竞争性领域的农业产业类项目，支农资金绝大部分最终的使用主体为乡镇、村。因此，加强对基层财政资金的监管尤为重要。除了强化基层财政财务管理、完善内控、规范资金使用外，还要充分借助于外力的民主监督。近年来，市级部门接待的村民反映村建设项目虚报、未实际开工的问题，也从另一侧面暴露了目前基层政府民主监督缺乏畅通沟通渠道的问题。

四、改进财政支农工作的建议

（一）进一步完善财政支农政策管理机制

1.定期开展政策清理。

政策清理工作仍是一项长期、持续的工作。要继续坚持公共财政原则，定期开展政策清理，建立“自动撤销”和“主动撤销”两种政策调节机制。一是以政策时限为节点，对任务已完成，执行期已到的政策实行“自动撤销”。二是以财政资金绩效、执行效率为节点，对预算执行率低、绩效达不到目标、管理存在重大问题的政策实行“主动撤销”。通过两大机制，控制政策存量，并杜绝“大项套小项”，变相安排专项，着力提高财政资金配置效率。

2.建立支农政策整合协调机制。

由于业务主管部门之间，部门内部不同业务处室之间的利益博弈及分管职责的不同，导致现行的支农政策数量多、金额小、项目分散，不利于集中财力办大事，也加大了县（市、区）资金统筹的难度。因此，有必要通过建立统一的协调机制，借助综合平台“由内及外”着手政策整合。要在已建立市级支农管理协调小组的基础上，推进建立分业务主管部门的政策协调小组，加重相关职能部门综合处室的政策整合职责。一是加大主管部门内部的政策整合，短期应从部门内部各处室政策整合出发，按照一个处室一项政策的原则进行整合，实现从“项”到“类”的跨越，从而逐步达到一个主管部门、一项综合政策、一个专项资金的长期目标。二是加大部门外部的政策协调。切实发挥好财政部门的协调议事作用，按照职责分工明晰的要求，对不同主管部门间的交叉政策进行界定清理，确定一个政策制定源头，避免政策重复补助。

（二）进一步加强基层财政支农项目管理

1.加强项目立项管理。

针对目前县级财政普遍存在的“资金等项目”的情况，要抓紧做好基层项目储备及项目库建设基础性工作。一是从源头上抓好项目库建设，加强项目申报管理。由当地业务主管部门负责项目入库工作，按照政府信息公开和建立公开透明预算的要求，将项目申报通知在当地各主管部门门户网站等公开媒体上公开。事先设定入库的条件和标准，要求入库项目需经过前期调研、科学论证及可行性研究。二是加强项目入库的审核工作，对申报项目根据项目大小和性质实行专家评审制度或相关业务部门联审制度，对拟入库项目进行公示，接受社会监督。公示无异议后方可纳入项目库，确保项目库的质量与申报信息的真实合理性。

2.做好项目库日常管理工作。

要建立由县级财政部门集中管理、各业务主管部门分库负责的项目库系统。各业务主管部门分头负责本部门项目库的日常管理、审核工作。根据当地农业、农村发展需要，结合上级文件精神、发展导向，定期征集支农项目，按照立项原则审核纳入项目库。对入库项目按照轻重缓急择优排序，根据项目实施进度实行分级管理，按进度分库存放，并及时更新、补充、清理。同时，建立信息化比对系统，避免同一申报主体重复申报现象，加重惩戒力度，实行黑名单警示制度。

3.加强项目指导监管工作。

项目立项权的下放，加大县级统筹能力的同时，也强化县级主体责任，增加监管压力。要切实按照“分工负责、各司其职”的原则，落实县级各职责部门主体监管责任。县级业务主管部门要着重加强对项目实施过程的监管，督促项目主体按照入库时的目标任务组织实施，对发现的问题及时要求整改，要认真做好项目的验收工作，按照项目管理方案、申报目标等进行验收。县级财政部门要算好资金总账，将上级补助资金与本级安排资金结合统筹使用，按照项目进度加快资金拨付，使上级补助资金尽快形成实际支出，同时作好各级资金的支出明细账，督促业务主管部门做好对应资金的项目备案工作，迎接上级部门项目资金使用检查。

（三）进一步改进财政资金扶持方式

1.完善转移支付制度。

按照新《预算法》、《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》等法律文件精神，进一步加大一般性转移支付规模和比例，结合杭州市本级实际，科學设置，保持合理的转移支付结构。在政策整合的基础上进一步加大一般转移支付力度，实现既能体现市级政府政策意图，推动各项农业、农村民生事业有序发展，又能扩大县级政府资金统筹决策空间。要结合目前广泛实行的因素法分配方式，将原来的专项转移支付逐步改为“政策性”一般转移支付，将政策内容相关的专项转移支付项目整合纳入一般性转移支付，扩大目前支农政策的资金用途，允许下级政府在不改变资金用途的基础上，发挥基层管理优势，结合本级安排的专项资金情况，将支持方向相同、扶持领域相关的转移支付资金整合使用。

2.改进财政资金扶持方式。

要在市财政资金已普遍实行因素法或竞争性分配方式的基础上，进一步优化资金扶持方式，推进财政直接补贴向间接引导转变，提高农业产业项目间接扶持比例。按照新《预算法》的要求，根据“无偿改有偿、资金改基金”的原则，逐步取消原有的产业化直接补助项目，实行基金管理市场化运作模式，与金融资本相结合，充分发挥财政资金引导和撬动社会资本的杠杆作用。对产业类项目主要采取基金管理模式，在基金公司市场化运作、主管部门不介入具体投资项目的基础上，切实发挥有关部门的业务优势，建立决策参考议事机构，根据农业产业发展导向及规划，确立基金投资原则、方向和重点，为专业团队提供投资决策参考。对基金的规模应设定上限，达到上限时，根据政策评估及基金运作情况决定是否进一步增资，以避免资金另一种形式的沉淀。对少数不适合实行基金管理模式的产业化项目，应推广实行保险保费补贴、贷款贴息、以奖代补等补助方式。

（四）进一步健全支农监管模式

1.强化市级职能部门管理职能。

随着政策性一般转移支付的逐步推开，市级业务主管部门要切实摆脱以往“定项目、分资金”的惯性思维，把精力真正放在完善各项支农政策引领、制度设计、资金监管上。从微观的具体项目管理中抽身出来，做好政策的规划指南设计，制定农业和农村发展规划，指导县级政府按照可持续发展的长远目标，结合当地实际，因地制宜推进“三农”发展。要进一步加强支农政策研究，特别是财政部门要提前主动介入政策的前期调研，及时掌握农业农村发展动态信息，增强财政部门话语权和决策权。

2.建立“立体化”监督网络。

加大支农监管力度，继续开展日常的项目和资金监督检查。各级职能部门要进一步树立“谁使用、谁监管”的责任意识，利用各自业务、地理监管优势，着力形成全方位、高效率的立体监督网络。发挥业务主管部门业务优势，开展定期 、不定期的项目督查，财政部门特别是县级财政部门要改变什么都管、什么都管不精的现状，以更超脱的地位切实做好资金的绩效评价、财政监督工作。要充分利用人大、政协、审计、监察、社会中介机构力量，加强对支农项目绩效目标、项目运行、财政资金使用、效益结果评价等各环节的监管。要广泛利用社会监督力量，确立农民作为监督主体的地位，利用乡镇、村公开平台，建立农民监督反馈的畅通渠道，强化乡镇、村之间的互相监督制衡机制，发挥社会化预防网络作用，由侧重事后惩治向事前预防转变。要加强监督成果的运用，做到事前“预警”、事中“纠偏”、事后“纠错”有机结合，将监督结果作为部门绩效考核、财政资金分配的重要因素，形成监督的良性循环。