村镇银行综合业务发展与扶持政策研究

一、调研背景

自2007年以来，村镇银行经过近10年的发展，已经成为服务“三农”和小微企业的中坚力量之一。然而，当前经济下行的压力持续增加，利率市场化的进一步推进，民营资本和其他涉农金融机构对农村金融市场的投入加大，相关财政税收优惠政策的即将到期，金融监管部门对主发起银行管理模式进行新的规划，2016年第一季度村镇银行存款余额减少而贷款余额增加，村镇银行的社会公信力有待提高，这些因素都在影响着村镇银行当前及未来的经营管理和业务发展。

为此，中国县镇经济交流促进会、中国村镇银行发展论坛组委会联合了中国人民银行金融研究所、中国社会科學院农村发展研究所的专家学者、部分商业银行的领导专家共同成立了“全国村镇银行综合业务发展情况课题研究小组”，旨在全面了解我国村镇银行的整体业务发展水平，梳理村镇银行经营管理和发展中面临的问题，呼吁国家相关政策对农村金融市场和村镇银行进行精准支持。同时，鼓励村镇银行坚持正确的经营管理理念，真正做到服务“三农”、服务小微，促进村镇银行、农村金融和普惠金融的进一步发展。

二、村镇银行发展概况

（一）村镇银行的发展规模与分布

1.村镇银行及其网点数量。到2015年底全国村镇银行总计1377家，较上年末增加11.7%，其中开业1311家，筹建66家。截至2016年6月末，全国共组建村镇银行1412家，其中开业1371家，筹建41家。村镇银行已覆盖全国31个省份的1256个县（市、旗），县域覆盖面67.2%，较年初提高了1.3个百分点。湖北、辽宁、江苏、吉林、海南、重庆、宁波、青岛、上海、天津等10省市已实现县域全覆盖，山东、安徽、浙江省县域覆盖率已超过90%。在村镇银行网点数量方面，本次调研中对此提供有效信息的98家村镇银行中，只有1家网点的有28家，占28.57%；2家网点的有33家，占33.67%；3家网点的有18家，占18.37%；4家网点的有7家，占7.14%；5家（含）以上的有11家，占11.22%。可见，村镇银行的网点数量较少。

2.地区分布。整体来看，按照东中西部的划分，村镇银行分布较为均衡。截至2016年2月，在全国已开业的1328家村镇银行中，东部成立481家，中部成立482家，西部365家。全部村镇银行中，设在国家级贫困县的有193家，占14.53%。可见，大多数村镇银行分布在中西部地区，与国家政策相适应，但是设立在贫困地区的占比较低。

3.主发起行类型情况。截至2016年2月，全国共有279家银行类金融机构发起设立了村镇银行，其中农村商业银行（含农村合作银行）占半壁江山，城市商业银行占三分之一，农村信用社占十分之一，其余机构总和不到10%。总体上，城商行和农商（合）行发起设立村镇银行最积极，这与它们意图利用此方法扩展可开展业务的地域范围有关。

4.资产规模。2015年末村镇银行资产规模首次破万亿，全国有306家村镇银行资产规模在10亿元以上，其中91家超过20亿元，13家超过50亿元。截至2016年3月末，全国村镇银行资产总额10061亿元，较2015年末增加46亿元。据此推测，全年增速不到2%，远低于2008年近14倍和2009年近10倍的增速。 2015年底，在银行业金融机构资产总额当中，城商行总资产占比为11.7%，农商行占比为7.8%，村镇银行占比不到1%。可见，村镇银行资产规模不管是绝对量还是增量，在银行业金融机构中都是非常小的。

（二）村镇银行产权与治理结构

1.股权结构。在参加本次调研的98家村镇银行中，注册资本最高额为3亿元，有1家；最低额为300万元，有1家；平均每家的注册资本为7717.80万元；众数为5000万元，共有51家，占52.04%。从股权结构来看，主发起行绝对控股的有62家，占63.27%。其中股份占比为100%的有1家，占比为51%的有50家；占比最低的为20%，有7家。各家主发起行股份的平均占比为47.51%。可见，大多数主发起行在村镇银行中处于绝对控股地位。

2.治理结构。首先是主发起行层面。一些发起村镇银行较多的银行成立了专门的村镇银行管理部门。有些主发起行还在所设村镇银行相对集中的地区设立了村镇银行管理分部及其下辖的业务条线，通过村镇银行董事会平台近距离对村镇银行提供业务或风险等方面的指导和管理。其次是村镇银行层面。村镇银行采用有限责任公司或股份有限公司两种形式。村镇银行的管理体制基本上都是董事会领导下的行长负责制。尽管许多村镇银行可以作为独立的公司法人自主决策，自我发展，但是，仍有一些村镇银行的决策和业务执行在很大程度上受制于主发起行，处于分支行的地位。

（三）市场定位与经营策略

1.宗旨与市场定位。从调研的情况看，各家村镇银行都了解国家关于村镇银行政策的目的与对村镇银行的基本市场定位。几乎所有村镇银行都表示以践行普惠金融政策、“支农”、“支小”为机构宗旨和目标，将自身的市场定位于服务于当地（注册地）的农村、农业、农民、小微企业、个体工商户和社区百姓，根据“小额、分散”的原则，以及目标客户的特点开发相应的产品，与其他银行机构进行差异化竞争。在调研中也发现个别村镇银行尽管在名义上也“支农、支小”，但是其贷款却并未如此。

2.品牌营销策略。村镇银行成立时间短，规模小，社会认知度和信任度低，这是村镇银行面临的共同问题。所以，各家村镇银行都将加大品牌宣传力度，提升社会形象，作为一项重要的市场竞争策略。

（四）村镇银行内部管理——风险管理和人力资源管理

村镇银行的风险管理系统与主发起行密不可分，大都是在主发起行的指导，甚至是直接参与和帮助下建立起来的。村镇银行的人力资源开发也基本上都是依托主发起行开展的。

（五）网络信息技术的应用

1.依托主发起行开发信息化管理系统。信息通讯技术的应用越来越多地改变了现代金融的运营模式，创造了各种方便快捷的服务手段，如网上银行、手机银行、微信银行、自助设备等自助服务系统，以及各种业务与综合管理系统。但是，网络信息技术应用不仅需要大量的专业人才，而且需要巨大的资金投入。以村镇银行的资金规模、盈利能力和人力资源，不但难以建立起基于网络的信息化管理系统，即使勉强建立起来，其适用性、兼容性、扩展性等等各方面都难以满足业务发展和市场竞争的需要，而且缺乏规模经济效应。因此，目前几乎所有村镇银行都是依靠主发起行开发和建设信息化管理系统。

2.信息化管理系统的作用与问题。主发起行为村镇银行开发的电子管理系统的作用表现在三个方面。首先，电子管理系统为村镇银行利用现代信息和互联网技术，提高管理质量和效率，大幅提升客户体验，开拓业务，增强竞争力，提供了基础条件。其次，依托主发起行的技术平台而开发的系统实现了主发起行对村镇银行的远程高效管理，对规范村镇银行操作，提高资产质量，预防和监控风险提供了可能。第三，为村镇银行减少了大量的开发与运维费用。

但是，由主发起行主导建立的电子信息化管理系统也显现出诸多问题。首先，上述系统的运行需要依靠主发起行或其他外部受托方，有村鎮银行反映主发起行或其他外部受托方对村镇银行的创新性需求反应速度较慢，村镇银行系统客户体验和完善性与成熟的商业银行无法比拟。其次，在解决了开发的资金和技术难题的同时，村镇银行也更加失去了自主性。第三，开发的管理系统不够系统、完善，随着村镇银行支行网点的持续增加和业务发展的需要，村镇银行还将面临网络及设备安全管理、新业务系统和管理系统更新、升级等现实问题。第四，一些村镇银行由于大小额、超级网银等支付结算资格不全，无法直接接入人民银行大小额支付系统，而业内无成熟全面代理接入解决方案。第五，一些主发起行是城商行或农商行，其本身的研发能力有限，限制了其为村镇银行提供科技服务的能力。

三、村镇银行的经营管理绩效

（一）财务绩效

1.经营效率

（1）成本收入率。在成本收入率方面，在本次调研中提供了这一数据的97家村镇银行中，最小值为22%，最大值为206%，平均值为60%；低于平均值的有64家，占65.98%；高于平均值的有33家，占34.02%，其中等于或高于100%的有5家，占97家的5.15%。可见，大多数村镇银行都能够实现了自负盈亏。

（2）员工管理效率。在员工管理效率方面，从上述97家村镇银行反馈的数据来看， 2014年平均每位员工管理的贷款余额分别为793.89万元，2015年为995.36万元，增长了25.38%。员工管理效率较低的村镇银行大多是成立时间较晚。随着经营时间的延长和信贷规模的增长，村镇银行的经营管理效率普遍快速提高，但也有少数村镇银行的管理效率在2015年下降了。

2.贷款质量。根据银监会公布的数据，随着规模日渐壮大和风控能力的提高，村镇银行的风险得到了较好控制，主要监管指标表现高于商业银行。截至2015年末，全国村镇银行加权平均资本充足率21.7%，远高于商业银行的13.45%；拨备覆盖率254.9%，高于商业银行的181.18%；拨贷比3.7%；流动性比例77.1%；不良贷款余额84.7亿元，不良贷款率1.44%，均低于农商行、国有大银行、股份制银行以及银行业金融机构的平均水平。2015年不良贷款持续增加，全年增加近一倍，达43.3亿元。2016年第一季度不良贷款率较上年末再升高1.9个百分点至1.63%，拨备覆盖率降至231.1%，全国42家村镇银行不良率达到10%以上。可见，总体上村镇银行的信贷风险状况不容乐观。

3.盈利能力。总体看，目前村镇银行盈利能力有待提高。2014年前村镇银行盈利能力确实在不断改善，盈利面已经接近90%，资产利润率和资本利润率也逐渐提高。但2015年较2014年资产利润率和资本利润率分别下降0.2和0.7个百分点。进入2016年，盈利仍在继续下滑，截至2016年第一季度，全国村镇银行资产利润率和资本利润率分别为1.11%和8.32%，均低于商业银行1.19%和15.96%的平均水平。2015年存贷利差较上一年下降了0.5个百分点，再加上资产质量下降，村镇银行盈利指标下滑，全国254家村镇银行经营亏损，亏损面接近20%，其中31家机构净亏损在1000万元以上，开业三年以上的110家机构净亏损合计达到8.5亿元。

（二）社会绩效

1.覆盖广度。从参与本次调研的村镇银行的业务规模变化可以看到，村镇银行服务的客户数量快速增加，覆盖广度快速拓展。在提供了客户数量的93家村镇银行中，2014年平均每家有客户1017.35户，2015年上升到1479.81户，增长了45.46%。村镇银行起到了填补农村金融空白，增加农村金融供给的作用。

2.覆盖深度。覆盖深度可以客户构成和户均贷款余额两个指标来衡量。村镇银行的客户构成中主要是以中小微企业与农户数量的占比来衡量。关于小微企业和农户数量占比，本次调研中提供此项数据的91家村镇银行中，平均每家的农户和小微企业客户合计占比为91.58%，其中占比为100%的有28家，占这91家的30.77%；平均每家的农户与小微企业贷款余额合计在各项贷款余额的占比为90.63%。可见，村镇银行的服务对象基本上都是农户与小微企业，与政策目标是基本一致的。

在户均贷款余额方面，本次调研的村镇银行之间差距较大。2015年户均贷款余额最高的为253.29万元，最低的为7.58万元，平均65.47万元。如果剔除户均100万元以上的19家，则其余74家村镇银行平均每家的户均贷款余额为36.24万元。尽管村镇银行的农户与小微企业客户占比非常高，但是，其户均贷款余额较高，有理由认为其客户对象主要是农户和小微企业中的所谓优质客户，其覆盖深度有待加深。

3.关于户均贷款余额与信贷风险和盈利能力的分析

本次调研发现，有些村镇银行之所以户均贷款额度较大，一是因为希望寻找优质客户，降低信贷风险，二是希望尽快盈利，并保持较高水平。信贷业务的盈利状况既取决于单笔贷款额度，也取决于成本和风险损失状况。因此，更大的贷款额度并不意味着就能更加盈利。

本次调研中，把上述93家村镇银行的户均贷款余额按升序排列，可以看到，随着户均贷款余额的上升，成本收入率呈下降趋势，但是，不良率呈上升趋势，结果是资本利润率总体呈下降趋势。可见，总体上更大的户均贷款余额并没有带来更高的收益，反而降低了。户均贷款余额较大的村镇银行反映其贷款不良率较高，而真正做“小额、分散”的村镇银行则反映其资产状况良好。这与上述分析结果相吻合。因此，村镇银行的股东和经营者有必要改变观念，真正向“小额、分散”的方向努力。

四、有关政策的执行和落实情况

（一）主发起行制度

关于主发起行制度，本次调研发现，主发起行制度对实现政策目标，防范经营和社会风险，促进村镇银行健康快速发展起到了积极作用，但同时也存在一些不利于村镇银行独立健康发展问题。

1.积极作用

首先，多数村镇银行在主发起行的指导下制定经营战略，将“支农”、“支小”作为市场基本定位，进行差异化竞争，有效地增加了农村金融市场供给，为“三农”事业发展起到了很好的促进作用，尤其是一些建立在贫困地区的村镇银行，对当地的扶贫脱贫事业做了积极贡献。

其次，发起行对村镇银行承担了风险兜底作用，对潜在的经营和社会风险起到了很好的预防和化解作用，维护了良好的金融秩序，也为村镇银行的发展创造了相对宽松的外部环境。

第三，发起行对村镇银行在业务发展、风险管控、流动性救助、科技系统支撑、人才培养等各方面进行全方位的服务和支持，实现集约化管理、专业化服务的模式，有利于村镇银行的稳健发展。村镇银行利用发起行成熟的专业管理人才和经验技术、品牌效应，可以帮助村镇银行在成立、成长阶段走得更加合规、更加稳健。

第四，随着村镇银行经营管理水平的提高，村镇银行可借鉴发起行的产品优势及平台优势，逐步代理发起行一些产品或承接发起行平台的线下业务，进而促使发起行和村镇银行协调发展，达到双赢。

2.存在的问题

首先，有的发起行以大股东身份或以实施并表为由将村镇银行作为分支机构直接进行管理，委派董监事会和高层管理人员，直接干预村镇银行经营目标制定、贷款审批、员工招聘等日常经营管理活动，影响了村镇银行作为独立法人机构的地位。

其次，部分村镇银行的主发起行与其他股东之间的矛盾较大，影响到村镇银行的市场定位和策略，高级管理人员不稳定，影响了村镇银行的正常经营。

第三，部分村镇银行缺乏独立和主动的发展意识，在业务运营和管理上过度依赖发起行，容易变成发起行的分支机构，有违村镇银行独立运营初衷，且难以培养起村镇银行自我可持续发展的能力。

第四，村镇银行依托于主发起行的科技支撑，虽然减少了大量的开发与运维费用，但是，主发起行对系统的自主性和创新性需求反应速度较慢，难以及时满足村镇银行业务创新需要，而且，随着村镇银行支行网点的持续增加和业务发展的需要，村镇银行还将面临网络及设备安全管理、管理系统更新和升级等现实问题。

（二）货币政策

1.支农再贷款

支农支小再贷款在一定程度上缓解了村镇银行的资金压力。参与本次调研的村镇银行中在2015年有47家村镇银行使用了支农再贷款，共222272万元，平均每家使用金额为4729.19万元。支农再贷款为村镇银行涉农贷款的发放起到了积极的促进作用，进一步缓解了当地农民和小微企业贷款难的问题。

但是，村镇银行普遍反映支农再贷款政策存在一些问题，不愿意使用支农再贷款。在提供本项数据的47家村镇银行中，2015年平均每家使用的支农再贷款金额比2014年减少了约600万元。支农再贷款政策的主要问题包括以下几个方面：

一是支农再贷款贷款期限上，实践中客户的资金周转周期很难与再贷款周期完全相符，在规定期限内完成全部资金的发放和回收存在一定困难。

二是村镇银行资产规模小，使用支农再贷款额度受到限制，办理手续较为繁琐，每年申请，效率较低。

三是部分村镇银行认为支农再贷款利率上浮幅度被限定得比较低，不得高于人行借款利率的3个百分点，且不得用于存放同业等，致使盈利水平相对较低。

四是村镇银行申请使用支农再贷款需要提供有效的抵押物或担保物，而村镇银行自身实力有限，无法提供有效的担保物；在有些地区可以由发起行提供担保，同时逐级报备，增加了发起行的负担。

个别村镇银行的存贷比低于50%，或者不良贷款较多，不符合支农再贷款的要求，从而从未使用过支小再贷款。而有的村镇银行表示要坚持“支农、支小”的战略定位，可利用支农再贷款扩大业务规模和覆盖范围，树立品牌形象，所以愿意多用和善用支农再贷款，支持“三农”发展。

2.支小再贷款

与支农再贷款相比，村镇银行对支小再贷款的使用更少，主要原因是根据相关文件规定，使用支小再贷款必须有相应的抵押品，且抵押品被严格限定为国债、央票、政策性金融债、高等级公司信用债等证券资产，而村镇银行很少有此类抵押品。因此，许多村镇银行及其主发起行希望降低支小再贷款的申请条件。

（三）财税政策

1.财政奖补

从调研的情况看，根据现有的国家政策，财政部门对于符合条件的村镇银行按其当年平均贷款余额的2%给予补贴，对贷款平均余额同比增长超过15%的部分按2%的比例给予奖励，奖补资金由中央和地方财政按照规定的比例分担。财政奖补资金在一些地区能够及时足额到位，对村镇银行发展和“支農、支小”发挥了很好的激励作用，但同时也在一些地区存在不能及时足额到位的情况。此次调研中，85家村镇银行在2015年有财政奖补应该到位，其中实际到位金额约占应到金额的比例仅为44.66%。

财政奖补资金不能及时足额到位的原因主要包括以下三个方面：一是由于村镇银行对政策的理解与当地财政局有出入，财政局在村镇银行申报的基础上，弃除一部分不属于补贴范围内金额，使得申请金额与实际到位金额不一致；二是增量补贴条件严格，一些村镇银行难以达到补贴条件或补贴金额；三是地方财政困难，存在地方财政奖补资金不能兑付、对中央财政奖补资金截留的问题。四是行政审批环节比较复杂，办理时间长。

2.税收变化

国家实行“营改增”的税收制度改革之后，各地按照《财政部 国家税务总局关于进一步明确全面推开营改增试点金融业有关政策的通知》（财税[2016]46号）规定的“农村信用社、村镇银行、农村资金互助社、由银行业机构全资发起设立的贷款公司、法人机构在县（县级市、区、旗）及县以下地区的农村合作银行和农村商业银行提供金融服务收入，可以选择适用简易计税方法按照3%的征收率计算缴纳增值税”，对村镇银行普遍执行简易计税方法，按照3%的征收率计算增值税，税负并未增加，甚至由于增值税税额为不含税收入乘以征收率计算，所以税负略有下降。但是，个别地方村镇银行没有享受到此项政策。营改增后将“自产、委托加工或者购进的货物无偿赠送其他单位或个人”视同销售，需要缴纳增值税，一些村镇银行购买的宣传品费用较高，可开具增值税专用发票的供应商较少，所以实际抵扣金额远小于应抵扣金额，他们希望对村镇银行统一按简易计税方法征收，避免“视同销售”遇到的困难。

（四）监管政策

1.业务范围限制

目前，村镇银行业务范围受到较多限制，例如，有些村镇银行不能开展票据、理财、信用卡等业务，使村镇银行的盈利渠道单一，在与其他银行竞争中处于不利地位。因此，许多村镇银行及其主发起行都希望放宽部分业务的准入条件，根据对村镇银行经营状况的监管评级，对整体发展情况较好的（如支农成效显著、风险控制能力强、推动农村金融产品和服务方式有特色的、规模大、资本充足率高、经营稳定、成长性好等）、主发起行能力较强以及地域条件合适的，有区别地放开与大银行等同的业务品种。

2.经营地域

2016年银监会在有关文件中分别提出“允许已投资一定数量村镇银行且所设村镇银行经营管理服务良好的商业银行，选择一家条件成熟的村镇银行作为投资管理行，并赋予其对所投资村镇银行的经营管理、风险管理、投资管理和并表管理等职能”，鼓励“在经济欠发达地区实行一行多县，在经济发达地区实行一县多行”，鼓励“有条件村镇银行收购其他经营管理不善且有转让意愿的村镇银行”等政策，在一定程度上为经营管理良好的村镇银行拓市场、提资质、跨台阶发展提供了机会，对于促进村镇银行规模化、集约化发展，切实加强和改善对“三农”和小微企业等薄弱领域的金融支持具有积极意义。但是，“一行多县”的政策至今尚未落实，许多村镇银行及其主发起行迫切期待政策尽快落地，在为村镇银行自身发展提供更大市场空间的同时，提升区域普惠金融服务水平。

3.征信系统与支付结算

现在许多村镇银行不能直接接入人民银行的征信系统和银联支付清算系统，大大影响了村镇银行的用户体验，从而也影响了村镇银行的市场竞争力。

4.监管标准

村镇银行作为新生机构，在人力、物力、财力等各方面与其他金融机构均有着天壤之别，而现行的各项监管过程中，均将村镇银行与其他金融机构用同一个标准进行监管，且动辄需要进行处罚，这让原本在夹缝中求生存的村镇银行面临更大的压力。因此，许多村镇银行希望监管部门对村镇银行实施差别化监管，在诸如公司治理（如放宽股东在村镇银行的贷款额度限制）、监管指标（如取消对村镇银行贷款增量管控）等方面能够对村镇银行适度放宽，为村镇银行的健康发展营造一个宽松的外部环境。

五、主要结论与政策建议

（一）主要结论

1.总体上村镇银行的发展进入到稳步发展和调整阶段，村镇银行之间的经营管理表现相差较大，喜忧互参，市场潜力仍然较大。首先，总体上看，村镇银行的机构宗旨、市场定位和经营策略与国家政策以及村镇银行所处的市场环境及其自身条件是相符的。其次，大多数村镇银行的治理结构比较规范，且能够根据实际条件和需要灵活设置，基本符合法律规定村镇银行健康发展的需要。第三，村镇银行人才缺乏，难以吸引到也难以留住优秀人才。员工队伍整体素质与业务发展不相匹配。第四，多数村镇银行较好地控制了风险，主要监管指标表现高于其它类商业银行，且部分村镇银行随着规模的扩大，规模经济效应逐渐显现，盈利能力也在不断提高。但整体上2015年以来村镇银行的盈利呈下滑趋势，村镇银行风险有所上升，形势不容乐观。第五，部分村镇银行盈利水平下降甚至亏损的原因中，有的来自内部，有的来自外部。内部原因包括主发起行与股东之间的矛盾导致的高管队伍不稳定、偏离“支农、支小”发放较大额贷款导致的风险损失、风险管理能力不足，等等。外部原因主要是经济下行压力下企业大面积出现谨慎经营、控制成本、放缓投资的趋势，贷款需求较往年出现紧缩，而部分长期存在弊病的企业，因往年整体形势有利而未显现的问题，随着经济环境的不利影响而逐步显现，还款能力下降，使村镇银行面临严峻的信贷资产质量挑战。第六，从整个银行业情况来看，村镇银行在资产规模占比很小的情况下，其存贷款余额增速快于银行类金融机构平均水平，尤其是贷款增速较快，发展潜力仍然较大。

2.村镇银行增加了县域金融服务的供给，促进了普惠金融建设，为小微企业和“三农”发展，为县域经济的发展起到了良好的促进作用，但是覆盖深度有待加深。村镇银行符合县域经济和“三农”发展需要，符合中国农村金融改革的目标，提高了金融服务的覆盖广度，尤其是增加了中西部农村地区的金融服务供给，为促进农村经济快速发展，为促进城乡经济协调发展提供了有效的金融支撑，对改善农村金融服务水平，激活农村金融市场，促进地方农村金融良性竞争与合作等方面产生了积极作用。但是，村镇银行覆盖的客户主要是农户和小微企业中的所谓优质客户，覆盖深度有待加深。

3.主发起行制度对村镇银行的发展发挥了重要作用，也存在一定程度的负面影响，但在当前的经济形势与村镇银行发展的条件下，尤其是在村鎮银行发展的初期和成长期，利大于弊。首先，主发起行对村镇银行潜在的经营风险和社会风险起到了兜底作用，避免了村镇银行可能的经营波动带来的社会风险。其次，主发起行利用自身优势，对村镇银行在风险管控、流动性救助、科技系统支撑、人才队伍建设、品牌效应等各方面进行全方位的服务和支持，形成集约化管理、专业化服务的模式，可以帮助村镇银行在成立、成长阶段走得更加合规、更加稳健。第三，主发起行与村镇银行的业务合作，扩展了村镇银行的业务品种和收入渠道，提高了村镇银行的盈利能力，增强了村镇银行的市场竞争力。但是，主发起行对村镇银行的发展也存在着负面的影响，首先，主发起行的直接介入和干预，影响了村镇银行独立的法人地位；其次，有时造成主发起行与其他股东之间的矛盾，不利于村镇银行的正常经营，对村镇银行自身可持续发展能力的培育也可能产生负面影响。有些主发起行管理能力和管理意愿较弱，管理效率较低，没有起到上述积极作用。

4.财税优惠政策对村镇银行的发展起到了积极的促进作用，但是个别地方财政补贴政策落实不到位。首先，村镇银行盈利渠道单一，缺乏规模经济，盈利水平不高，因而财政补贴对于村镇银行的收入显得更加重要，及时足额到位对村镇银行能够起到良好的激励和支持作用。但是，由于一些地方政府财政较为困难，对于中央财政拨付的补贴没有及时足额支付到位，甚至未支付，不但没有发挥支持村镇银行发展的作用，而且挫伤了一些村镇银行致力于“三农、小微”金融服务的积极性。其次，此轮增值税改革，没有增加甚至降低了村镇银行的税负水平，对村镇银行的发展是利好的。

5.支农支小再贷款政策对补充村镇银行的资金和增加对“三农”和“小微”的金融服务有较好的促进作用，但是存在很大的制度改进空间。首先，支农支小再贷款在一定程度上缓解了村镇银行的资金压力，降低了村镇银行贷款成本，为村镇银行涉农贷款的发放起到了积极的促进作用，进一步缓解了当地农民和小微企业贷款难的问题，达到了政策的预期目的。其次，支农再贷款的期限与实际需要错配、办理手续繁琐、限定较低的利率水平和担保要求等增加了村镇银行的交易成本，限制了盈利能力，影响了村镇银行使用这一政策的积极性，在一定程度上降低了该项政策的利用面。第三，支小再贷款的使用门槛较高，少有村镇银行能够满足获取条件。

6.在不同村镇银行之间运行状况分化较大的情况下，对于业务范围、经营地域等方面的监管政策已不能适应村镇银行更好发展的需要，应该进行适当调整。在村镇银行发展初期，关于村镇银行的业务范围、经营地域等方面的监管措施起到了较好的控制风险、促进村镇银行稳步发展的作用。但是，经过近10年的发展，这些政策对一些表现优秀的村镇银行的良性发展形成了巨大束缚。所以，应适时调整相关政策，为这些村镇银行打开快速发展的通道，同时，也对其他村镇银行起到良好的示范和引导作用。

（二）政策建议

1.在坚持主发起行制度的同时，着力培育村镇银行的自主发展能力。主发起行应尊重村镇银行独立法人地位，以股东身份参与村镇银行公司治理，按照市场化原则处理好业务往来关系，这样才能更加处理好与其他股东之间的关系，稳定和提高村镇银行管理队伍及其能力，推动村镇银行健康发展。根据村镇银行发展情况，可适时考虑调整主发起行的“兜底”要求，依照公司法由股东承担相应责任。

2.改进支农支小再贷款的使用方式，鼓励村镇银行继续使用，增加对“三农”和小微企业的信贷服务，缓解农村地区贷款难、贷款贵的问题。首先，应该改革支农再贷款的拨付办法，可以考虑支农再贷款的申请与拨付的无缝对接，例如，第二期再贷款可以在第一期清偿之前申请、审批和拨付，把第一期再贷款的偿还情况作为能否得到第三期再贷款的影响因素。这样，可以使两期相连的贷款无缝对接，解决再贷款使用期限与实际需要错配的问题。此外，也可以考虑结合各地农业生产周期实际、现代农业发展特点，适当延长支农再贷款的期限，合理满足小企业和“三农”的资金需求。其次，可以适当提高支农再贷款利率的上浮空间，从目前3%提高到5%，提高村镇银行使用支农再贷款的积极性。第三，改变支农再贷款的额度管理方式，由按资本金的比例改为按涉农贷款规模的比例进行限额。第四，参照支农再贷款条件，适度简化支小再贷款的相关手续。

3.适当延长财政奖补政策期限，增加奖补范围，改进奖补方式方法。首先，在当前经济形势下，可适当延长财政奖补政策期限，以支持村镇银行健康发展。其次，增加对扩展基础金融服务的补贴，例如，对在村庄设立分支机构、便民金融服务点或布设电子服务机具给予适当的一次性财政补助，促进村镇银行加快深入农村布局，扩大服務覆盖面。第三，可以考虑改进财政奖补资金的拨付方法，加强现有财税政策执行情况的监督，简化流程，督促各县财税补贴能够快速、及时、精准地下发至各村镇银行。

4.延长鼓励对农户发放小额贷款的税收优惠政策。根据《关于延续并完善支持农村金融发展有关税收政策的通知》（财税[2014]102号）规定，金融机构农户小额贷款（10万元以下）的营业税和所得税优惠政策将于2016年12月31日结束。为了鼓励对农户的小额贷款服务，应继续延长这一政策。

5.对村镇银行进行分级差别监管，对运行良好的放宽业务品种和地域范围等限制。首先，对于支农和支小成效显著、评级优秀的村镇银行，可以适当放开业务限制，例如，对于设立分支机构3家以上、具备3—5年分支机构管理经验、监管评级3级及以上（或者达到审慎监管标准要求）的村镇银行，如果其信贷品种多样，且内部管理基本规范，能对理财和票据业务的相关风险进行有效的管理与核算的村镇银行，可适当开展票据、理财、信用卡等业务，同时，可采取规模控制与风险敞口控制进行限额管理。其次，对于经营管理状况优秀的村镇银行尽快落实“一行多县”政策，允许其在同一地市范围内其它区县设分支机构，在为村镇银行自身发展提供更大市场空间的同时，提升区域普惠金融服务水平。第三，对村镇银行实施差别化的监管。在诸如公司治理、监管指标等方面能够对村镇银行适度放宽，为村镇银行的健康发展营造一个宽松的外部环境。

6.加快政策性农业保险等基础性农村金融制度建设，为包括村镇银行在内的农村金融机构发展创造良好的条件。政策性农业保险不仅能够促进农业的发展，而且能够分担信贷机构的风险，对促进农村金融服务具有重要意义，应加快发展步伐。

7.鼓励规范使用扶贫再贷款，为村镇银行在贫困地区的扶贫信贷增加资金来源，降低融资成本，助力精准扶贫。2015年11月，中共中央、国务院印发的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出，要设立扶贫再贷款，实行比支农再贷款更优惠的利率，重点支持贫困地区发展特色产业和贫困人口就业创业。村镇银行也应做好准备，积极利用这一政策，拓宽资金来源，降低资金成本，助推精准扶贫。

8.支持村镇银行大力发展数字普惠金融，提高其在农村及贫困地区的服务能力和盈利能力，从而推动农村、偏远地区及其人民共享现代金融服务和经济发展的利益。互联网技术的发展与应用为克服传统农村金融服务的各种困难、降低服务成本、提高服务效率，提供了诸多潜在的解决方案，成为未来农村金融发展的重要推动力量。2016年7月24日G20财长和央行行长会议公报称，G20通过了由普惠金融全球合作伙伴（GPFI）制定的八项数字普惠金融①高级原则，并鼓励各国在制定更广泛的普惠金融计划时考虑这些原则。这些原则的核心是利用数字技术推动普惠金融发展。9月初的G20首脑会议将确认数字普惠金融高级原则。

中国的数字金融方兴未艾，正快速向农村延伸，村镇银行应顺应技术变革的潮流，在主发起行的支持下，主动“上网”，积极探索利用数字技术的金融服务产品和模式，提升服务能力和竞争力。同时，政府部门应该为村镇银行及其他农村金融机构在农村地区的数字化金融服务提供财税等方面的支持。

村镇银行与当前正筹划推进的民营银行之间的关系较为复杂，但民营银行政策对村镇银行的发展将产生重大影响。由于时间和资料所限，本报告未对此作分析，有待将来进行深入研究。

调研报告课题组：

组长：

杜晓山 中国县镇经济交流促进会会长

副组长：

张功平 中国银行业监督管理委员会合作部 原主任

王 珂 中国银行业监督管理委员会合作部 原副主任

张亚芬 中国人民银行货币政策司 原副巡视员

执笔：

孙同全 中国社会科学院农村发展研究所农村金融研究室主任

张 睿 中国人民银行金融研究所处长

蒋 勇 中国村镇银行发展论坛组委会秘书长

课题组成员：（以姓氏笔画排序）

王旭辉 河南淇县鹤银村镇银行

朱伟平 浙江温岭联合村镇银行

何 帆 中国村镇银行发展论坛组委会

张 滨 哈尔滨银行

赵志芹 苏州银行

席照海 张家口银行

葛立明 黑龙江依安润生村镇银行

王 淼 中国村镇银行发展论坛组委会

朱柏峰 民泰银行

李 坚 温州鹿城农商行

周荣华 杭州联合银行

郭 志 山东临朐聚丰村镇银行

宿鹏群 山东诸城农商行

谢振山 晋城银行