行政事业单位资产内控研究

■/王兴明

一、行政事业单位资产现状及存在的问题

（一）资产购置存在的问题

1.思想认识方面。好多行政事业单位对资产预算认识不深，重视不够，只重视资产购入多少，不注重存量资产如何优化使用，更不在乎资产使用效率。

2.预算机制不尽合理。多数行政事业单位资产预算机制不合理、不健全，预算审核责任不清，造成资产预算分工不明，职责不清，流程不全，出现问题后找不到具体责任人等一系列情况。另外，资产管理部门、预算部门间没有明确的分工、职责没确定。审核资产配置预算中，资产管理部门难以深入参与，没有形成真正的合力。

3.预算与存量不对称。目前，以侧重于投入为主的预算管理模式过多地重视资产的边际增量，没有对部门资产存量实行全面管理。在这种控制模式下，管理的主要目标是预算执行情况的合理性和合规性，而预算执行过程形成的资产（尤其是国有固定资产），以及那些没有列入预算形成的资产，成为国有资产管理的真空地带。

4.采购行为不严格。大多数行政事业单位在采购目录以内或者采购限额标准以上国有资产时，仍存在很多漏洞和问题。一些单位在供应商的选择上存在暗箱操作、标书的撰写上不按规定和要求，导致格式不规范;不少单位采取“化整为零”的方法分解采购金额，刻意规避招标采购，特别是采购相关人员与供应商有利害关系时没有落实回避制度，暗箱操作，私下交易。“人情采购”等不合理、不规范甚至不合法的行为普遍存在。重复购置、攀比购置、盲目购置等情况在很多单位比较普遍。

（二）资产使用方面问题突出

登记制度不完善，加大资产管理困难。定期盘点不落实，不能及时发现账外资产、遗失资产、毁损资产等，造成账账不符、账实不符。移交、监交制度不健全，且执行出不力，造成大量国有资产流失，还无法追究责任。定期维护检修制度执行不到位，使行政事业单位国有资产使用寿命缩短。固定资产索赔制度未按要求执行，资产减少、损毁、盘亏后，很难查明原因，难以追究责任。出租资产管理不严格，收入不公开也不入账，支出不合理不规范，轻而易举形成“小金库”，导致腐败等行为。

1.组织架构不合理，职责划分不清楚。行政事业单位资产管理部门沿用的单一化、主权化的组织架构形式已经不能够满足自身的办公需要。另外，职责划分不清晰，出现问题很难找到相应的责任人，这就大大削弱了各种内控制度的有效性和执行力。

2.管理方式粗放，全面性不够。行政事业单位资产管理部门的管理方式与本单位其他部门的管理方式基本类同，主要依靠刚性管理和制度约束。管理的对象主要集中在人上，没有针对单位的事项，资产管理的全面性得不到保障。

3.信息渠道不畅，缺乏共享性。很多行政事业单位中存在着管理信息渠道不畅的问题，主要表现为其他部门不能积极地配合资产管理部门的工作，使得资产管理部门在对资产的清查、统计等管理过程中不能获得全面、完整的信息。

4.存量不清，权责不明。比如，大多数行政事业单位的高档照相机、摄像机等设备由具体使用者保管，时间久了，领导换了，自然而然就变成私人财产了；有个单位上百万元的资产去向不明，后经盘查清点，原来是该单位处置了一项信息化设备，却没有对此设备、材料等各项国有资产进行清查上报，导致大量国有资产流失，与此相反的是有些单位对调入、受赠的资产不及时入账，致使实际资产与记载资产不相符，资产来源不明确。

5.日常监管不到位。大多数行政事业单位未建立完善的资产监管制度，这给国有资产管理带来很大的困难。如内部的审计审查没有独立性，其没有从单位的资产管理部门和财务部门独立出来，从而出现了自身监督自身的矛盾，这在很大程度上影响了监管工作的有效性和公正性，使得监管部门的执行力度减弱，没有充分发挥其职能作用。

（三）资产处置问题

1.处置规定不具体。处置过程中，各地区、各行业制定的资产处置办法，基本上仅对资产处置范围、金额、审批程序等方面做出限定，没有规定具体的处置细则。

2.处置范围不明确。部分行政事业单位没有明确资产处置范围，特别是大型设备、精密仪器、保密设备等没有按规定的使用年限，有些提前更换、有些超时间使用。

3.处置程序不规范。不少行政事业单位在处置资产时没有报批资产处置手续，违规将部门暂时不用的资产自行处置，收入不入账，资金留作他用，甚至私设“小金库”，私自用于接待、考察、办公等费用支出，坐支违规，严重违反财经纪律。

另外，对涉及金额大，拍卖公告时间较长的大量国有资产，不按照规定进行评估，草草了事，急于处置，导致国有资产处置随意减价，形成国有资产流失。

（四）会计核算不及时

1.会计核算滞后。行政事业单位国有资产处置后，没有及时进行账务核算，该入未入，应销未销，导致账物脱节和分离、存量不清不明，未能及时反映单位资产增减变化，个别单位建造的办公楼房已使用数十年，建造支出仍记在“在建工程”、“待摊投资”等科目中。

2.会计核算不准。大多数行政事业单位购入国有资产、改扩建固定资产只按资产的发票金额入账，实际支出的运杂费、保险费、安装费等没有计入固定资产，从而压低了固定资产的原始价值;办公楼房竣工决算之前发生的固定资产借款利息、设计费、监理等有关费用没有计入固定资产原始价值，而是记入了当期费用类科目，违反了基本建设财务制度关于借款利息资本化的原则;正在使用的办公楼改扩建费用，也不增加固定资产原始价值；无偿调拨、接受捐赠、盘盈、投资者投入的固定资产，不进行国有资产账务处理和资产卡片登记，这些资产长期游离于账外，很容易造成国有资产流失;已投入使用的办公楼房，只使用不入账，有的一拖数年，造成账实不符。

3.未按规定提取基金。很多事业单位对财务制度、规则、准则掌握不准，没有提取修购基金。购置国有资产时，不论使用的何种资金来源，一律借记“事业支出”，支付维修费用时也直接列支“事业支出”。造成固定资产修购无计划，甚至盲目无序。

（五）绩效考核不到位

1.资产绩效考核体制不完善。首先，不少行政事业单位没有一个完整的绩效考核机制，没有一套完善的绩效考核指标体系，很多制度没有得到创新，依然沿用着传统的国有资产绩效考核模式，这与行政事业单位的实际情况不相一致。由于缺乏体制的约束，时常有资产管理人员利用工作便利侵占国有资产。其次，约束体制机制不健全、不规范、不严格、不科学，致使行政事业单位的国有资产家底不太清楚，从而阻碍了绩效管理活动的进程。

2.绩效考核缺乏统一的标准。行政事业单位在国有资产绩效考核进程中，还没有形成规范性的考核体系，更是缺乏统一的考核指标。各行业、各单位的国有资产考核结果没有可比性。国有资产管理部门在一般情况下也很难做出客观、公平、科学的评价，所以，以绩效结果为导向的资金分配和项目审批，不利于那些在国有资产绩效考核中严格的行政事业单位。

3.绩效评价透明度不高。大多数行政事业单位对其所使用的国有资产绩效考核后，一般没有按照内控的要求实行全员全过程参与，基本都是直接上报国有资产管理的相关部门。国有资产管理相关部门根据考核的结果进行相应的管理，这种考核及管理方式在一定程度上能够保证国有资产的安全性。然而随着我国行政事业单位国有资产数量的不断增长，规模的不断扩大，行政事业单位按照这种方式获得的国有资产绩效考核结果的准确性与可靠性不断降低，再加上没有科学、公开、透明的绩效考核评价体系，考核结果得不到监管，结果的准确性和应用的可靠性遭到质疑。

二、存在问题的原因

（一）管理意识淡漠

资产管理人员对内控认识不够、重视不高，觉得是国有资产，只要不出大问题，涉及不到自己的切身利益。把管理资产的任务指望在监督部门。这种淡漠的思想意识导致行政事业单位国有资产内部控制制度难以建立，内部控制机制难以正常运行。

（二）管理体制未完善

各地区、各部门、各行业的行政事业单位资产管理机构不尽相同，有的地方归国有资产部门管理，有的地方归财政部门管理，有的行业、部门、单位内设有资产管理机构和人员，有的单位没有设置专门的资产管理部门，资产管理人员也是兼任数职。在管理权限和职责上，部门间也是条块分割，责、权、利不清，缺乏统一的管理和协调机构。

（三）管理机制未理顺

不少行政事业单位国有资产的形成和配置缺乏健全的约束机制，购置过程中人为因素过多，主要是没有形成公开、透明、规范、高效、科学的政府采购制度。国有资产在使用过程中缺乏规范的管理制度和管理手段，导致管理滞后、无条无序，浪费损失严重。国有资产在处置过程中没有规范的处置程序和监管措施，致使资产被随意处置、随意核销。虽然近年来修订后的行政事业单位会计制度比较完善，但对资产管理依然没有约束性。资产采购、使用、管理、监管制度不完善，约束机制不健全，没有形成健全的管理体系和完善的责任追究制度，在实际管理中，难以及时发现问题、解决问题，更难以迅速地查处违规违纪问题。

（四）管理人员素质不高

很多资产管理人员本身的素质比较低，责任心不强，政策掌握的不全面、不充分，并且专业知识比较缺乏，经常会出现资产账漏记的情况，还有些单位进行资产管理的时候，其管理人员存在兼职或者无证上岗的情况，基本资产管理素质比较缺乏。

（五）资产管理监督不力

在国有资产的实际采购、使用、管理、处置过程中，管理单位、管理部门、管理人员对资产内部控制制度执行的重视程度不高，执行力度不够，个别领导、部门负责人以及管理员工对于资产内部控制制度执行多为应付检查，履行程序，没有将资产内控制度严格落实。在出现差错和问题时，未能严格按照国有资产的内部控制制度要求和规定对于相关责任人进行追究和处罚。监督、检查部门也是睁一只眼闭一只眼，应付行事，使得资产内部控制制度只流于形式。另外，行政事业单位国有资产监督部门基本也隶属于本单位，受单位领导和同事人情的制约，很难履行独立的监督职能。监督部门、管理部门、使用部门之间也缺乏相互的制约，基本都是某个部门或个别人说了算，这种现象的普遍存在严重制约了内部控制制度的有效执行。

行政事业单位资产内控问题原因较多，从分析看，主要是思想意识、管理体制、机制、人员素质和监管不力，应该采取措施，加强管理。

三、加强资产内部控制的策略

（一）提高思想认识

提高思想认识，更新眼界观念，加强国有资产管理工作的自觉性。强化领导重视力度，坚决将国有资产的内控管理作为单位一项重要工作，制定严格的核查、处罚标准，建立单位一把手为资产内控全面负责人、分管领导为具体责任人、使用部门负责人为直接责任人的三级资产管理责任体制，明确负责人、责任人、使用人的职责范围，按规定定期考核责任履行情况，实行奖罚制度。并将行政事业单位国有资产管理成绩和结果，纳入组织部门、单位人事部门考核领导干部政绩的一项重要内容，强化各单位“一把手”充分认识管好用好国有资产的重要性和必要性，从而督促建立健全国有资产采购、管理、使用、维护、盘存、清理、处置等制度，并严格执行，维护制度权威。

（二）建立管理框架

行政事业单位加强国有资产管理，提高资产管理效率，首先必须建立健全完整的资产管理模式，比如建立一套如图1所示，完善、健全的资产管理框架，同时与单位资产内部控制制度相辅相成，进而加强行政事业单位国有资产管理。

行政事业单位在资产管理过程中，由资产管理部门作为主体负责单位各个部门、各个层面的资产管理，在管理过程中，应遵循相应的资产管理制度，以防止管理的随意性并且保证管理的前后一致性。同时，实现有效的行政事业单位资产管理，依赖完善的内部控制，从内部环境、风险评估、控制活动以及信息与沟通和内部监督管控等视角考虑。只有依赖完善的内部控制，才能实现行政事业单位资产有效管理的目的。

图1 行政事业单位国有资产管理框

（三）完善内控体系

建议从以下几个方面构建完善的资产管理内部控制体系。

1.预算管控。（1）严格资产配置预算。在资产配置环节，应与预算编制相结合，单位先向资产管理部门提出资产配置申请，经资产管理部门同意后，交由投资评审部门，核定所需资金预算。资产购置既要重视资产存量情况，更要注重资产购置的跟踪管理；资产处置一定要办理审批手续，必要时要进行评估，收入要纳入到预算管理中。在编制部门预算时，应体现单位对资产的处置情况，包括报废、调拨、租赁、投资等。另外，规范预算编制程序、方法和要求，维护资产预算权威性。为了进一步提高国有资产预算编制的可操作性，行政事业单位编制国有资产预算时应统一编制程序、步骤、方法和要求，按照财政部门及国有资产管理部门的要求做好如下工作：①分析、梳理、汇总资产购置项目、购置所需经费，尽量做到资产购置所需经费来源、类别都在资产和经费预算中体现出来。比如：根据资产标准向财政部门申请划拨的经费、购置单位自行筹资的经费、其他收入的经费等，都做到在单位资产预算表里反映出来。根据各项资产购置经费来源渠道，在资产预算表中一一标注清楚，使所有的资产购置经费来源都在资产预算表中“一目了然”。②对资产购置经费预算支出去向进行分门别类划分。资产购置计划，如时间、规格、金额、数量都要在资产经费预算的支出明细表中体现出来，如果难以标明具体明细信息的资产预算购置项目，应加备注说明理由。对资产购置经费支出应严格进行控制，进而提高有限经费的使用效益和效率。严格按照资产预算经费的来源总额进行支出去向的分配。依照“有多大财力办多大事业”及“好钢用在刀刃上”的原则，确保有限经费使用在最需要购置资产的地方。在资产购置过程中，严格遵守财务制度和财经纪律的规定，厉行节约，反对浪费，坚决杜绝重复建设等现象。③在对资产购置经费预算的来源、支出进行汇总制表时，除在表中清楚注明资产的具体信息之外，还应在表中对购置该类资产使用的经费进行再次确认，并注明会计报销账户。对资产购置预算表格也应设置规范的格式，按照国家对行政事业单位资产预算提出的要求，设置要素齐全的格式进行编制。

图2 行政事业单位国有资产预算管控流程图

（2）实现资产预算信息化。①建立信息网络管理平台，实现资产预算管理信息联通。建立纵向联通、快速传达、数据共享的国有资产预算管理信息网络平台，通过网络实行各类资产预算管理数据的传输，使单位领导、各部门负责人、资产管理部门、财务部门、业务部门能实时掌握资产动态情况，对资产预算管理全过程监管形成合力。同时，构建信息反馈机制，保证各方、各部能对资产配置做出快速反应。②建立资产预算信息数据库，达到资产预算管理信息共享。构建资产预算静态和动态信息数据库，将各类各项资产的政府采购、管理使用、清查盘点、增减变动等数据，录入并建立到数据库。以资产数据库为基础，建立资产数据查询、分析、统计等功能，便于财务部门、资产管理部门、资产使用部门按照各自职责分工，方便快捷地进行查询、汇总和分析，能及时掌握资产情况。将日常资产增减变动情况按时录入数据库，及时反映资产增减信息，强化对资产处置的强化管理，以实现资产管理信息的系统集成，有利于资产预算管理数据信息的共享，从而建立起科学、精细、全面、实时、动态的资产预算管理信息系统。③建立资产预警功能，实行行政事业单位国有资产预算管理自动控制。目前相当一部分行政事业单位超计划、超标准、超预算购置资产的问题还很突出，按照总体谋划的原则，建立国有资产信息预警系统，实现国有资产预算管理自动控制。通过设置国有资产预算预警功能，向资产购置决策、管理、使用及监管部门定时、自动提供跟踪、反馈、监督、预警等信息。通过链接资产购置国库集中支付结算系统，凡国有资产购置资金已拨付、基本建设项目竣工已决算、资产盘盈、损失已经批复的项目，系统自动核对资产入账核销等情况，对未按规定和要求按时登记的项目发出预警信息。对资产配置不符合规定、不合要求、不达标准、闲置率高的单位，自动发出预警信息，为资产预算汇审、批复提供参考。对超计划、超标准、超预算购建的国有资产，系统自动拒绝入账，对未经财务部门、技术鉴定部门审核处置的资产，系统自动拒绝执行，进而能够达到对资产预算执行自动控制的目标。

（3）加强预算管理。实行财政部门统筹下的动态管理体系，建立资产数据定期报表制度。定期上报资产报表，在政府采购、无偿调拨、接受捐赠、资产处置等引起资产变化的同时及时更新数据并上报资产报表。财政部门加强资产监督检查，保证账账、账实、账卡相符，进一步建立健全资产管理与预算管理网络的联动制度，实现资产管理与预算管理的信息共享。资产预算编制时，对现有资产预算项目进行分门别类，按重要程度进行科学排序，保证行政事业单位资产预算执行能够科学有效。对行政事业单位资产预算执行情况进行监督、检查与审计，形成强大的威慑力，保证行政事业单位资产预算执行有力有弃。实行国有资产预算执行情况量化考评制度，将定量标准与定性标准相结合，在考评量化的基础上，督促行政事业单位资产预算的严格执行。

2.收支管控。行政事业单位资产管理收支项目，主要包括财政资金拨付、其他收入、资产处理收益、经营性收益和购置资产时的相关资金支出等。对于以上收支项目，行政事业单位资产管理部门、使用部门、财务部门必有严格把关，严格收支两条线原则，按照规定进行规范管理。与此同时，还要根据具体的收入来源，合理设置岗位，明确岗位职责，确保资产采购、验收、入库、收付款、会计核算等岗位之间的相互分离。资产购置在资金支付环节，必须严格执行审批制度，特别是财务部门在支付资金时，应当根据相关规定严把支付关。对于已支付的国有资产购置款，资产管理部门须跟踪检查相应资产是否验收入库、是否登记入账。

3.采购控制。行政事业单位国有资产采购过程中，必须严格遵循资产采购制度，若在政府采购限额以上，则采用招标方式，此外，根据实际情况选择询价等其他形式。另外，资产管理部门、财务部门要定期收集、整理当地相关资产购置文件，在采购政策、采购制度发生重大变更时，按时对本单位相关制度进行更新。在采购过程中，资产管理部门要公平、公正地的选取供应商，实际回避制度。签订采购合同时，根据采购资产的规模、金额等可适当聘请财务、技术、法律等方面的专家参与，做到需求明确、审批材料、采购文件和合同条款齐全、合法。在资产运到单位后，资产管理部门应积极组织验收，检查资产规格、品种、数量等是否与合同相一致，并填写资产验收单。

图3 行政事业单位国有资产基础管理流程

4.其他控制。建立健全国有资产定期盘点制度，做到资产分类清楚，管理目的明确。按照国家有关国有资产分类相关规定，对本单位资产进行合理划分。有效避免管理目的不明确、管理资源浪费等制约管理水平提升的情况发生。加强对国有资产的管理目录建立，健全国有资产科学化、精细化管理制度。

（四）强化日常管理

1.加强基础管理，提升行政事业单位国有资产管理水平。（1）加强行政事业单位国有资产的基础管理。将行政事业单位国有资产增加纳入年度计划管理。行政事业单位国有资产增加要根据本单位的实际需要以及现有资产的存量状况，特别是根据使用年限和到期时间制定增加计划。同时，建立和完善国有资产的三账一卡制度。根据购置计划、合同内容实际采购资产一一进行验收。对验收合格的国有资产登记出入库单，进行科学、规范的分类编号，根据国有资产分类的有关规定，填写国有资产管理卡片，做到一物一卡一号。（2）定期或不定期进行财产清查。在国有资产使用过程中，由于客观、主观因素，国有资产的帐实有时不符，为保证账实，账账相符，不定期进行全面的财产清查，对清查结果要编制报告表”，并查明盈亏原因，按程序报批后做帐务处理。（3）设置固定资产使用的指标考核体系。对各部门的资产完好率、资产利用率进行考核评价，对考核指标完成不理想的部门和个人给予责罚。（4）从信息化管理入手，建立科学、系统、规范、透明、有效的管理体系，通过计算机技术和现代信息化，提高国有资产管理的水平，使资产内部控制更加规范，有效提升国有资产管理的水平，促进保护国有资产、防止国有资产流失。比如某单位资产基本上实现了信息化管理，其做法是：将资产信息数据录入计算机，电脑自动打印生成条形码，码上有资产使用部门、名称、日期、用途等内容。他们将条形码贴在具体资产上，资产所有信息清晰明了，给管理带来极大的便利。特别是盘点人员，只须通过条码识别器，信息自动存储，与原本储存在电脑上的信息链接，完成盘点核对。条码识别器是采用电池或太阳能供电，盘点人员可以方便携带。普通条码器可以存储近6.5万条左右资产的信息，使盘点速度提高91%以上，节约了人力、物力、财力。

2.加强人员培训，建立高素质的管理队伍。按照国家“十三五”规划有关人才发展战略，强化国有资产管理人员素质。一是提升财务人员、资产管理及使用人员的法制理念。管理人员、财务人员应具备强烈的责任意识，依法行政、依法理财，遵纪守法，廉洁奉公，在利益面前不丧失原则，不谋取私利。二是提高专业技术知识和水平。加强资产管理人员、会计人员的业务知识，注重他们的后续教育，使其不断更新知识，熟悉政策，精通法规和制度。三是加强信息技术及其他相关学科知识的培训，培养政治素质过硬、专业技术扎实、眼界开阔、思路清晰、具有国际视野的复合性人才。

（五）加大资产监管力度

单位领导应树立起实施内部控制制度的权威。在日常的工作中要严格执行规定，无论单位领导、部门负责人，还是普通职工都应遵循内控制度。对违反内控制度的行为给予相应的惩罚，形成良好的国有资产内控制度的单位文化。最重要的是，单位负责人应以身作则、率先垂范，积极与员工共同执行内控制度的各项规定，让积极遵守国有资产内控制度上升为单位文化，将员工执行内控制度形成一种习惯；设立监管部门，对国有资产内控运行实行监管。实施应落实全员全过程参加，确保资产内控实行的质量。监管部门须做到统筹兼顾，不断发现问题和漏洞，促使单位不断改进，使资产内控制度落实层层责任制，提升员工遵守制度的积极性，提升员工的责任感；监管力度再加大。以制度执行情况、风险审计、流程审计等为重点展开审计和监督，有效地保证内控制度的实施。同时，加强内部审计监督，提高内部审计的地位，发挥内部审计的作用，保持其独立性和权威性。

（六）建立科学的评价机制

建立国有资产管理及使用长效评价机制，激励鞭策管理及使用部门。定期不定期对本单位国有资产内控制度的设计及执行情况进行客观、公正、科学的评价，及时寻找资产内控制度在设计和运行方面存在的问题、不足和缺陷，针对存在的不足及时采取相应的措施进行改进。成立内控评价领导小组委员会，下设领导小组办公室，成员由预算部门、财务部门、采购部门、管理部门、使用部门等相关人员组成，根据事先设定的内控评价体系，对每项指标进行科学、公正的评价，不断引导员工，特别是单位领导、部门负责人自觉践行国有资产内控制度，从基础上激发职工遵守资产内控制度的主观能动性，不断提升他们管理国有资产的潜意识。在实践中遇到的问题及时征求职工意见和建议进行改进，必要时聘请专家学者对现有的内控制度不完善和存在缺陷进行修改调整，确保资产内控制度实施的有效性和可持续性，使国有资产始终保持安全与完整，提升其使用的效率和效果，创造更多的经济效益、社会效益。

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