甘肃县域财政竞争力研究

■/刘家庆 焦 岩 何 眉

一、引言

竞争渗透在人类活动的方方面面，是动力和效率的源泉。作为研究人类经济活动规律的经济学，竞争理念自然也深入骨髓，并随着历史发展和社会经济条件的变化，映射到经济理论漫长而曲折的演变过程上。

经济学中的竞争理论发轫于古典经济学，亚当·斯密最先提出了古典自由竞争理论，包括“经济人”假设、竞争机制“看不见的手”以及自然秩序三项主要内容，这一理论成为经济学竞争理论的基础。其后围绕市场均衡和价格而形成了完全竞争理论、垄断竞争理论等等。进入20世纪中叶，竞争理论由静态角度来分析问题的古典竞争理论过渡到以动态角度来分析问题的现代竞争理论。熊彼特提出了产品和生产方法的不断创新是资本主义竞争实质的观点，克拉克建立了有效竞争理论，提出竞争是由“个别企业创新→取得优先利润→其他企业模仿追随→利润平均化→再创新”构成的一个无止境的动态过程。其后又发展出了芝加哥学派的竞争理论、新奥地利学派的竞争理论、新制度经济学派的交易费用理论等等。以上这些理论立足于国家宏观调控和微观企业发展，更关注于政府调控政策、市场作用发挥、政府市场边界的界定以及企业竞争力的提高。之后竞争理论研究的范围进一步拓展，内容更趋向于具体化，“竞争优势”和“竞争力”等概念成为热门话题，竞争力研究也从宏观层面的国家竞争力、中观层面的区域竞争力和产业竞争力一直到延伸到微观层面的企业竞争力和产品竞争力。

国内竞争力研究从上世纪末逐渐成为了热点，除了学习借鉴国外研究成果外，在改革发展实践的激发促进下，对国际竞争力、区域竞争力等应用性研究有了长足进步。特别是随着西部大开发、东北振兴、中部崛起、长江三角洲、泛珠江三角洲、环渤海经济圈以及各级政府发展规划等区域发展战略的实施，倒逼区域竞争力研究迅速发展起来，一批根植于实践的研究成果应运而生。其中，全国经济综合竞争力研究中心开展的省域经济综合竞争力研究已经形成了较为完整的体系，并产生了广泛的影响，一些市县级的经济综合竞争力研究也方兴未艾，如甘肃已连续10年每年推出一本基于县域经济综合竞争力研究的县域发展报告。同时，分行业的竞争力研究也逐渐增多，涉及教育科技文化、商贸流通、建筑房地产等领域。作为国家治理基础和重要支柱的财政，对经济社会发展起着不可替代的促进作用，其竞争力也是经济综合竞争力的重要组成部分，是判断区域财政实力及其保障社会稳定、促进经济发展能力的一项综合性指标。但有关财政竞争力的研究并没有得到应有重视，从己有的相关文献来看，国内外关于财政竞争力的专门研究较少，往往包含在经济综合竞争力研究之中，更多的是针对财政收支单一指标进行评价，关于财政竞争力的评价还没有明确的界定，没有系统的量化指标。探索并界定财政竞争力的内涵和外延、构建一个科学完整评价指标体系成为一个亟待解决的问题。

近年来，随着区域竞争力研究的深入开展，研究的对象范围由国家、省区、城市延伸至县，研究成果更加精准和实用。财政竞争力的研究也应借助这一势头，加快研究步伐以缩小差距弥补不足。而选择县域作为开展财政竞争力研究的切入点正当其时，这是基于以下考虑。一是县域经济是区域发展的基石，其地位和作用得到了越来越多的关注和认可。改革开放以来全国各地社会经济发展都取得了翻天覆地变化，但东西差距、城乡差距不仅没有缩小反而越拉越大，其主要原因之一是县域经济发展不平衡，欠发达地区县域经济总量不足又缺乏内生动力，难以支撑起城乡的协调发展，难以为农民群众提供有效的脱贫致富门路，发展上越来越陷入被动。政府必须在发展战略、政策引导、项目支撑、资金投入等方面强力干预，才能使县域经济调频改道，摆脱低效发展路径而踏上快车道。2017年5月召开的甘肃省第十三次党代会就明确提出了大力发展县域经济的要求。在这一现实背景下，以县域为基本单元来研究财政竞争力，才能从火热的改革发展实践中提炼出真知灼见，更好地解释县域经济现象，更好地服务于实践。二是财政涉及经济社会的方方面面，是县域经济最综合性的反映，财政数据也最真实可靠，可比性强，从县域财政视角来研究县域经济，有助于全面客观地认识县情，明确差距和不足，既揭示财政问题，强化地方财政管理职能，又深刻反映经济本质，指示县域发展努力方向，为政府决策提供参考。三是将竞争力引入财政运行评价，以财政竞争力揭示县域经济发展规律及问题，这在国内尚未有此研究，可填补这方面的空白，探索将财政竞争力指标打造成县域经济评价和判断的标示性、引导性指标，对经济调控和竞争力理论有积极意义。因此，将财政竞争力这一理论热点与推进县域经济发展的实践有机结合起来，实现理论与实践的相互促进、共同发展，成为当前财经研究中一个亟待努力的方向。

二、甘肃县域财政竞争力评价指标体系构建

经济领域的竞争，实质是经济效率的比拼。遵循这一思路来定义，县域财政竞争力的实质是县域财政收支效率及其由财政收支引致的经济社会运行和发展的效率。县域财政竞争力不是单纯的财政收支数量问题，而是延伸至地方经济社会的发展水平和总体管理效率。其中，财政收入能力对应于县域经济基础和发展水平及其地方财政管理体制；财政支出能力对应于地方政府资源配置水平和政策偏好；财政支出绩效则体现了地方政府行政管理水平。可见，县域财政竞争力的评价既涉及到财政收支的数量、质量、结构这类直接指标，也涉及到经济社会、科技文化、教育卫生等诸多影响因素，是一个多维度、多层次的系统工程，具有系统性、复杂性、动态性的特征。因此，对县域财政竞争力的评价，不是选取单一指标就能完成的，相反必须构建一套兼顾科学性、客观性、可比性和动态性的评价指标体系作为支撑。科学性是指指标体系在理论上要合理、逻辑上要严谨，能准确反映出财政竞争力的自身特点和规律。客观性是指指标的设置应以通用概念、可靠数据为基础，遵循客观规律，尽量避免主观因素。可比性是指指标的统计口径应一致，不同类型的数据要能进行转化处理形成可以比较的分值。动态性是指指标体系要能适应经济社会的发展变化，根据实际需要定期进行修订和完善，保持指标能及时和前瞻地反映经济现象。

（一）甘肃县域财政竞争力评价指标设置

财政运行表现形式不外乎收和支，评价财政竞争力的对象亦是收和支。因此，按照财政运行的自身特点，将县域财政竞争力评价指标设置为4个一级指标，即：财政收入指标，反映收入的总量和质量；财政支出指标，反映支出的总量和结构；支出绩效指标，反映由财政支出引致的县域经济社会发展成效；发展潜力指标，反映县域财政收支的均衡性和未来的收支潜力。

财政收入指标中包含收入总量和收入质量2个二级指标。收入总量指标中设置了4个三级指标，分别是反映县域财政自身收入实际能力、增长趋势和人均水平的一般公共预算收入指标、一般公共预算收入增长率指标和人均一般公共预算收入指标；反映县域财政接受上级转移支付后实际收入水平的财政总收入指标。收入质量指标中也设置了4个三级指标，分别是反映县域税负水平高低的税收收入占地区生产总值比重指标，这是一个反向指标，指标值较低说明税负水平较低，县域增收和吸引投资的能力较强；反映县域财政自身收入中税收收入与非税收入比例关系的税收收入占一般公共预算收入比重指标，因为税收加非税构成了一般公共预算收入，所以只选其一来做代表，一般认为税收收入稳定、合理，其占比越高说明收入质量越好；反映县域财政自给率的一般公共预算收入占财政总收入比重指标；反映县域财政自主安排程度的专项转移支付占财政总收入比重指标，这是一个反向指标，指标值越低说明县域财政自主能力越强。

财政支出指标中包含支出总量和支出结构2个二级指标。支出总量指标中设置了3个三级指标，分别是反映县域财政支出实际能力、增长趋势和人均水平的一般公共预算支出指标、一般公共预算支出增长率指标和人均一般公共预算支出指标。支出结构指标中设置了5个三级指标，有反映政府行政成本高低的一般公共服务支出占一般公共预算支出比重指标，这是一个反向指标，指标值越低说明县域行政成本越低，相对的管理效率较高；其余是选取了占总支出比例最高的4项支出（占总支出的6成以上），并以其增长率替代实际值，更好反映政府政策偏好和支出倾向，指标分别是教育支出增长率、社会保障就业支出增长率、医疗卫生支出增长率和农林水事务支出增长率。

支出绩效指标中包含综合效益和重点支出效益2个二级指标。综合效益指标中设置了3个三级指标，主要是反映财政投入对县域经济总量和个人收入增长的促进作用，指标分别是财政投入对经济增长的拉动、财政投入对城市居民收入的拉动和财政投入对农村居民收入的拉动。重点支出效益指标中设置了5个三级指标，分别选取了教育、医疗、农业这3个支出占比最高的项目和有代表性的交通（代表基础建设水平）、科技（代表技术创新能力）支出进行评价。由于这些支出往往是一类支出，包含着众多的子项目，而且部分子项目并未覆盖全省，难以对全部子项目的支出与成果进行一对一评价，只能从每类支出中选择有代表性的、数据可靠的、可比性强的成果进行比较，如以卫生机构床位数来反映医疗卫生支出的效益，以中学毕业生数来反映教育支出的效益。而支出占比较高的社保支出，由于子项目较多但没有代表性强的项目，在指标选取时予以剔除。

发展潜力指标中包含均衡性和持续性2个二级指标。均衡性指标中设置了3个三级指标，分别是财政收支均衡性指标、财政收支增长均衡性指标和财政收入增长与经济增长均衡性指标。持续性指标中也设置了3个三级指标，分别是反映县域财政举债能力的财政债务余额占财政债务限额比重指标，反映县域经济增长潜力的地区生产总值平均增长率指标和固定资产投资总额平均增长率指标。

这一体系打破了单一收支指标模式，将财政收入、财政支出、支出绩效、发展潜力综合于一体，构建了包括4个一级指标、8个二级指标和30个三级指标的完整体系（见表1）。

（二）甘肃县域财政竞争力评价指标权重

在指标权重确定时，课题组将各指标重要性和与财政的内在关联度进行定性分析，并在此基础上结合德尔菲专家调查法对各个指标权重进行调整和修正，对有数据支持的指标进行定量计算分配，力求做到科学、严谨，使评价结果更具说服力。

表1 甘肃省县域财政竞争力评价指标体系

甘肃县域财政竞争力评价指标总权重为100，按照4个一级指标的相对重要性进行分配。由于甘肃是欠发达地区，财政自给率低，财政支出管理的重要性更为突出。因此，支出方面占到50的权重（包括财政支出和支出绩效两个指标各占25的权重）；按照现实能力强于潜在能力的逻辑，赋予财政收入指标30的权重，发展潜力指标20的权重。各一级指标再将自己的权重分配到二级指标，二级指标再分配到三级指标，构成完整的权重体系。

（三）甘肃县域财政竞争力评价方法和评价标准

1.评价方法。由于县域财政竞争力评价指标众多，而且性质存在很大差别，首先需要对指标数据进行无量纲化处理，使各指标数据形成无差异的标准化数据；在指标权重赋值的基础上，套用各项三级指标公式，形成三级指标分值，然后层层递推，最终确定各个县（区、市）财政竞争力评价总分值。

（1）用极值法对指标数据进行标准化处理。采用的极值法的数学模型为：

xij表示第i个指标第j项基础数据的实际值；

Mj=表示第i个指标所有基础数据中的最大值；

mj=表示第i个指标所有基础数据中的最小值。

上式为正向指标公式，如为反向指标，公式变为：

值的特点是，即：最大值为1，最小值为0。

（2）计算三级指标得分。标准化处理后的数据乘以各三级指标权重，得到各县（区、市）三级指标评价得分。

（3）计算总得分。将二级指标所属三级指标评价得分汇总得到二级指标评价得分，以此类推，得到各县（区、市）财政竞争力评价总得分。

（4）根据各县（区、市）总得分进行排名，排名越靠前，说明财政竞争力越强。并根据各级指标评价结果，对各县（区、市）财政竞争的优劣势因素进行比较分析。

2.评价标准。按照县域财政竞争力总得分进行分段，从高到低划分5个层次，即：明显优势、一般优势、中势、一般劣势、绝对劣势。分段是在总得分最高值与最低值的差算术平均后，结合统计聚类方法进行小幅调整（判断的方法是相邻的两个数据变化的幅度显著大于前面的变化范围）。

三、甘肃县域财政竞争力评价结果

甘肃有86个县（市、区）和1个不含县的地级市嘉峪关市，课题组将已经具有较高城市化水平的市辖区排除在评价范围外，包括兰州市5区（城关区、七里河区、西固区、安宁区、红古区）、金昌市1区（金川区）、白银市2区（白银区、平川区）、天水市1区（秦州区）及嘉峪关市，对其余的77个县（市、区）进行县域财政竞争力评价。按照县域财政竞争力评价方法，经过对甘肃省77个县（市、区）2015年度数据处理、计算和汇总，得到总体评价结果（见表2）。

按照县域财政竞争力评价标准设定办法，总得分大于51分为明显优势，小于51分、大于44为一般优势，小于44分、大于38分为中势，小于38分、大于31分为一般劣势，小于31分为绝对劣势，据此得到2015年甘肃县域财政竞争力水平归类情况（见表3）。

从2015年甘肃县域财政竞争力总得分情况看，整体得分不高，平均只有39.89分，处于中势偏下水平；而各县之间的差距较大，最高的凉州区为57.36分，最低的玛曲县为24.86分，两者相差1.3倍，说明有更多的县是向财政竞争力的低端聚拢。甘肃县域财政竞争力整体而言呈现出较低水平上的较大不均衡性特征。

从甘肃县域财政竞争力水平归类情况看，明显优势5个，一般优势13个，中势30个，一般劣势20个，绝对劣势9个。其中财政竞争力相对较好的18个县（具有明显优势和一般优势），除麦积区、甘谷县、靖远县、陇西县，其余均为市（州）所在地和河西及兰州市周边地区；财政竞争力绝对劣势的9个县，均在甘南州和陇南市。可以看出，甘肃县域财政竞争力水平分布与行政区域分布紧密相关。

表2 甘肃县域财政竞争力评价结果（2015年）

数据来源：根据甘肃省2015年财政决算资料计算。

表3 甘肃县域财政竞争力水平归类情况（2015年）

四、甘肃县域财政竞争力基本特征分析

县域财政竞争力排位是由财政收入、支出、绩效和发展潜力这些因素直接决定的，实质上反映当地经济基础、产业结构、发展趋势等综合能力和水平，并表现出一定的变化规律和特征，这为研究和提升县域财政竞争力提供了方向。

（一）县域财政竞争力是多种因素综合作用的展现，客观反映了各县财政经济发展能力和水平

课题组评价的2015年甘肃县域财政竞争力前十名（凉州区、肃州区、敦煌市、甘州区、西峰区、榆中县、崆峒区、麦积区、安定区、玉门市）与甘肃省社科院发布的“甘肃蓝皮书·县域”中依据宏观经济、产业发展、基础设施、社会保障、公共服务、生活环境、社会结构、科学教育等八类指标评价的2015年甘肃县域综合竞争力十强县（凉州区、西峰区、甘州区、肃州区、临夏市、崆峒区、麦积区、敦煌市、肃北县、玉门市）高度重合。除重合的八个县（市、区）外，综合竞争力十强县中的临夏市财政竞争力排14位、肃北县排57位，临夏市的两个评价结果可视为基本一致，而肃北县两个评价结果出入很大，究其原因主要是财政竞争力评价中使用了较多的总量指标和单位支出绩效指标，肃北县面积很大（辖区为6.67万平方公里）、人口过少（2015年常住人口1.52万人）导致总量指标和绩效指标偏低，拉低了综合排名，但这一位次与我们对肃北县经济社会发展水平的一般感性认识更为接近。另一方面，课题组在县域财政竞争力评价中使用了较多的增量变动指标，对县域财政经济当期变化更为敏感。如：华亭县在2012年甘肃县域综合竞争力排名中位列第7，2015年下降到第21位；而在2015年甘肃县域财政竞争力排名中只列第44位。后者位次更符合华亭县GDP从2012年连续三年负增长（华亭县2015年GDP仅为2012年的55.33%）的结果。可见，县域财政竞争力排名与县域综合竞争力排名同样都是众多客观指标综合作用的结果，而前者更倾向于反映县域财政经济实力、增长水平和管理绩效，对财政经济发展的评价更为直接和敏感。同时，也揭示了县域财政竞争力既是经济基础和总量的竞争，也是增长速度、平均水平、经济结构和效益的综合竞争，是显性优势和潜在优势的综合反映。县域要提升财政竞争力，需要在大力发展经济的硬基础上，不断优化财政支出结构和方式，提升财政支出绩效，促使经济社会各方面协调发展、全面提升。

（二）财政收入能力是县域财政竞争力的基础，并在县域间呈现明显分化特征

从财政收入指标看，各县（市、区）财政收入得分与总排名基本上是同方向变化，都聚集在排名趋势线上，具有很强的正相关关系，表明财政收入能力是县域财政竞争力的基础。财政竞争力具有明显优势的5个县（市、区）的财政收入指标平均得分为17.24分，一般优势的13个县（市、区）为13.85分，中势的30个县（市、区）为12.04分，一般劣势的20个县（市、区）为10.39分，绝对劣势的9个县（市、区）为7.38分，最高与最低者相差1.34倍，呈现出与竞争力归类相符的明显分化特征。进一步分析财政收入的两个二级指标：收入总量和收入结构，可以发现收入总量指标均值为3.89分，最高的凉州区11.5分与最低的玛曲县1.17分，两者相差8.8倍；收入结构指标均值为7.82分，最高的肃州区11.07分与最低的玛曲县4.31分，两者相差1.57倍。说明收入总量指标是引致财政收入指标差异的主要因素，亦是县域财政竞争力的标志性指标。可以说，没有经济整体发展，就没有财政收入总量的提高，财政也就不会有较高的竞争力。因此，要稳步提升县域财政竞争力，必须以扩大经济总量、提升经济发展水平为基础，必须紧紧抓住财政收入这一关键环节。

（三）财政支出能力呈现出低水平上的相对均衡特征

从财政支出指标看，各县（市、区）得分与竞争力排名相关性不高，如排名第二三位的肃州区和敦煌市得分为8.74分和8.88分，而排名垫底的两当县和玛曲县得分为9分和11.11分；同时，各县（市、区）得分的离散程度在各项指标中是最低的（标准差为1.62、变异系数为0.16，数值越小说明离散度越小），表明在财政支出能力上各县（市、区）差距较小，均衡性较强。究其原因，一是甘肃县域财政是典型的“吃饭财政”，自给率很低（2015年仅有17.2%），财政支出大部分依靠上级转移支付，而转移支付数额基本是按照因素法测算的，更多地考虑了各地的均衡性，因此很大程度上掩盖了各地自身的差异性。二是上级转移支付指定用途的较多，也促使了各地财政支出结构的趋同性。三是甘肃多年来大力推行的县级基本财力保障机制，有效提升了贫困县区的财政支出水平，缩小了各地的差距。整体而言甘肃县域财政支出能力呈现出低水平上的相对均衡特征。

（四）财政支出绩效水平差异大，并与地域和人口因素高度相关

从支出绩效指标看，各县（市、区）中得分最高的肃州区为20.71分，最低的碌曲县为1.32分，两者相差19.39分，是各项指标中差距最大的；其标准差也达到3.85，离散度大大高于其他各项指标，说明支出绩效水平存在很大差异。从地域分布来看，经济基础较好的兰州和河西地区各县（市、区）支出绩效平均得分为11.58分，而属贫困地区的临夏州、甘南州、陇南市各县（市、区）平均得分为5.29分，表明财政投入产出效率是以当地经济基础和发展水平为依托的，基础越好，效率越高，基础越差，效率越低。从人口分布来看，常住人口超过50万的9个县（凉州区、甘谷县、麦积区、武都区、会宁县、秦安县、崆峒区、甘州区、临洮县）支出绩效平均得分为12.68分，常住人口30万至50万的20个县支出绩效平均得分为10.09分，常住人口10万至30万的39个县支出绩效平均得分为7.67分，常住人口10万以下的9个县（合作市、夏河县、玛曲县、迭部县、两当县、碌曲县、肃南县、肃北县、阿克塞县）支出绩效平均得分为3.2分，表明财政投入产出效率是与人口集聚程度高度正相关，集聚程度越高，效率越高，人口越分散，效率越低。

（五）财政发展潜力的均衡性高，得分与县域归类相关性低，高低分分布比较分散

从发展潜力指标看，各县（市、区）得分的标准差为1.81、变异系数为0.21，表明离散程度较低，均衡性较强。其中，持续性指标兰州和河西地区各县（市、区）平均得分为5.37分，而临夏州、甘南州、陇南市各县（市、区）平均得分为5.21分，是各项指标中地域性差异最小的。排名第一和第七的凉州区、崆峒区发展潜力指标分别为8.74分和7.44分，均低于均值（8.8分），而排名倒数第三、第七、第八的迭部县、夏河县、临潭县分别达到了9.18分、9.05分和9.7分，表明发展潜力与县域归类相关性较低，不同归类中都有明显的强弱势之分。究其原因，一是甘肃县域财政自给率很低，各县（市、区）在现有经济基础上对财力挖掘比较充分，税收收入变动幅度比较小，而上级转移支付均衡性强，因此在财政收支的协调性上各地有趋同现象，但仍然是在低层次上的均衡，整体水平不高。二是甘肃近年来持续加大对“两州一市”等贫困地区的扶持力度，贫困县经济整体增速较快；同时实施的铁路、公路及灾后重建等重大工程涉及的县域，由于大量投资而拉动了其经济和财政的高速增长，形成了发展潜力在地域和归类分布上的差异化、分散化。

五、提升县域财政竞争力的基本路径和对策

研究县域财政竞争力的目的是为了更好地反映和解释县域财政经济情况，探寻提升县域财政竞争力的路径和对策。通过对甘肃县域财政的评价和分析，课题组认为提升县域财政竞争力，既要紧扣经济发展这一基础，又要把握好财政的特点，现阶段应从以下方面着力推进。

（一）理顺体制机制与自我发展相结合，着力提升县域财政收入竞争力

财政收入的基础是当地经济发展水平，但同时也受到财税体制的较大影响。因此，提升县域财政收入能力，应当在立足自身发展的基础上，不断深化财税体制改革，理顺体制机制，实行有利于县域发展的财税制度和政策。

1.加强顶层设计，完善地方税体系，赋予县域可靠合理的主体税种。1994年实行的分税制财政管理体制，迅速提高了财政收入占GDP比重和中央财政收入占整个财政收入的比重，增强了中央宏观经济调控能力，并在中央和以省级为代表的地方政府之间划分了税种和收入，初步建立起了地方税体系。但这仅是在中央和省级之间划分了税种和收入，省以下体制在分税制上没有取得实质性的进展，地方税体系税种数量众多、收入比重偏低、缺乏主体税种的局面长期没有改观。同时，地方各层级之间税源结构趋同，对增值税、企业所得税、营业税的依赖程度很高。一方面不利于地方财政的稳定，各级政府之间税收竞争明显，越到基层博弈地位越弱，财力越显不足；另一方面，地方政府的财力更依赖于经济总量（尤其是投资）而非经济质量，由此加剧了经济结构的不合理。2016年5月“营改增”全面推行后，现有其它税种难以弥补取消营业税后留下的地方税收缺口，地方税主体税种缺失问题更加凸显。因此，提升县域财政收入能力，首先是要确立和培育自身的主体税种，摆脱目前地方各级政府间税源结构趋同，并与GDP高度关联的地方财力格局，从制度层面完善地方税收入分配体系，建立科学合理、稳定增长的税收机制，为地方政府（特别是作为基层的县域）提供有保障、可持续的税收收入。而我国税收立法权属于中央，地方政府仅有部分税率税额调整权、实施细则制定权、税种减免税权。因此，地方税体系的重构只能由中央承担。课题组认为中央在加强地方税顶层设计时应突出两点，一是分步培育地方主体税种，构建以消费税、环境保护税、资源税、房地产税、遗产税为主体的地方税体系，但这是一个渐进的过程，短期内应以优化资源税、择机开征环境保护税和房地产税为突破口。二是赋予地方政府适当的税政管理权限，允许地方政府有一定的税目和税率的调整权，以充分发挥地方政府筹集收入、调控经济、调节分配的职能作用。

2.以促进县域财力均等化为目标，进一步完善财政转移支付制度。通过完善地方税体系来提升县域财政收入能力是一个长期过程，而完善转移支付制度则能在短期内见效。分税制实施以来，中央转移支付力度逐年增大，但省域间财力差距缩小的进程缓慢，部分地区之间绝对收入差距还在拉大。而经济欠发达的省份内部差距也非常大，据马海涛、任致伟（2017）计算，甘肃、青海、内蒙古等西部省份的县域间财力均等化程度2009至2013年一直位于全国后五名，而甘肃2011年至2013年一直位于最后一名。这说明现行转移支付制度在促进地区间财力均衡方面效果不理想，亟待完善和提高，需要有针对性的增加均等化效应更强的一般性转移支付。虽然保障县级政府基本财力、实现基本公共服务均等化的主要责任在省级政府，但不能仅仅依靠省级政府，需要中央与地方协同配合，需要中央来调节省与省之间的不平衡，使省级有能力去调节县域的不平衡。一是加快推进中央与地方事权和支出责任划分改革，使转移支付与事权和支出责任相匹配，要以基本公共服务均等化为标准，综合考虑成本、效率等因素，保证县域具备提供基本公共服务的必要财力。二是优化转移支付结构。转移支付结构不合理，项目过多导致资金分散，影响了转移支付均等作用的发挥。需要进一步增加一般性转移支付规模和比重，降低专项转移支付所占比重，取消体制性补助等老体制补助，将其并入一般性转移支付。同时，归并调整专项转移支付，以基本公共服务均等化为导向，减少专项转移支付项目，确定支出重点。三是改进转移支付资金分配方法。科学设置分配因素，构建包含收入能力、支出需求和成本因素的转移支付分配公式，提高资金分配的规范化和透明度，改进资金分配效率，促进财力和基本公共服务均等化。

3.以供给侧结构性改革为契机，大力推进县域经济战略性调整，夯实县域财源基础。经济发展水平对财政收入起着基础性的约束作用。解决欠发达地区的财政竞争力落后状况，其根本途径就是要通过发展县域经济，依靠经济增长来增加财政收入，促进经济社会全面发展。而甘肃县域经济面临着以农业为主，工业基础薄弱，产业结构不合理；特色产业小而散，产业化水平低；农产品供求失衡，农民增收乏力；城乡差距大，辐射带动能力弱，产业聚集程度低；民营经济发育滞后，中小微企业发展难等严峻问题。这些问题是长期积累的结果，既是因又是果，并在一定程度上固化了甘肃县域经济发展路径和竞争能力，导致与发达地区差距不断扩大，如果没有重大发展机遇，落后状况将很难有所突破。因此，甘肃县域要破解发展难题，就要紧紧抓住这一轮供给侧结构性改革的契机，大力推进县域经济战略性调整，开拓发展新路径，完成好县域经济做大规模和转型升级的双重任务。甘肃省第十三次党代会提出，“大力发展县域经济，坚持因地制宜，突出规划先行、创新驱动、产业支撑、要素集中、全链推动，打造一批特色鲜明、辐射范围广、发展潜力大的产业集群，壮大县域经济总量，提升发展质量，努力走出一条城乡统筹、产城融合、各具特色的富民强县之路。”这为今后一个时期如何加快甘肃县域经济发展指明了大方向。首先，要着力调整产业结构。降低一次产业比例，重在逐步减少直接从事种养殖的农业人口，通过落实农村土地“三权分置”、加快土地流转，促进农业向规模化、集约化、产业化发展，提升农业种植的效率和盈利能力。扩大二三次产业比例，重在利用“双创”、“互联网+”等政策红利，把当地特色产品规模化、标准化、品牌化，提高附加值、延伸产业链；重在探索新业态、创造新商机，搭上现代服务业崛起的顺风船。其次，要着力推进三产融合发展。三大产业之间的界限已经越来越模糊，渐次式发展已不符合时代趋势。发展农村新产业新业态、推进农村一二三融合发展，是农业供给侧改革的重要内容，是培育农业农村发展新动能的亮点。要通过财政、金融、产业、土地、科技、“双创”等政策，着力发展农村休闲旅游、生态农业、电子商务、精深加工、产加销一体化等新产业新业态，促进三产深度融合，实现农业的全环节升级、全链条增值。第三，要着力推进产业集聚。园区是县域产业集聚的重要载体，但很多县域园区多而散、小而弱，在很大程度上制约了县域经济发展。要对已有的工业、物流等园区积极完善各项配套服务措施，紧抓产业链延伸、产业结构优化升级，灵活采取以商招商、产业链招商、承接产业转移、重点企业招商、资源招商等多种模式，充实园区入驻企业，解决有园无企的窘境，打造县域产业集聚的高地。同时，抓住政策机遇推动现代农业产业园、农业科技园、返乡创业园等农业园区建设，打造符合当地实际的特色农业集聚区，聚集现代生产要素，发挥科技集成、研发创新、产业融合、创业平台、人才聚集、核心辐射等功能，促进农业生产、加工、物流、研发、示范、服务等相互融合，打造现代农业创新高地，形成现代农业产业集群。

（二）优化支出结构与创新支出方式相结合，着力提升财政支出竞争力

地方经济发展水平和财税体制基本上决定了县域财政收入能力，对于县域而言，除了争取支持中央支持外，在收入既定的前提下用好有限的财政资金，花出效益、花出水平显得更为重要，也更能体现出地方政府的执政能力。

1.调整优化财政支出结构，有效保障重点领域支出。一是继续压缩一般性支出，严格控制“三公”经费。近年来在财税改革和反腐高压共同作用下，地方政府一般性支出得到有效控制，“三公”经费不断压减，这方面可挖掘的潜力已有限，今后重点应放在严格控制财政供养人口增长和防止“三公”经费变相反弹上，降低行政运行成本。二是围绕基本公共服务均等化，着力改善民生。甘肃县域基本公共服务水平低、欠账大，需要持续加大投入力度来完善机制、补齐短板，使广大群众平等地享受基本福祉。一方面要科学合理地安排扶贫、农业、教育、社保、医疗等关系群众切身利益的支出。另一方面，要坚持有限政府的思维，不脱离当地实际盲目提标扩围，不超出地方财力可能做出过高承诺，防止县域政府寅吃卯粮、收支失衡。三是围绕经济社会运行面临的重大问题，优先保障重点领域支出。甘肃县域要切实做好“保工资、保运转、保民生”工作，优先保障中央和省上统一出台的支出政策落实，全力支持精准扶贫、落实“三去一降一补”、推进农业供给侧结构性改革、积极支持大众创业万众创新、制造业改造升级等重大任务，维护经济社会平稳发展。

2.整合资金发挥合力。由于条块分割的制度性因素还没有完全破除，实际管理中各部门各自为战、职权交叉同时存在，越到下级造成的影响越大，县域财政资金“碎片化”等问题比较突出，影响了资金的使用效益，急需通过顶层设计，从源头上予以解决。2016年，中央开展了贫困县统筹整合使用财政涉农资金试点工作，2017年扩展到全部国家贫困县，对于纳入整合范围的各项中央财政涉农资金一律采取“切块下达”，不得指定具体项目或提出与脱贫攻坚无关的任务要求。这打破了部门条块分割格局，得以按照扶贫规划统筹安排项目、统一使用资金，促进了扶贫资金效益的最大化。各地在其他领域也有积极探索，如山东从2017年起，将来自不同渠道的13项社会救助资金统一整合为社会福利救助资金，形成社会福利救助合力。这表明国家已开始着手解决财政资金“碎片化”、分配权和自主使用权脱节的问题，财政资金整合使用的政策空间将会进一步扩大。县域政府不仅要做好财政涉农资金的整合工作，还应结合自身发展规划、项目建设等积极探索相关领域的财政资金整合，有效增强财政调控能力和资金使用精准度，促进县域经济社会健康发展。

3.创新财政投入方式。在县域财政收入既定的前提下，通过创新投入方式，发挥财政资金的引导撬动作用是提高财政支出效率的重要途径。县域要抓住重点领域和关键环节，既要重适度投入，更要重绩效、重监管。更多采取股权投资引导基金、竞争性分配、事后补助、以奖代补、贷款贴息、保费补偿、风险补偿、融资担保、购买服务等方式，有效发挥引导放大作用，支持创新驱动、战略性新兴产业等重点领域发展。在县域积极推进PPP模式的运用，充分发挥PPP示范项目的样板和标杆作用，吸引社会资本加大对交通、城市基础设施等重点项目的投入，实现公众、企业和政府合作共赢。

（三）协调长短期利益与强化软硬件环境相结合，着力提升县域财政经济可持续发展能力

甘肃县域经济社会发展水平整体较低，弥补欠账和加快发展的任务重，亟待解决的问题多，在财力有限的情况下往往面临着长期目标和短期利益取舍的两难选择。县域政府既不能为短期利益而放弃长远目标，也不能因为仅仅考虑到长期目标而不考虑短期利益。因此，必须统筹兼顾，一手抓“短平快”项目，解决当期增长的问题；一手抓基础建设、环境优化，解决持续发展、长远发展、协调发展的问题。

1.努力补齐基础设施建设短板。甘肃县域交通设施不足是首要问题，突出表现在县域运输通道和区际交通骨干网络不完善，对外交通不畅。要加快综合交通运输网络建设，加强县城、乡镇与交通干线、交通枢纽城市的连接。同时，加快城乡基础设施一体化发展，进一步推进城市燃气、供热、给排水、通讯等各类管网与道路建设，加大城乡生活污水、生活垃圾处理设施建设力度。加快城乡信息基础设施建设，全面提高城乡信息化水平。结合脱贫攻坚，大力推进农村安全饮水、危房改造、易地搬迁和电网改造升级等工程，全面改善农村生产生活条件。

2.高度重视“放管服”改革，打造投资创业高地。产业和资源的双逆向流动是甘肃县域面临的严峻形势。作为欠发达地区的县域要把本地资源留下来，把域外的人才、资本、技术、信息等要素吸引过来，必然要有特别举措，但是依靠出台优惠政策来招商引资和引进人才绝非落后地区的长项。优惠政策的实质是降低企业税费、水电、用地等成本，而目前国家大力推进的“放管服”（简政放权、放管结合、优化服务）改革，实质也是降低企业的制度性成本（包括企业的营商环境、审批环节、政府廉洁程度、外部交易成本等“隐形负担”）。在当前国家清理各地税费优惠乱象、打造统一公平市场环境的形势下，后者更有前途。因此，甘肃县域要在“放管服”上下功夫，为大众创业、万众创新清障，为经济发展持续释放活力。“放”的方面要坚持同步推进。既要对上级权力调整下放进程及时跟进，对国家取消和下放管理权限的事项，做好承接落实；更要敢于向自己“开刀”，继续削减各类行政审批事项，关键是在提高“含金量”上下功夫，把企业群众意见集中、反映强烈的事项作为减权放权的重点，大力削减企业投资、资质资格许可认定等领域审批事项，把该放的权力彻底放下去。“管”的方面要注重效率和创新。既要加快建立责任明确、程序规范的监管制度，主动接受社会监督，挤压权力寻租的空间；又要强化执行，切实把监管责任和措施落到实处，防止监管“缺位”和管理“真空”。既要在体制机制上寻求突破，又要善于利用新技术创新监管方式，积极运用大数据、云计算等信息化手段，整合已有的部门信息，建立信息归集共享机制，提高市场监管效能。同时，要让政府权力在阳光下运行，促进公平竞争。“服”的方面要突出真诚和便捷。首先加快推进政府职能转变，以服务者角色替代管理者角色，真正减少政府对市场的干预，降低企业运行成本，促进提高企业的活力和创新能力。其次加强对企业和个人全生命周期服务的研究，找准服务对象真正的需求，提升服务效率，增强民众的获得感。第三，优化服务方式，不断改进服务举措，优化服务流程，尽最大努力提供高效、便捷和人性化的服务。县域要抓好政务服务中心这个平台，加快构建“一站式”服务体系，推进政务服务的协同化、便捷化和智能化，切实解决传统管理环节多、材料多、往返多等现实问题，让更多的企业群众分享高效优质的公共服务。

3.加快推进新型城镇化建设。当前县域仍处于新型城镇化快速发展区间，在城镇布局、产业培育、人口集聚等方面有充分的拓展空间，贫困地区县域要充分利用新型城镇化这个载体和平台，将基础设施、产业体系、经济总量等硬实力推上一个台阶。要树立全局观，将城镇化建设放在统领县域经济发展的全局，与农业人口转移、农业现代化、新农村建设、产业创新与培育、人口集聚与就业、基础设施建设、城镇布局与扩围、城市功能发挥与管理水平提升、基本公共服务均等化、城乡一体化发展以及生态保护等诸多问题，系统联接，整体谋划，互为助力，相互促进。要围绕就业与创新，完善和重构县域产业体系。要有效破解体制机制障碍，着力提升城市规划建设和管理水平，推进城乡一体化发展，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。通过加快新型城镇化建设转移大量农村人口，在国土空间、城市建设、产业培育、人力资源等方面为县域的持续发展创造条件。

4.积极践行绿色发展理念。随着新发展理念的树立和推行，县域可持续发展竞争力的核心将会更加集中于绿色发展和资源环境保护上。一个地区拥有生态资源优势，就意味着更有发展前途和发展后劲。而推进县域绿色发展，是一场从思维方式、生产和生活方式到结构调整、增长动力和发展方式的深刻变革，短期内会有不适和阵痛，甚至付出经济下滑的代价。但从长期来看，越早树立、适应和践行绿色发展理念越主动越受益。县域首先要适应形势、转变发展观，弘扬当前生态文明主流价值观，厚植绿色发展新风尚。其次要推进绿色转型。充分发挥生态环保的引导作用和倒逼机制，积极淘汰落后产能，加快传统产业升级换代，大力发展循环经济和节能环保产业，促进县域形成新型产业结构、增长方式和消费模式。三是要建立健全绿色制度。要严格执行环境保护法和大气、水、土壤污染防治等各类法规政策，下大力解决群众最关心和反映最强烈的生态环境问题，改善和提高环境质量。同时，结合县域特点，制定生态文明建设目标评价考核办法，强化党政领导干部生态环境和资源保护职责，严格责任追究，发挥生态文明制度的政绩导向作用。

5.积极稳妥防控地方政府债务。新预算法实施后，地方政府面临的融资环境发生了深刻变化，之前粗放式的政府债务扩张被制止。2014年10月国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，明确了建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，作为地方政府举债通道的政府融资平台公司职能被剥离，地方政府也不能提供担保或隐性担保。2015年12月财政部出台《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，对地方政府债务余额实行限额管理。同时，中央加大了问责追责和查处力度。在这一形势下，县域政府基本不会出现直接违规举债，但防控地方债务依然任重道远。现阶段，县域政府应抓好以下方面。一是控制好债务规模。加强对债务的预算管理，既要量力而行，债务规模与县域经济发展、财政收支、还债能力、可用财力相适应，又要在债务限额内统筹使用好增量债务，让有限的资源发挥最大效益。二是统筹处理好存量债务。对有市场收益的债务，应加大改革措施，盘活资产，增强收益能力和偿债能力。对银行贷款积极申请债务置换，降低债务的利率负担，优化债务期限和结构。三是建立债务风险预警机制。按照债务类别测算债务率、新增债率、偿债率、逾期率等指标，对债务的规模、结构、使用和安全情况进行动态监测，对高风险的债务进行风险预警，并建立偿债准备金，对高风险债务制定应急处置预案。四是防范新的隐形债务。近两年地方政府隐形债务最值得关注的是PPP和政府产业引导基金的异化，在一些地方有变相融资的趋势，为此今年以来中央多部门已出台政策进行封堵。县域政府应警惕和克制这些违规行为，严格按照中央要求，彻底切割与融资平台公司关联，严禁违规担保，不得以任何方式向社会资本方承诺回购投资本金、承担投资本金损失、承诺最低收益，以及不得对有限合伙基金等附加额外条款变相举债，有效防控隐形债务风险。

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