贫困地区农户的致贫原因与机理——兼论中国的精准扶贫政策

杨 龙，李 萌



贫困地区农户的致贫原因与机理
——兼论中国的精准扶贫政策

杨 龙，李 萌

分析贫困地区农户的致贫原因与机理是精准扶贫的基础。从自然、社会、个体三个方面梳理贫困地区农户的致贫原因和机理，并在此基础上分析中国当前精准扶贫政策的关注点以及需要完善之处。研究发现，贫困地区农户的贫困状况是资源禀赋、地理、生态、基础设施、制度、市场、政府、历史、文化、人力资本、农户权利和社会资本等多方面因素共同作用的结果。当前中国的精准扶贫政策虽然强调因贫困原因而施策，但政策主要关注的是基础设施、人力资本、市场、地理位置或环境、生态、社会资本、资源禀赋等方面的致贫原因。还需要在制度改革方面增加对劳动和土地要素贡献的倾斜，进一步发挥市场机制的作用，提高政府扶贫的干预效率，增加贫困群体赋权，培养紧密型社会资本，提高精准扶贫的政策效果。

贫困地区 致贫原因 机理 精准扶贫

一、引 言

精准扶贫是中国新时期农村扶贫的基本方略。理清贫困地区农户的致贫原因和机理，进而采取有针对性的扶贫措施、制定有针对性的政策，才能做到精准扶贫、精准脱贫。贫困是一个复杂的社会经济现象，对其原因的阐释多种多样。当前对致贫原因及其机理的相关研究已较多，这些研究从不同学科、不同视角给出了不同阐释。已有研究主要从以下四个方面对致贫原因进行分类：第一，从发展的视角理解致贫原因和机理。认为贫困主要源于发展的基础条件欠缺，发展的体制和机制不健全，发展的社会环境整合度低，不同层次的发展极未能实现等。*李守经：《农村社会学》，第154页，高等教育出版社2000年版。第二，从人口与非人口因素的视角理解致贫原因与机理。与人口因素相关的贫困发生原因包括人口挤压论、人口陷阱论和资源匮乏论；非人口因素包括不平等的分配制度、贫困文化等。*佟新：《人口社会学》，第214页，北京大学出版社2010年版。第三，从风险的角度理解致贫原因与机理。其主要观点是经济转型加速了农户风险处理机制的瓦解，农户不得不直接面对各种风险冲击。尽管农户采取了多种应对策略，但仍可能经历没有预料到的收入减少或福利损失，进而导致因支付能力不足形成的生计、健康或教育无保障的结果。*陈传波：《农户风险与脆弱性：一个分析框架及贫困地区的经验》，载《农业经济问题》2005年第8期。第四，从可持续生计的角度分析致贫原因与机理。其主要观点是农户的可持续生计依靠自然资本、物质资本、金融资本、人力资本和社会资本，但农户的自然资本受不可抗拒因素影响较多、物质资本在面临风险时不具有转换性、金融资本缺少可流动性、人力资本和社会资本不足，导致农户容易陷入贫困。*李小云、张雪梅、唐丽霞：《当前中国农村的贫困问题》，载《中国农业大学学报》2005年第4期。虽然现有研究对致贫原因的分析视角不同，但仍存在一定的共性，致贫因素之间往往是相互影响的。本文试图在已有研究的基础上，通过文献分析，从自然、社会和个体三个方面的因素梳理农村贫困地区的致贫原因和机理。然后从致贫原因和机理角度分析中国当前的精准扶贫政策，探讨精准扶贫政策的关注点以及需要完善的方面。

二、贫困地区农户的致贫原因及机理

(一)自然方面的因素

1. 资源短缺或禀赋不足导致扩大再生产困难。资源禀赋学说是贫困地区农户致贫分析的重要组成部分，很多研究对贫困原因的归纳都涉及这一解释。这种学说认为贫困地区的自然条件恶劣，土地资源或其他自然资源不足，资源结构不合理，导致农户没有充裕的资源进行生产而陷入贫困。*沈红：《中国贫困研究的社会学评述》，载《社会学研究》2000年第2期。在解释西部地区农户贫困状况时，这种学说更加适用。在西部农村地区，环境恶劣和资源短缺是致使农户贫困的基本原因。此学说也适用于以农业为重要生计来源的其他贫困地区。因为农业生产受自然因素的影响较大，恶劣的自然条件会导致农业生产效率低下，农业收入低而不稳，而农业的低收入又会导致农业现代化水平低、积累水平低，因此不能实现扩大再生产。在资源短缺、自然条件恶劣的情况下，农户难以获得维持生计的资源，便会出现根本性贫困*佟新：《人口社会学》，第212页，北京大学出版社2010年版。或老式贫困*叶普万：《贫困概念及其类型研究述评》，载《经济学动态》2006年第7期。。

2. 地理偏远或环境闭塞导致非农产业发展困难、市场发育不足。除了资源禀赋影响贫困地区农户的发展外，贫困地区的地理位置或地理环境也是农户致贫因素之一。地理位置或地理环境的致贫机理为：第一，很多贫困地区远离城市和经济发达地区，导致非农产业难以发展，农民无法从非农经营活动中获得收入以弥补农业收入的不足和波动；*岳希明、李实、王萍萍、关冰：《透视中国农村贫困》，第15页，经济科学出版社2007年版。第二，偏远地区交通不便，信息不灵，市场条件往往发育不足，外部可达性差，导致农户生产经营的经济效益差。

3. 生态脆弱导致贫困落后与环境退化恶性循环。贫困地区的生态与经济发展的关系越来越紧密。贫困地区往往处于生态脆弱的区域，资源承载能力不足，这种因生态因素制约造成的贫困可以称为“生态恶劣型贫困”或“生态贫困”。这些地区的农户发展往往面临经济发展和环境保护的双重使命。在现实中，很多贫困地区面对的是贫困落后与环境退化的恶性循环。贫困落后往往使得贫困地区农户的眼前生存比长远利益更加重要，致使农户不能顾及未来的生态环境问题，向生态环境索取。在此情况下，贫困地区往往会出现生态退化，这反过来又导致了农户的生产效率低下，加重了贫困落后的程度。*韩劲：《走出贫困循环——中国贫困山区可持续发展理论与对策》，第69页，中国经济出版社2006年版。此外，在这些生态脆弱的地区，往往自然灾害频发，造成“灾害导致型贫困”*叶普万：《贫困概念及其类型研究述评》，载《经济学动态》2006年第7期。。

(二)社会方面的因素

在贫困地区农户的致贫原因中，社会方面的因素不可忽视。此处社会方面的因素是广义的，包括基础设施因素、制度因素、市场因素、政府因素、历史因素和文化因素。自然方面的致贫因素是外生的，往往较难改变；而社会方面的因素导致的贫困是可以改变和干预的。社会方面因素的分析往往具有较强的政策含义。

1. 基础设施不足导致发展的基础条件欠缺。基础设施是一个地区发展的基本条件。基础设施不足导致农村地区贫困的机理在于：第一，道路修建不足导致农村难以与外界市场融为一体，在农村贫困地区发展乡村旅游业、种植业、养殖业等产业时，交通成本较高，导致外部游客、收购商进入成本高。道路修建不足也在一定程度上阻碍了农村贫困地区劳动力外出务工。在非农收入日益成为农户主要收入来源的情况下，外出务工比例低是农户贫困的重要原因之一。此外，道路条件差导致运输成本高，进而导致贫困地区农户建设房屋、购买商品等成本较高，加重了贫困地区农户的支出负担。第二，安全饮水设施是贫困地区基础设施建设的重要组成部分。安全饮水问题一方面导致贫困地区饮水困难；另一方面可能会对农户家庭成员的身体健康造成影响。在试图发展乡村旅游的贫困地区，安全饮水问题是发展限制因素之一。第三，网络基础设施发展滞后，导致贫困地区农户不能分享“互联网+”经济所带来的“低交易成本、大交易市场”的红利。

2. 制度落后或制度短缺导致体制性贫困。制度性贫困学说认为制度落后和制度短缺是一切贫困形成的根源。例如，Rank等认为，贫困根源于制度，因此消除贫困需要考虑更广泛的制度层面的解决措施。*M. R. Rank, H. Yoon, T. A. Hirschl, et al． American Poverty as a Structual Failing: Evidence and Arguments. Journal of Sociology and Social Welfare,2003, 30(4): 3—29.在对发展中国家的研究中，很多研究认为当今发展中国家的落后是“制度性落后”，发展中国家的贫穷是“制度性贫穷”。康晓光认为，制度可以分为政治制度、经济制度、社会制度。由社会制度——如政治权利分配制度、就业制度、财政转移支付制度、社会服务分配制度、社会保障制度等——决定的社会资源在不同社区、不同区域、不同群体和个人之间的不平等分配造成的贫困状态，可称之为制度性贫困(或结构性贫困)*康晓光：《中国贫困和反贫困理论》，第62—66页，广西人民出版社1995年版。，也有学者将其称之为“体制性贫困”*叶普万：《贫困概念及其类型研究述评》，载《经济学动态》2006年第7期。。佟新对贫困原因的归纳中，其中一点即为“制度理论”，它是指贫困人口的产生和再生产源于不平等的分配制度，强调贫困人口是制度化地被生产和再生产出来的。*佟新：《人口社会学》，第215—216页。

部分学者对导致农村地区贫困的制度进行了专门研究。从历史上讲，中国农村长期处于人民公社、政社合一的集中统一管理，当时的很多政策影响了农村商品经济的发展，大量农户陷于贫困。实行家庭联产承包责任制后，农村形成了土地平均发包细碎分割的局面，如今已不适合社会化的发展和先进技术的使用。此外，在取消农业税之前，农村税费的征收不是与收入挂钩，而是与人头或土地挂钩，致使出现累退的税费率*岳希明、李实、王萍萍、关冰：《透视中国农村贫困》，第17页。，这种累退税制度加重了农村的贫困。

3. 市场发育不足导致分工发展受阻。从市场的角度阐述贫困地区发展的研究越来越多。较早的研究可以追溯到亚当·斯密在《国富论》中所探讨的模型：分工、专业化——交换——市场规模。他认为劳动分工是经济增长的源泉，而分工水平由市场容量决定。由于贫困地区的市场发育不足、规模较小，很难为商品交换提供条件，进而影响到分工的发展。受农业产业特征的影响和自然条件的限制，一些贫困地区很难进行分工和专业化操作，影响了经济的发展。

4. 政府干预不足或不当导致干预无效率。部分贫困人口很难通过自身的努力脱离贫困，因此外界的干预被认为是必要的。在贫困干预中，干预的主体可能是政府、国际组织、民间组织等。在中国，贫困干预以政府为主。虽然中国在减贫事业上已经取得了很大的成功，但仍存在一些问题。在机构设置方面，部分贫困地区的政府机构臃肿，人员超编，造成财政支出增加。在扶贫政策方面，扶贫的政策供给和农户需求不匹配，在政策宣传和执行中存在贫困瞄准偏离的问题。例如在扶贫贷款中，审批程序的复杂性直接影响到扶贫贷款的瞄准问题。这种复杂性还增加了贫困户获得贷款的交易费用，而且扶贫贷款若不能得到有效监督，扶贫资金可能成为一种“租金”，寻租行为也就不可避免。在对贫困山区的研究中，韩劲认为，地方政府不能承担区域经济管理责任和过度干预是山区持久贫困落后的主要问题。*韩劲：《走出贫困循环——中国贫困山区可持续发展理论与对策》，第88—97页。不论是干预不足还是干预不当，政府干预的无效率是导致扶贫不能取得成效的重要原因。

5. 历史因素导致贫困问题的长期性。社会问题的一个基本特征就是问题的历史性。贫困问题是中国面临的一个重要的社会问题，自然也有历史性的特征。致贫原因的历史性特征体现在这些致贫因素不是突然出现的，而是受历史上某些因素的影响。历史性因素对贫困形成有一定影响的观点，在费孝通、康晓光的研究中都曾提及。*费孝通：《关于贫困地区的概念、原因及开发途径》，载《农业现代化研究》1986年第6期; 康晓光：《中国贫困和反贫困理论》，第149页。例如，在少数民族地区的贫困形成中，历史性因素起着重要作用。少数民族从历史上就生活在偏远的地区，加之历史上的政治、经济、社会等因素影响，形成现在的生活和生产方式。因历史因素形成的生活生产方式往往容易固化，进而导致贫困问题的解决绝非短期之功。

6. 贫困文化导致贫困的代际传递。针对贫困文化因素的分析，国内外的研究均相对丰富，而且提出的时间比较早。在国内研究中，沈红*沈红：《中国贫困研究的社会学评述》，载《社会学研究》2000年第2期。、刘晓昀等*刘晓昀、毛学峰、辛贤：《农产品贸易自由化对中国农村贫困的影响》，第110页，中国农业出版社2006年版。对致贫原因的归纳中都提及贫困文化理论。这种理论认为，穷人由于长期生活在贫困之中，会形成一套特定的生活方式、行为规范、价值观念体系等，并通过代际传递影响下一代，从而导致贫困人口的长期贫困。贫困人口具有自我维持的文化体系，致使其很难走出贫困的循环。

(三)个体方面的因素

自然方面的因素和社会方面的因素是比较宏观的因素。除了比较宏观的因素，很多解释是从微观角度进行的。微观角度的分析主要是贫困人口自身的因素，主要包括贫困人口的人力资本、权利和社会资本等方面。

1. 人力资本不足导致知识贫困、观念贫困和健康贫困。人力资本是指通过教育、培训、保健、劳动力迁移、就业信息等获得的凝结在劳动者身上的技能、学识、健康状况和水平的总和。*西奥多·W. 舒尔茨：《改造传统农业》，第150页，商务印书馆2006年版。在实际使用中，一个地区的人力资本状况常常用素质、观念、健康状况、受教育水平或拥有的知识量等指标衡量。贫困地区的人口素质低下、观念落后是很多研究者归纳的致贫原因。贫困人口的素质低主要表现为受教育水平低，掌握的知识量少，致使其难以打破传统和习惯，接受新的生产、生活方式以及大多数新事物、新现象，同时也影响其非农就业的机会。对于这种由知识缺乏造成的贫困，胡鞍钢等称之为“知识贫困”。但胡鞍钢等所定义的知识贫困，衡量的不仅仅是教育水平低下的程度，而且包含获取、吸收和交流知识能力的匮乏或途径的缺乏。*胡鞍钢、李春波：《新世纪的新贫困：知识贫困》，载《中国社会科学》2001年第3期。换言之，即对人们获取、吸收和交流知识的能力和途径的剥夺。这个概念突破了狭义上的贫困人口缺少知识，更多地关注贫困人口在知识相关的能力和途径方面被剥夺的一面。

相关研究还认为，贫困地区人口的观念落后造成贫困地区发展滞后。观念落后并非仅指农民的观念，也包括各级领导的观念。领导的观念落后可能会影响到一个地区发展战略的制定和执行。农民观念的落后会影响到其接受新鲜事物和融入快速变迁社会的速度和能力。有些学者将由观念落后造成的贫困称为“观念性贫困”*叶普万：《贫困概念及其类型研究述评》，载《经济学动态》2006年第7期。。

除了贫困人口的素质和观念，健康状况和体质也是人力资本的重要方面。由于贫困人口健康或体质原因造成的贫困，叶普万称为“能力衰弱型贫困”。在叶普万的研究中，这个概念主要是指由于丧失劳动能力(如老、弱、病、残)或缺乏一定的专业技能所引起的贫困。*叶普万：《贫困概念及其类型研究述评》，载《经济学动态》2006年第7期。也有其他研究将这种贫困称为“健康贫困”，其形成原因是从贫困人口机会丧失和能力剥夺角度进行阐释的。健康贫困发生的内在机制是由于贫困地区经济发展水平低下，导致基本公共服务薄弱，贫困人口的收入低下，支付能力不足，医疗及健康保障机会丧失，进而导致贫困人口的健康水平低下，形成或加剧“健康贫困”，使得贫困人口参与经济活动的能力受到剥夺。而这又反过来使得贫困人口的收入减少，贫困加剧，形成健康贫困的恶性循环。

2. 权利不足导致权利贫困。从权利的视角探讨贫困与经济学家阿马蒂亚·森紧密相关。森指出，贫困不单是一种供给不足，更多的是一种权利不足。在森的研究基础上，部分研究者将权利贫困分为经济权利贫困、政治权利贫困、社会权利贫困、文化权利贫困，从这四个细分的角度对农民的贫困进行分析。*张等文、陈佳：《城乡二元结构下农民的权利贫困及其救济策略》，载《东北师大学报(哲学社会科学版)》2014年第3期。在经济权利贫困方面，农民面临财产权利不完整以及市场主体权利不平等的情况，例如土地财产权利常受到侵害，或者难以实现和城镇居民财产一样的抵押和市场交易的目的；在政治权利贫困方面，农民在人大代表中所占比例与农民数量不相符，难以表达农民阶层的利益诉求；在社会权利方面，农民在养老、医疗等方面的社会保障水平较低；在文化权利方面，城乡教育资源不均衡，农村教育质量相对较差，受教育机会不公平，导致农民的受教育水平普遍相对较低。在城乡二元结构下，以上方面的权利贫困导致了农民的贫困状况。也有学者将权利贫困整合为一个概念加以阐释，例如李守经从“发展权利”的角度分析了致贫原因和机理。他认为，发展主体对权利的无知或者对发展权利的误识，导致居民的发展权利未能得到实现，从而发生贫困。*李守经：《农村社会学》，第158页，高等教育出版社2000年版。

3. 社会资本不足导致动员资源能力有限。社会资本是指处在网络或更广泛的社会结构中的个人动员稀有资源的能力。*周长城、陈云：《贫困：一种社会资本视野的解释》，载《学海》2003年第2期。社会资本是人们摆脱贫困的重要资本形式，它可以保护穷人的基本需要，降低贫困人口面临风险冲击的负面影响。*世界银行编：《2000/2001年世界发展报告》，第128页，中国财政经济出版社2001年版。缺少社会资本是贫困地区农户致贫的重要原因之一。根据周长城和陈云的研究，社会资本因素的致贫机理在于：第一，社会资本作为社会控制的来源，富人集团影响社会政策，造成贫困群体的利益受损；第二，社会资本作为家庭支持的来源，缺少社会资本导致贫困家庭的上一代对下一代的支持不足，并且可能通过贫困文化的影响，造成贫困的代际传递；第三，社会资本作为家庭外网络获得收益的来源，缺少社会资本便会缺少就业信息和就业机会，或者影响职业阶梯的向上流动，严重的可能会造成社会孤立，从而导致贫困的发生。*周长城、陈云：《贫困：一种社会资本视野的解释》，载《学海》2003年第2期。

三、基于致贫原因和机理分析的精准扶贫政策评价

精准扶贫、精准脱贫，首先需要理清致贫原因和机理，进而因症施策、靶向治疗。*汪三贵、刘未：《以精准扶贫实现精准脱贫:中国农村反贫困的新思路》，载《华南师范大学学报(社会科学版)》2016年第5期。当前的精准扶贫政策是否实现了“因症施策、靶向治疗”的目标，需要分析当前出台的精准扶贫政策的主要关注点，结合致贫原因及机理，进而得出精准扶贫政策在哪些方面发挥了作用，在哪些方面仍存在不足。

(一)已出台的精准扶贫政策的关注点

通过梳理主要的精准扶贫政策文件可以发现，不同政策文件的内容存在一定的重合之处，但各个文件又有其不同的关注重点。

当前扶贫政策主要关注以下方面：(1)基础设施建设方面，多项政策文件均提出要完善贫困地区的基础设施，主要包括道路的修建、安全饮水的提供、基本农田和农田水利建设、农村电力保障等；(2)教育方面，重点关注基础教育水平的提升，降低贫困家庭就学负担，加快发展职业教育，提高高等教育服务能力；(3)医疗和健康方面，重点关注提升医疗卫生服务能力，提高医疗保障水平，加强疾病预防控制和公共卫生；(4)金融方面,重点关注各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持，包括扶贫再贷款，扩大贫困地区涉农贷款投放，开展扶贫贴息贷款、扶贫小额信贷、创业担保贷款和助学贷款等业务，在金融机构中设立扶贫金融事业部；(5)产业方面，重点关注农林产业扶贫和旅游扶贫，包括大力发展种植业、养殖业、林产业，促进产业融合发展，培育新型农业经营主体，加大农林技术推广和培训力度，发展休闲农业和特色文化旅游；(6)网络和电商方面,重点关注贫困地区网络覆盖，改善贫困地区电商基础设施、电商人才培训、电商扶贫服务体系建设，建立网络扶贫信息服务体系，实施网络公益工程等；(7)转移就业方面，重点关注职业培训、技能培训、地区间劳务协作、就地就近就业等；(8)易地扶贫搬迁方面，重点关注搬迁对象的识别、搬迁范围和对象的确定、搬迁安置的实施等；(9)生态方面，重点关注加大生态保护修复力度，建立健全生态保护补偿机制；(10)社会保障方面，重点关注健全社会救助体系，提高贫困地区基本养老保障水平，健全“三留守”人员和残疾人关爱服务体系等；(11)社会帮扶方面，重点关注东西部扶贫协作、定点帮扶、企业帮扶、军队帮扶、社会组织和志愿者帮扶、国际交流合作等；(12)资产收益方面，重点关注农村集体资产、财政扶贫资金和涉农资金等形成的资产折股量化、收益分配机制的建立健全。

(二)精准扶贫的政策分析

通过梳理政策关注的重点，结合农村贫困的致贫原因，可以发现当前中国已出台的精准扶贫政策主要关注农村贫困地区的人力资本、资源、地理、生态、市场要素配置、基础设施建设等方面的问题。例如，关注道路、饮水、电力等设施建设，主要解决基础设施方面的致贫原因；关注教育、医疗和健康、社会保障，主要解决人力资本因素方面的致贫原因；关注金融、产业，主要解决市场方面的致贫原因；关注易地搬迁、生态扶贫，主要解决地理位置或环境和生态方面的致贫原因；关注社会帮扶，主要解决社会资本方面的致贫原因；关注资产收益，主要解决资源禀赋方面的致贫原因；等等。

虽然当前出台的众多精准扶贫政策已从多方面针对致贫原因和机理提供了综合性的解决方案，但结合贫困地区农户的致贫原因和机理分析，现有的精准扶贫政策在制度、市场、政府、农户权利、社会资本等方面的关注还不足，主要体现在以下五个方面。

第一，在制度方面，现有精准扶贫政策还需要在收入分配制度、土地制度、慈善制度和税负制度方面加强关注。贫困地区农户重要的生产要素是劳动力和土地，所以在制度变革方面需要增加对这两个要素贡献的倾斜。在收入分配制度方面，当前的精准扶贫政策还未与中国收入分配政策相衔接。在未来政策制定中，应注重收入分配政策和精准扶贫扶贫政策的配合，在收入分配中加大对劳动要素贡献的分配。在土地制度方面，精准扶贫政策对通过土地制度创新促进农村经济转型和农户收入增加的强调不足。在未来的政策考虑中，应加快农村宅基地、承包地的确权，增加农户财产权利，利用土地制度变革增加贫困农户的土地收益；同时通过确权，避免贫困群体因失去土地或土地权益受损而更加贫困。在慈善制度和税负制度方面，需要加强二者联动，通过增加高收入者税负和鼓励慈善捐赠，促进更多慈善行为的产生，这也是对收入分配制度的一种重要补充。

第二，在市场方面，需要进一步消除劳动力市场壁垒，充分发挥市场机制在扶贫产业发展中的主导作用。在劳动力市场方面，当前的精准扶贫政策重点关注通过劳动力技能培训、引导外出就业、帮助联系就业岗位等方式进行就业帮扶，但对贫困农户在劳动力市场中面临的户籍壁垒、地域壁垒、身份壁垒的关注不足。未来精准扶贫政策应关注去除劳动力在地区间、行业间的流动壁垒，进一步消除劳动力市场中的户籍歧视、地域歧视与身份歧视。在农村产业扶贫政策方面，当前精准扶贫政策执行中市场机制发挥不足，政府对扶贫产业的干预较多，常出现政府部门代替农户进行扶贫产业选择的情况。在未来的产业扶贫政策中，应更多地发挥市场机制的作用，让农户根据自身的能力禀赋、土地状况、生计安排选择合适的扶贫产业。

第三，在政府方面，现有精准扶贫政策对贫困地区农户帮扶机制还有待进一步创新。当前的精准扶贫通过干部驻村帮扶、基层组织建设等方式，发挥了良好的效果。但目前的政策设计过度强调政府的责任和力量，在实践中出现了政府人员力量不足、部分农户过度依赖政府的情况。未来的扶贫政策应进一步创新政府的帮扶机制，探索的更多政府购买第三方服务的方式，充分发挥政府的引导作用，形成社会全员参与的扶贫机制。此外，在政府实施的扶贫项目中，加强第三方评估或者引入社会监督机制，进一步提高政府扶贫的干预效率。

第四，在农户权利方面，当前的精准扶贫政策对农户的主体地位重视不足。贫困农户是帮扶对象，同时也是扶贫参与主体和发展主体。当前的精准扶贫政策较为强调扶贫资源的增加、外部扶贫力量的引入，但对贫困地区农户如何加强自组织的关注较少，对突出农户在扶贫项目规划、设计、实施、监督、评估中的主体地位关注不足。忽视农户主体地位，把农户当作扶贫客体，可能导致扶贫项目实施效率低、农户形成“等、靠、要”的不良倾向。在未来的扶贫政策设计中，应该更多地向贫困群体赋权，提高贫困群体在扶贫政策制定和干预中的参与度，使其在扶贫项目规划、设计、实施和监督中拥有更多发言权。

第五，在社会资本方面，现有精准扶贫政策对紧密型社会资本的关注还有待加强。当前扶贫政策重点关注驻村帮扶、东西协作，通过外部干部入村、引入经济发达地区的帮扶，试图发挥社会资本的作用。这种驻村帮扶、东西协作属于松散型社会资本，在短时期内依靠政府考核机制能够发挥作用。但一旦政府对扶贫工作重视程度下降，松散型社会资本的扶贫作用将大大下降。在未来的扶贫政策设计中，应从村庄内部培育紧密型社会资本，增加村庄精英对贫困群体脱贫带动的激励。通过培育紧密型的社会资本，提高社会资本扶贫的延续作用。

四、结 论

上文通过相关文献梳理，分析了贫困地区农户的致贫原因和机理，并在此基础上对中国精准扶贫政策的关注点进行总结，分析了现有精准扶贫政策应对的致贫原因以及政策需要完善之处。本文的主要结论有以下三个方面。

第一，贫困地区农户的贫困状况是自然因素、社会因素和个体因素共同作用的结果。自然方面的因素包括资源禀赋因素、地理位置或地理环境因素、生态因素。这些因素的致贫机理是：资源短缺或禀赋不足导致扩大再生产困难；地理偏远导致非农产业发展困难和市场发育不足；生态脆弱导致贫困落后与环境退化的恶性循环。社会方面的因素包括基础设施因素、制度因素、市场因素、政府因素、历史因素和文化因素。这些因素的致贫机理是：基础设施不足导致发展的基础条件欠缺；制度落后或制度短缺导致体制性贫困；市场发育不足导致分工发展受阻；政府干预不足或不当导致干预无效率；历史因素导致贫困问题的长期性；贫困文化导致贫困的代际传递。个体方面的因素包括人力资本因素、权利因素和社会资本因素。这些因素的致贫机理是：人力资本不足导致知识贫困、观念贫困和健康贫困；权利不足导致权利贫困；社会资本不足导致动员资源能力有限。

第二，当前中国的精准扶贫政策主要关注基础设施建设、教育、医疗和健康、金融、产业、网络和电商、转移就业、易地扶贫搬迁、危房改造、生态、社会保障、社会帮扶、资产收益等方面。政策关注的这些方面主要应对的致贫因素是基础设施因素、人力资本因素、市场因素、地理位置或环境因素、生态因素、社会资本因素以及资源禀赋因素。

第三，当前中国的精准扶贫政策在制度、市场、政府、农户权利、社会资本等方面的关注还有待进一步加强。虽然精准扶贫政策已经从多方面针对农户致贫原因和机理提供了应对措施，但结合贫困地区农户的致贫原因和机理分析发现，在制度方面，精准扶贫政策需要增加对劳动和土地要素贡献的倾斜。精准扶贫政策设计需要与收入分配制度、土地制度、慈善制度和税负制度加强联动。通过收入分配改革增加对劳动要素的回报，利用土地制度变革提高农户的土地收益，通过增加高收入者税负促进更多慈善行为的产生。在市场方面，精准扶贫政策需要关注消除劳动力市场中的户籍、地域、身份壁垒，从市场机制变革的角度增加贫困农户的就业机会和工作收益。在扶贫产业政策中减少政府代替农户决策的情况，让农户依据市场需求、自身禀赋选择合适产业。在政府方面，应进一步创新帮扶机制，探索更多购买第三方服务的方式，引入社会监督机制，进一步提高政府扶贫的干预效率。在农户权利方面，应突出农户在扶贫发展中的主体地位，更多向贫困群体赋权，提高贫困群体在扶贫政策制定和干预中的参与度。在社会资本方面，应培育紧密型社会资本，充分发挥社会资本在扶贫中的延续作用。

【责任编辑：肖时花】

国家社会科学基金青年项目“基于多维贫困和脆弱性分析的金融扶贫项目贫困瞄准研究”(16CGL035)；福建省社会科学规划项目“多维贫困和脆弱性视角下福建省农村低收入群体反贫困对策研究”(FJ2015C106)；福建省软科学计划项目“金融扶贫项目的脆弱性瞄准及其精准扶贫机制研究”(2017R0007)；福建省教育厅中青年教师教育科研项目“农户脆弱性视角下产业扶贫项目减贫效果研究”(JAS160151)；中央民族大学青年教师科研专项基金“多维贫困视角下民族地区的精准扶贫问题研究”(2016KYQN53)

2017-04-25

F320.2

A

1000-5455(2017)04-0033-08

杨龙，河北保定人，管理学博士，福建农林大学公共管理学院讲师，中央民族大学少数民族事业发展协同创新中心兼职研究员；李萌，河南新乡人，管理学博士，福建农林大学经济学院讲师。)