论环境民事公益诉讼证据调查之展开

■刘 超

论环境民事公益诉讼证据调查之展开

■刘 超

毫无疑问，公益与私益有根本性区别。如果据此认为，环境民事公益诉讼与私益民事诉讼在日常程序运作、甚至基本理论方面都应该不同，那么，这种差异被扩大了。对环境民事公益诉讼司法解释的系统性分析、环境民事公益诉讼基础理论的阐释表明：环境民事公益诉讼与私益民事诉讼程序、基础理论方面呈现出很高的同质性，无须强化环境民事公益诉讼程序的职权主义。在环境民事公益诉讼证据调查制度方面，仅需要法官释明前置或者说在立案阶段履行释明义务，并根据自由裁量权决定补充证据调查。

环境民事公益诉讼；证据调查；职权主义

与私益诉讼相比，公益诉讼在诸多方面呈现出独特性，现行民事诉讼程序能否符合保护公益的要求仍然需要不断地探索。2014年12月26日颁布的《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》、2015年1月7日施行的 《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（以下简称《审理环境民事公益诉讼的解释》）、2015年12月16日，最高人民检察院施行的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》、2016年3月1日最高人民法院施行的 《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》等法律文件成为环境民事公益诉讼日常程序运作的依据。环境公益民事诉讼日常程序运作最重要的内容莫过于证据调查，而本文采广义上的证据调查概念，不仅包括证据的收集、保全，还包括证据的审核。［1］(P80)因为，它是环境民事公益诉讼程序日常运作核心内容，决定着公益诉讼程序的构造。所以，结合《民事诉讼法》与环境公益民事诉讼司法解释，研究环境民事公益诉讼主体证据调查制度对环境民事公益诉讼开展具有现实意义。为此，笔者形成了这样的研究思路。首先，根据《民事诉讼法》、环境公益民事诉讼司法解释的规定，分析它们对环境公益民事诉讼证据调查制度的设置内容；其次，分析环境民事诉讼公益诉讼的基本诉讼法理以及其所需要的证据调查制度；最后，综合前两个部分的内容，评析现行环境民事公益诉讼证据调查制度的适用以及未来在证据调查方面需要改进的方向。

一、环境民事公益诉讼的证据调查制度

（一）《民事诉讼法》及其司法解释规定的证据调查制度

《民事诉讼法》是公法、程序法，解决平等主体之间的人身、财产关系的民事纠纷或者私益纠纷。在2012年《民事诉讼法》修订之前，第64条规定：“（1）当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。（2）当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。（3）人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。”这是20世纪90年代，以举证责任改革为契机，确立当事人为举证主体，形成了限制法院收集格局。［2］后来，“人民法院认为审理案件需要的证据”又不断地被司法解释加以限缩。2012年，《民事诉讼法》修订后仍然维持了以前举证改革所确定格局，第64条仍然没有变化。毕竟，《民事诉讼法》必须坚持以私益纠纷为内容的程序法理。2012年，《民事诉讼法》规定公益诉讼之后，2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉解释》）规定，人民法院根据审理需要，调查收集的证据包括“涉及民事诉讼法第五十五条规定诉讼的”。所以，从民事诉讼规范层面来看，其对待公益诉讼仍然坚持了原则上由当事人承担举证责任，在一定程度上，法院也承担举证责任。这也为2016年《最高人民法院关于民事诉讼证据的解释（征求意见稿）》（以下简称《民诉证据解释》）所确定。然而，《民诉解释》第284条规定，提起公益诉讼条件之一是“有社会公共利益受到损害的初步证据”。这是对提起公益诉讼原告举证责任减轻，还是要求法院应当承担更重的举证责任。换言之，该规定是对民事诉讼举证格局的微调还是改变？这个问题直接关乎民事公益诉讼的证据调查及其公益诉讼程序的构造。回答这个问题，必须把研究视野转向公益诉讼司法解释。

（二）环境民事公益诉讼司法解释规定的证据调查制度

根据提起环境民事公益诉讼的主体不同，可以分为法律规定的社会组织与检察机关提起公益诉讼。不同的司法解释规定着它们与法官之间的举证责任分担，以下分而述之。

首先，从起诉条件上来看，法院承担主要的举证责任，提起公益诉讼的社会组织承担次要的举证责任，但是，社会组织收集证据并没有阻碍。社会组织提起公益诉讼的条件之一是“有社会公共利益受到损害的初步证据”。根据《审理环境民事公益诉讼的解释》，“初步证据”是指“被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料”。何谓“证据材料”？“所谓证据材料，是指民事诉讼中，当事人收集并向人民法院提供的或者人民法院依法收集的能够证明案件真实情况的事实资料”。［3］(P94)证明材料并非证据，有可能需要法院进一步调取、核实才能形成证据。例如，有些污染生态环境可能需要进一步的司法鉴定。如此看来，社会组织一般不会遇到取证困难问题，即便遇到举证困难，社会组织可以根据《民事诉讼法》第64条、《民诉解释》第94条以及《民诉证据解释》向法院申请调取证据。不仅如此，《审理环境民事公益诉讼的解释》第11条、《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》还规定了支持提起公益诉讼的内容。不仅如此，被告如果不提供相应的证据，法院可以直接推定原告主张成立。由此可见，作为社会组织的原告在收集证据方面不会遭遇阻碍。这仅仅是从环境民事公益诉讼司法解释方面所证明的结论。如果从环境公益诉讼实体法层面来看，该观点仍然是成立的。因为，根据《环境保护法》第53条的规定，相关公众有“获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”，并且政府有责任“公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督”。所以，必须让社会组织运用这种法律武器，促使法律得以落实。《环境保护法》第56条规定，政府相关部门应当公开建设项目对环境影响的资料，让公众充分参与进来。这是政府行使职权的行为，如果违反了规定将会产生相应的法律责任。除此以外，根据《政府信息公开条例》第13条、第21条规定，公民、法人以及社会组织可以向政府获取相关信息，并且要求政府相关部门的答复具体内容。所以，针对公益诉讼，当事人获取相关的信息，既有实体法上的法律依据，还有相关法律作为程序法上的保障。

其次，检察机关提起公益诉讼，在调查、收集证据方面，并不比法院调查收集证据逊色，更没有必要让法院承担主要的调查收集证据责任。如果从文义解释来看，检察机关提起公益诉讼也可以适用以上环境民事公益诉讼的司法解释。可是，在制定民事诉讼司法解释、环境公益诉讼司法解释之际，当时并没有从法律上确定检察机关提起公益诉讼。检察机关提起公益诉讼是根据后来《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》规定而开展。该法律文件就检察机关调查公益诉讼证据做了相应的规定，“人民检察院各业务部门在履行职责中，发现可能属于民事公益诉讼案件范围的案件线索”，然后，通过多种手段调查证据、核实情况。在通过初步的证据调查后，检察机关根据所调查的情况，决定督促、支持相关机关或者组织提起公益诉讼，还可以根据情况决定自己提起民事公益诉讼。尽管司法解释规定，检察机关提起民事公益诉讼所提交的材料也是“初步的证明材料”，但是，这些“证明材料”很大程度上都是以民事诉讼上法定证据形式出现的。在民事公益诉讼中，司法解释规定检察员出庭的任务是对人民检察院调查核实的证据加以说明，进行质证。因此，由于检察院是在履行检察职务中发现证据线索，并进行证据调查，所以，它在收集证据、调查证据能力方面不比法院逊色。

（三）小结

如果从《民事诉讼法》及其司法解释的规定来看，似乎在强调民事公益诉讼性质迥异于私益的民事纠纷。所以，规定原告提出初步的证据以减轻原告的举证责任，那么，势必就加大了法院证据收集、调查的负担。然而，通过对《环境保护法》及其司法解释、社会组织提起公益诉讼和检察机关提起公益诉讼的司法解释规范分析发现，公益诉讼的原告无论在实体性法律，还是程序性法律上不会在证据收集、调查方面遭遇困难，那么，这是否意味着《民事诉讼法》所规定的私益主体之间所展开的当事人主义诉讼结构对公益诉讼完全适用。如果对这个问题，草率地给出答案，那么，环境民事公益诉讼也不能够获得进一步地发展。

二、环境民事公益诉讼程序的基本法理

（一）环境民事公益诉讼的诉讼目的

20世纪90年代，我国学者对大陆法系国家与地区关于民事诉讼目的论展开了争论，诸如私权保护说、维护私法秩序说、纠纷解决说、程序保障说、多元说、搁置说等等。［4］这些学说都是从私益、私法秩序出发、强调程序处分权等，随着公益诉讼的立法落实，有学者指出，环境公益诉讼所保护的利益是完整的、不可分割的并为不特定的主体所共享，诉讼目的具有独特性，即公益保护目的论。［5］毫无疑问，从诉讼对象上的差别，诠释环境公益诉讼目的之不同是正确的，但是，如果让诉讼目的论在诉讼制度构建方向发挥作用的话，紧紧指出其差别是不够的，还需要解释诉讼目的具体内容。在我国，环境公益诉讼先有环境公共利益保护的实践、现实需求，进而通过《民事诉讼法》规定了公共利益，相关司法解释上规定了其程序保障，再次通过《环境保护法》界定环境公共利益。尽管如此，这些规定对公共利益的界定较为抽象。因为，环境公益诉讼所保护的诉的利益不是传统侵权法所保护的环境损害，而是生态损害。“生态损害是指人为的活动已经造成或者可能造成人类生存和发展所必须依赖的生态（或环境）发生物理、化学、生物性能的重大退化”。［6］生态损害是环境公益诉讼救济公共利益实体性内容，具有公共性，而诉讼的目的事为了对生态损害进行预防与救济。因此，公共利益本身只是形式，而生态利益才是实体内容。生态利益保护作为诉讼目的必须具体化，通过预防与救济的法律责任落实。环境民事公益诉讼司法解释确定了“停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任”。也就是说，通过私法上的民事责任可以完成对这种公共利益的保护，只不过是保护对象上有一定的差别。有学者，从法解释学角度出发，论证了环境公益诉讼与民事诉讼上所界定的抽象的公共利益并不冲突，生态服务功能在终极意义上可以还原为不特定多数人独立享受生态服务功能的私人利益，与民事诉讼法学者倡导的公益诉讼仅指“为保护不特定第三人利益而提起的诉讼”的传统观点并不存在根本冲突。［7］所以，笔者认为，形式上，环境民事公益诉讼在利益保护与传统民事诉讼存有差别，但是，本质上并不存在差别。也就是说，在证据调查制度设计上，所需要考虑的就是公共利益自身的特殊性，其他方面并没有质的不同。

（二）环境民事公益诉讼标的之形成

在我国民事诉讼法学领域，对诉讼标的理论尚不能达成一致意见。学理上的传统坚持诉讼标的是当事人之间所争议的实体法律关系，即旧实体法说。实际上，这个实体法律关系是由法官通过当事人的主张而加以界定的。随着对当事人处分权主义的尊重，学者们提出了新诉讼标的理论。它又被称为诉讼法说，分为一分肢说和二分肢说。一分肢体说主张以诉的声明来界定诉讼标的；二分肢说主张以诉的声明和法律事实来界定诉讼标的。［8］(P39)司法实务上，民事诉讼司法解释采纳旧实体法说，并且日益成为司法习惯。［9］(P635)两种理论最大的区别是，旧实体法的诉讼标的理论着眼于法官决定审判对象的形成或者说界定诉讼标的；而新诉讼标的理论尊重当事人的处分权主义，让当事人决定审判对象的形成。然而，我国的诉讼程序理念、制度实践逻辑决定了旧实体说更符合审判实际。原本诉讼标的在既判力理论下，对于重复诉讼、一事不再理的判断具有重要意义，可是，既判力理论在我国的实践并非如其理论本旨。［10］所以，诉讼标的更大程度上是作为宏观层面上的审判对象而言的，让法官更易于把握审判的标的、核心争议。［11］就环境民事公益诉讼而言，法官是通过《民事诉讼法》第119条、第121条，《民诉解释》第284条以及《审理环境民事公益诉讼的解释》第8条界定诉讼标的涉及的具体内容，即原告所提出的“诉讼请求和所根据的事实与理由”、“证据和证据来源”、“损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料”等确定诉讼标的。《环境保护法》仅仅规定了对这种公共利益的保护，而这种生态公共利益的法律关系并非如私法上法律关系那么清晰。如果按照旧实体法说，一方面，很难解释清楚公益诉讼的法律关系。因为，生态环境利益性质还不是特别清晰，很多情况下是依靠私法上的责任加以保护的。另一方面，正如前文所述，对于损害公共利益或者具有损害公共利益风险的证明材料很大程度上是依赖当事人形成。也就是说，环境民事公益诉讼标的之法律事实形成不是依赖法官而是依赖当事人。

（三）环境民事公益诉讼的程序进行

传统上，民事诉讼由法院依职权推进程序展开。随着市场经济深入发展，更强调尊重当事人的处分权，法院审判方式改革逐渐朝向当事人进行主义方向展开。当然，这并不是从一个极端走到另一个极端，而是有所保留。就当事人主义而言：一是，处分权主义，即程序的启动、进行以及终结等，赋予当事人很大的处分权；二是辩论主义，即当事人无争议的事实必须成为判决的基础、当事人自认的事实拘束法官、当事人必须对自己的主张提出证据。［12］(P22-39)这就形成了以双方当事人为原则的两造诉讼结构，而正是因为两造之间对争点的对抗能够推动程序向前发展直至终结。这是诉讼结构的基础、基本前提，而法官主要指挥程序的日常运作，即两造之间武器平等的对抗式诉讼程序进行。我国1991年之后的《民事诉讼法》也可以纳入这样的诉讼构造之中。当然，这样的诉讼结构是建立在当事人对私益具有处分权的基础之上，对建立在限制处分权基础上的公益诉讼是否适用呢？目前提起公益诉讼的主体是法律规定的社会组织和检察机关，并且社会组织和检察机关对决定是否提起公益诉讼没有处分权。在法定的社会组织、机关没有提起公益诉讼的情况下，检察机关监督他们，在找不到诉讼主体时，检察机关必须提起公益诉讼。也就是说，私益诉讼主体仅仅有不提起诉讼的自由。这点区别不太重要。最重要的是私益诉讼在诉讼中对自己的利益有处分权，而公益诉讼限制了当事人的处分权。例如，对自认的限制、禁止被告反诉、申请撤诉、对和解撤诉的限制、允许法官对损害修复的自由裁量等等。毫无疑问，对诉讼过程中处分权的限制，就扩大了法官职权的作用。目前，公益诉讼司法解释的做法是在私益诉讼的基础上对诉讼程序做了一定的微调。这并不影响法院行使司法裁断权，只不过强化了法院的职权进行，很大程度上还依赖民事诉讼程序。毕竟，国家司法制度并未把法院作为公共利益的代表，而选择了社会组织和检察机关，让法院仍然处于超然中立的裁判者地位。因此，环境民事公益诉讼程序仅仅是对民事诉讼程序做了一定程度的调整，强化了职权进行主义，并未走向处理私益民事诉讼程序的对立面。

（四）小结

综上所述，环境民事公益诉讼程序的基本法理与传统民事诉讼程序的基本法理具有同质性。环境民事公益诉讼所保护的公共利益不是抽象的，而是具体的。对它的具体保护依赖民事私法上的责任机制所展开的，从而实现环境公益诉讼的目的。与私益保护相比，没有质的差别。环境民事公益诉讼之诉讼标的的形成很大程度上取决于当事人，并且当事人在收集证据等方面并不存在困难。诉讼标的决定了证据材料必须以此为基点展开。最后，尽管环境民事公益诉讼程序对民事诉讼程序做了一定程度的调整，限制了处分权、强化了审判管理权，但是，司法权仍然是判断权，并不代表社会公共利益。

三、环境民事公益诉讼证据调查的法解释学分析

（一）环境民事公益诉讼中法官证据调查的释明义务

在诉讼活动中，为了使诉讼程序中的辩论更加充实，法官会告知当事人哪些证据、争点应该充分准备。法官可以在诉讼程序中和程序之外的准备程序中履行这项义务。［13］(P313-316)强化释明义务已经成为大陆法系地区和国家司法趋势，“从事实释明到法律释明，从辩论主义领域内的释明到处分权主义领域内的释明，从消极释明到积极释明，这些变化无不体现了释明范围扩大化的趋势”。［14］在民事诉讼中，法官的释明义务主要包括两个部分：事实的释明义与法律观点指出义务。详言之，既包括主张与诉讼请求、证据提供等事实形成方面，也包括法律适用方面。第一，环境民事公益诉讼目的的释明。针对提起公益诉讼的条件比较清晰，法院无须释明，但是，法院应当向当事人解释提起公益诉讼，是否可以达到保护公共利益的目的。因为，公共利益比较抽象，如何界定它存有很大的争议。［15］所以，即便社会组织与检察机关提起公益诉讼，不一定能够达到诉讼目的。所以，《审理环境民事公益诉讼的解释》第9条规定“人民法院认为原告提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益的，可以向其释明变更或者增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求”。第二，关于诉讼请求与主张的释明。环境民事公益诉讼的请求与主张主要涉及该请求与主张成立与否的证据。上文已经论述，这些证据提起公益诉讼的主体可以通过《环境保护法》、《政府信息公开条例》等实体性法律调取。在立案阶段，如果当事人的“证明材料”不足以支撑其诉讼主张与请求，法官有义务向当事人指出法律观点。进一步讲，如果原告仍然不能收集到相关证据，“原告请求被告提供其排放的主要污染物名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况以及防治污染设施的建设和运行情况等环境信息”在被告手中，社会组织无法获取，法官根据《审理环境民事公益诉讼的解释》第13条直接推定主张成立。第三，为了保障环境民事公益诉讼程序日常运作，法官还可以对程序进行释明，并且其释明也是与证据调查相关。例如，法官可以告知当事人可以根据《民事诉讼法》第15条的规定，要求检察机关、环保部门、其他机关以及企事业单位等“可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼”。另外，根据《审理环境民事公益诉讼的解释》的规定，法院受理公益诉讼后，及时通知环境监督、保护部门也会为当事人的证据调查提供便利。虽然公益诉讼司法解释未明确把这类规定为释明，但是，它们是法官保证程序顺利运行的义务。公益诉讼司法解释针对释明规定的较少，这需要法官围绕着事实与法律不断地扩展释明的范围。

（二）环境民事公益诉讼中法院补充调查证据

在环境民事公益诉讼中，法官补充证据调查主要包括两个方面：一是，法官根据《审理环境民事公益诉讼的解释》第14条规定，人民法院认为审理环境民事公益诉讼所需要的证据。这个完全是法官自由裁量来决定。它既包括提起公益诉讼的社会组织、检察机关应当收集而未收集的证据，也包括已经收集的证据而证明力或者证明程度不够，法官再增加证据的情形。二是，法官依职权根据相关法律、司法解释的规定委托鉴定机构对环境损害、环境修复、因果关系、修复费用等进行鉴定。这种证据调查包括鉴定、勘验以及询问当事人、证人等情形。相对而言，对这两个方面的补充调查，法官较容易把握。然而，另一些补充调查证据也十分必要。第一，根据《审理环境民事公益诉讼的解释》第16条规定，在诉讼中，如果原告对不利自己事实作出的自认，法院认为损害公共利益的不予认可。尽管司法解释没有规定法官必须调查证据、给出理由，但是，这种情况，法院有必要给出证据。否则，不仅可能引起当事人不服从判决，而且法官也无法在判决书中说明理由。第二，提起公益诉讼的法定组织和机关根据《审理环境民事公益诉讼的解释》第18、19、20条的规定请求被告承担替代性修复方案，实施修复方案，监管监测等，法官有必要补充调查证据相关方案可能产生的费用。因为，司法解释要求“人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素”，涉及这些内容很大程度上需要法院根据鉴定意见、专家辅助人的意见并补充调查才可能得出结论。第三，在环境民事公益诉讼的调解、和解过程中，根据相关司法解释的规定，调解与和解协议不得损害公共利益，这可能需要法官补充调查相关证据并表明未损害社会公共利益。因为，根据《审理环境民事公益诉讼的解释》第25条规定，调解与和解协议需要发布公告，从而让社会监督参与公益诉讼的主体。当然，也包括法院。最后，即便环境民事公益诉讼中强化了法院的职权主义，但是，提起公益诉讼的法定组织与机关所提供的证据仍然有可能不充分，从而是责任成立要件事实陷入真伪不明。法院发现可能出现这种情况下，法院有必要询问当事人、证人、专家辅助人等，采用多种证明手段避免陷入真伪不明。这就需要法院积极地补充证据调查。

（三）小结

环境民事公益诉讼司法解释主要发展了《民事诉讼法》第64条第2款“当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集”；次要的就是不受当事人处分权的限制，可以自行发动证据调查。根据《民诉解释》第94条、第96条规定，《民事诉讼法》第64条第2款主要涉及“可能损害国家利益、社会公共利益的”。根据上文对环境民事公益诉讼司法解释分析的结论，公益诉讼并没有因为公共利益而使得提起公益诉讼的主体面临着举证困难的问题。法官主要是根据公益诉讼涉及的实体性法律、程序性法律之证据调查规则履行释明义务。该释明义务有必要前置或者说在立案阶段完成，实现庭审的实质性调查与辩论。此外，在立案阶段，法官可以释明、展开证据调查，补充当事人举证不充分的情形。

总之，在形式上，公共利益迥异于私益诉讼，而实质上公共利益是通过私法责任等得以保护。通过公益诉讼司法解释可以发现，公益诉讼并未因为公共利益的特点而需要一种完全不同于私益保护的诉讼程序。当然，不可否认它限制了提起诉讼主体的处分权。经过深入理论研析，公益诉讼并没有突破民事诉讼理论，其程序运作可以根据现行民事诉讼所确定的证据调查格局展开。但是，有必要在现行公益诉讼司法解释基础上强化法官扩大释明义务的范围、阶段，并自行决定补充调查证据。

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【责任编辑：宋 晴】

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1004－518X（2017）09－0209-07

刘 超，北京师范大学法学院博士生。（北京 100875）