大数据政策体系的理论基础与逻辑展开——以贵州省为例

孙志煜　陈　茜



大数据政策体系的理论基础与逻辑展开——以贵州省为例

孙志煜陈茜

（贵州大学 法学院，贵州 贵阳 550025）

国家层面的大数据政策以及国内各省市依自身实际情况所制订的大数据政策共同构成了理解我国大数据政策体系整体特征的现有基础。我国现有大数据政策体系呈现出目标不一、行动不一、配套缺乏等特征。同时，我国现有大数据政策体系在体系协调、制度构设与规则制定等方面存在一些问题，上述问题的产生既有本体论方面的原因，也有认识论和方法论方面的原因。明确大数据的政策定位，对大数据政策体系作出科学的规划设计，制订全面而突出重点的大数据政策，是完善我国大数据政策体系的必然选择。

大数据；政策体系；理论基础；政策建议

我国大数据产业发展正呈蓬勃之势，良好的政策环境是大数据产业健康发展的保障，提出针对我国大数据产业发展的政策的顶层设计，给出促进大数据发展的政策建议，有利于推动我国大数据发展应用的顺利进行。文章拟以我国大数据政策体系的现有基础为分析起点，研究与阐释我国现有大数据政策体系的主要特征与存在问题，并以贵州省的实践作为分析基础，提出完善我国大数据政策体系的相关建议。

一　大数据政策体系的现有基础

国家层面的大数据政策与各省市的大数据政策共同构成了我国大数据政策体系的现有基础，国家层面的大数据政策与各省市依自身实际情况所制订的大数据政策既各成体系又相互联系，共同构成了我国完整的大数据政策体系。就国家层面的大数据政策而言，2015年8月19日，国务院常务会议审议通过了《关于促进大数据发展的行动纲要》，该《纲要》旨在推进我国大数据发展和应用，加快建设数据强国。《纲要》立足于我国国情和现实需要，明确指出了我国大数据发展和应用在未来5-10年应逐步实现的总体目标是打造精准治理、多方协作的社会治理新模式、建立运行平稳、安全高效的经济运行新机制、构建以人为本、惠及全民的民生服务新体系、开启大众创业、万众创新的创新驱动新格局以及培育高端智能、新兴繁荣的产业发展新生态。同时指出了我国大数据发展的主要任务是加快政府数据开放共享，推动资源整合，提升治理能力；推动产业创新发展，培育新兴业态，助力经济转型；强化安全保障，提高管理水平，促进健康发展。国家层面出台的大数据政策将大数据的发展应用提高到了国家战略层面，其政策涉及到数据管理、数据标准、数据安全、个人隐私保护、数据人才队伍建设、数据基础设施建设等多个方面，涉及面广、覆盖范围大，对全国各地大数据政策的制定提供了良好示范，有利于全面实施我国的大数据战略。就各省市制订的大数据政策而言，目前，已有北京、上海、广东、辽宁、陕西、重庆、四川、贵州等省市制订了大数据政策，但各省市大数据发展水平不同，所制订的大数据政策也各有侧重。

贵州省在大数据发展上处于全国领先水平，在已出台大数据政策的省市当中，贵州省现有的大数据政策体系最为完整，最为典型。2014年2月，贵州省人民政府印发《贵州省大数据产业发展应用规划纲要（2014—2020年）》，《纲要》旨在为推进贵州省信息技术产业集聚发展和经济社会跨越发展，推动贵州工业结构调整、加快贵州新型工业化和城镇化进程、打造贵州经济社会发展升级版提供指导。《纲要》明确提出了贵州大数据产业发展应用的总体目标、阶段目标和重点任务，为贵州大数据发展应用进行了整体布局。为配合《纲要》的实施，2014年2月，贵州省人民政府印发《关于加快大数据产业发展应用若干政策的意见》，《意见》从加快大数据基地建设、大力引进和培育大数据企业、创新机制培育市场、支持大数据科技创新、加快信息基础设施建设、建立大数据产业投融资体系、加强人才队伍建设、强化组织领导八个方面入手，细化了《纲要》中的意见。以上述两项基本政策为纲，贵州省随后陆续颁布了一系列大数据发展应用各部门或各领域的具体政策，如2014年9月28日，贵州省大数据产业发展领导小组办公室下发了《关于建立“7+N”云工程开发和迁移工作协调机制的通知》，2014年11月21日，贵州省人民政府印发《关于印发贵州省信息基础设施建设三年会战实施方案的通知》等。《贵州省大数据产业发展应用规划纲要（2014—2020年）》和《关于加快大数据产业发展应用若干政策的意见》是贵州大数据产业发展应用的基本政策，这两项基本政策与依这两项基本政策而制定的各部门或各领域中的具体政策共同构成了贵州省现有大数据政策体系的基础，这一政策体系为贵州省大数据发展从资金、技术、人才等方面提供了全面的政策保障。

二　现有大数据政策体系的特征

从国家以及国内各省市的大数据政策看，我国现有大数据政策体系呈现如下特征：第一，目标不一。国家层面以及大数据发展较好的省市将大数据发展应用视为调整与提升该区域产业的战略要素，在政策上予以全面支持，大数据发展落后的省市只是将大数据运用于单一领域，缺乏对大数据政策的全面观照。第二，行动不一。国家层面以及大数据发展较好的省市制订有大数据发展纲要或行动计划，对大数据发展有前瞻性布局，大数据发展落后的省市则关注大数据在具体领域的运用，缺乏相应的宏观把握。第三，配套缺乏。这是国家层面和国内绝大多数省市在发展大数据时的通病。要么是只出台发展纲要，强调大数据发展对本区域发展的重要性，要么只是关注产业发展的单一领域。缺乏配套政策的支撑，有可能导致发展纲要目标的落空。

作为全国大数据产业领先发展的省份，贵州省大数据政策体系除具备我国大数据政策体系的共有特征外，还具备其独有的优势特征。贵州省不仅出台了对大数据发展应用进行整体布局的基本政策，也出台了对政府各个部门的职责以及各个产业的发展制定详细规则的具体政策，其不仅制定了对大数据应用发展进行整体布局的纲要，还配合纲要出台了配套实施意见，其大数据政策体系最为完整、最为典型，具有前瞻性与全局性的特征。除此之外，贵州省大数据基本政策将贵州省大数据近五年的发展划分为基础构建期、集群聚集期和创新突破期，并针对每个阶段提出了发展路径和发展目标，体现了“公共政策有一个发生、发展的变化过程”[1]P77，从而也体现了阶段性的特征。

三　现有大数据政策体系的框架弱点与理论思考

（一）现存问题

1.体系协调的问题。（1）政策与法规之间的问题。由于大数据是一个新兴领域，国内对大数据政策和大数据法规之间究竟是何种关系并没有展开细致的研究。政策法规之间究竟是政策领导法规的建立，还是法规是促进政策实施的规则保障？如对上述两个核心概念不予以梳理，则无法建构合理的大数据政策法规体系。“法治是一种社会管理机制。法治状态中的法律不仅仅是机械的律条，而是有机的架构和法律化的现实。”[2]P396从此种意义看，完善大数据政策法规的最终意义不在于政策制定的完备以及法律框架的完整，而在于政策与法规之间是否已形成有机关联，并促进大数据政策法规之间的良性互动。

政策与法律之间到底存在何种联系，有关上述问题的探讨由来已久。从现有主流观点看，政策和法律之间既存在一致性，也存在区别性：政策和法律在阶级本质、经济基础、指导思想、基本原则、社会目标等根本方面高度一致，但在制定机关和程序、表现形式和基本要求、实施方式和手段、调整社会关系的范围和对人的效力、稳定性等方面存在显著区别。[3]具体到大数据政策法规语境当中，理清政策与法规之间的关系尤显重要。就整体而言，政策与法规相对而言前者更宏观、及时，后者更具体、稳定。国家层面以及各省市出台的政策在推进大数据发展应用过程中应体现如下特点：一是鲜明的时代性。能够充分反映我国大力促进大数据发展应用的时代背景。二是具备战略性和前瞻性。出台的政策能够体现我国加快发展大数据的意志，并为大数据发展应用提供宏观性和方向引导性。三是具有一定的感召力和凝聚力。政策以其鲜明态度、简洁明了的规定和带有强烈感召力的语言来表达人民意志，并以此来调动人民的积极性。而大数据法规则体现如下特征：一是稳定性。大数据法规的构建是将人民的意志确定下来，以制度规范的形式呈现，并长期反复稳定地适用。二是具体性和细致性。大数据法规的构建应尽量将各部门、各行为主体的权利义务、责任后果以及实现程序作出具体安排。三是规范性和可操作性。大数据法规具有较强的规范性，具备一般法律制度的严密逻辑结构，使该规范能达到普遍、统一和平等适用的目的。此外，法规还应具备可操作性，使各部门有法可依，尽量排除自由裁量权的适用。政策与法规之间良性互动的理想状态是：“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律应该本身是制定得良好的法律。”[4]P199换言之，政策出台与法律制定应互为表里，与时俱进。

但问题是，如何协调大数据政策与法规出现不一致的情况。一般而言，政策与法规出现不一致的情形有两类：一是无社会政治、经济形势明显变化或未发生足以影响法律制度变化的情况下，政策制定失误。二是社会政治、经济形势发生明显变化或出现必须及时处理的重大问题时，政策要及时调整。从我国推进大数据发展应用的形势看，明显属于后一种情形。从政策与法律互动的一般原理看，在两者出台的顺序上，往往是政策先行，法律跟进。政策先行是政策为适应情形变化而优先于法律作出反应，这有可能突破现行法律的内容与框架。法律跟进是指原有法律体系要随着政策引导的方向根据现实需要作出相应的立、改、废。我国国家层面以及各省市出台的大数据政策皆属于政策性意见，为促使上述政策最终得以落实，中央以及各省市下一步的工作重心应放在法律跟进或法律修正等方面。

（2）政策之间的问题。从国内已出台的相关政策看，其涉及内容较为广泛，层次也呈多样化，如不对已出台的相关政策进行理论梳理，则无法对今后的政策制定提供理论性指导。

从政策科学角度看，政策“按照其调节的空间大小、时间长短，可分为元政策、基本政策和具体政策”。[5]P7元政策一般是指“指导制定政策的政策”，如“改革开放”政策，其调节的空间涵盖全社会的各个方面，其调节时间也较为长久。基本政策它调节的范围可能只是一个方面或几个方面，其在比较长的时间内不宜改变，如计划生育政策等。具体政策是指调节的空间相对狭窄，调节时间相对较短的政策。在大数据政策领域，不存在元政策，只存在基本政策及具体政策。基本政策是国家层面以及各省市为促进大数据发展应用而制订的具有统率性的纲领性文件，而具体政策是国家层面以及各省市为促进大数据发展应用而制订的各个部门或各个领域的政策文件。从我国大数据政策体系的现有基础来看，国家层面已经出台了适用于全国的大数据基本政策，大数据发展较好的省市已经出台了适用于本区域的大数据基本政策，大数据发展较落后的省市也已出台了适用于本领域的具体政策，大数据政策体系最为完整的贵州省，既出台了适用于本省的基本政策，也出台了适用于本省的具体政策。但问题是，从我国现有的大数据政策体系来看，国家层面的大数据基本政策与各省市的大数据基本政策、具体政策之间，各省市的大数据基本政策同其自身的具体政策之间没有做到很好的衔接，导致有些基本政策无法通过既定路径来达到。毕竟“政策是行动的有目的过程”[6]P64。国家层面基本政策与各省市基本政策、具体政策之间的冲突，各省市基本政策同其自身具体政策之间的断裂，以及各省市具体政策之间的失衡是我国大数据政策体系存在的较为突出的问题。

2.制度构设的问题。就我国大数据政策而言，制度缺失是政策无法得以顺利完成的重要因素。依政策制定的一般规律而言，政策被看作是“决定目标——选择行动路线——实施行动路线——评估结果——政策修正”的连续阶段。[6]P65-66不同阶段目标的实现要依赖制度的支撑。从国家层面以及各省市已出台的大数据政策看，上述五阶段中前三阶段的制度已有一定的设置，但对后阶段的制度设计则完全付之阙如，对正在实施的政策没有评估及修正这两个阶段的制度支撑，如何正确评价现有制度则成为一个重要问题。此外，前三阶段之间的制度衔接也是一个突出问题。

3.规则制定的问题。我国现有大数据政策存在规则问题。规则是制度的主要组成部分。从我国现有大数据政策体系来看，宏观性指导政策居多，微观层面上可具操作性的政策不多，此情景有可能造成政策实施的两重困境：一是宏观性指导政策无法落到实处，也即该政策有可能沦为宣传口号或一种摆设；二是基本政策与具体政策之间缺乏相应的衔接，无法在政策之间“建立有效的制度安排”。[1]P284最终影响大数据政策目标的实现。

（二）问题产生的理论分析

我国现有大数据政策体系存在的问题由多种原因导致，既有本体论、认识论方面的原因，又有方法论方面的原因。

1.本体论方面的原因。大数据是信息技术高速发展的产物，数据、大数据以及信息界定在学界尚存争议，大数据的内涵与外延也处于模糊状态，大数据产业的狭义解释与广义解释也未达成一致意见，在此情况下，要对大数据政策进行条分缕析的界定以及对大数据活动范围进行规制确属困难，在此现状的基础上要出台具有前瞻性的大数据政策，其困难可想而知，这也是我国大数据政策体系相对简略的根本所在。

2.认识论方面的原因。大数据的高速发展与急剧扩张造成了对该领域核心概念以及相关规则认识的不确定性，认识的不确定性对国家层面以及各省市大数据政策的出台造成了一定阻碍。从政策制定看，“政策意味着专业知识”。[6]P13政策不是在真空之中存在，而是与一些公认的实践领域有关，由于目前对大数据领域认识的初浅性，已出台的大数据政策只能从宏观入手，对其发展的细微处无法把握。

3.方法论方面的原因。我国大数据政策体系之所以面临诸多问题，其中很重要的一点是忽略了方法论对构建我国大数据政策体系的指引。首先，就构建我国大数据政策而言，其自身具有一定的规律，如政策的出台，一般应当依照“问题产生——问题确认——政策议程建立——政策规划——政策合法化”等几个关键环节来进行制定[1]，上述几个环节环环相扣，缺一不可。但从国家层面以及各省市大数据政策的制定过程看，无论是基本政策还是具体政策的出台，很少有政策是严格遵守了上述流程来制定，这有可能导致政策的出台因缺乏严格论证而呈现随意性。其次，没有对国外大数据政策进行合理的归纳总结。大数据对国内而言是一个新事物，但在发达国家已有较长的发展历程，这些国家的经验对我国大数据的发展应用有积极借鉴意义，建构我国大数据政策体系应参考国外的相关经验。

四　大数据政策体系的完善建议

我国国家层面以及大数据发展较快的省市皆为大数据发展制订了具有前瞻性的纲要或行动计划，大数据发展较慢的省市也在大数据发展具体领域制定了具体政策，国家层面大数据政策与各省市大数据政策既各成体系又相互联系，共同构成我国完整的大数据政策体系。但正如前文所述，我国现有大数据政策体系在体系上、制度上和规则上皆存在一定问题。

（一）政策定位

凡是对全球信息技术发展趋势有一定认识的国家都已把大数据提升为国家战略，出台政策予以推动，大力推动大数据的发展。我国要充分实现数据价值，提高数据竞争力，国家层面以及国内各省市都必须对大数据的发展趋势有充分认识，在政策层面强化大数据的战略意义，坚持顶层设计理论，致力于为大数据做好顶层设计，并建立全方位的统筹协调机制，以推动大数据的发展。

（二）规划设计

纵观我国现有的大数据政策体系，国家层面大数据政策与各省市大数据政策之间存在难以衔接的问题，各省市大数据基本政策与其自身的大数据具体政策之间存在无法衔接的问题，各省市大数据具体政策失衡，大数据政策普遍较宏观、可操作性不强且缺乏配套措施。为了推动我国大数据产业的发展，国家层面需要以《关于促进大数据发展的行动纲要》为纲、各省市需以国家层面大数据政策以及本区域大数据基本政策为纲，加强顶层设计和统筹协调，对大数据政策体系作出更科学的规划设计。首先，要协调政策与法规的关系，“政策先行，法律跟进”，制定科学的政策，为法律的立、改、废提供科学的指引，促进政策与法规的良性互动；其次，在进行大数据政策的规划设计时要体现统筹兼顾，不能只关注局部利益，要对部门之间、行业之间、企业之间的大数据发展建立统一的协调机制，推动大数据平衡发展。国家层面与国内各省市皆应在大数据政策设计规划时广泛征求各部门、各行业以及企业代表的意见，注重国家层面大数据政策与各省市大数据政策的衔接，注重基本政策与具体政策的衔接，平衡大数据发展应用各部门或各领域的具体政策，形成统筹兼顾、协调发展的整体机制；最后，应结合实际情况对宏观政策予以细化，对具体落实规划纲要制定更为详细的发展计划，增强政策的可操作性，完善相应配套措施，为大数据产业应用发展作出有效的政策安排。

（三）具体内容

首先，大数据政策制定的出发点在于强调大数据对政府角色转化以及社会发展的巨大推动力，因此，国家层面以及国内各省市在制定大数据政策时涉及的面要广，既要设定大数据研究与发展计划，也要规划大数据技术与政策保障，更要关注大数据与国家治理、社会治理。

其次，国家层面以及国内各省市大数据政策制定要坚持循序渐进、适度超前的原则。要对国际及国内大数据发展与应用趋势有充分把握，制订与国际惯例相衔接的政策体系。在出台大数据相关政策时要有所侧重，主要关注本地区在发展大数据时需着重解决的社会问题，并以其作为出台大数据政策的重要背景。应立足国家层面与国内各省市大数据发展与应用的实际，逐步制订与完善大数据政策体系，率先解决政策制订过程中的重大疑难问题。从我国大数据发展应用的现状看，无论是在国家层面，还是在国内各省市层面，都急需集成、完善促进大数据产业发展的土地、财税、资金、人才、投融资、研发、知识产权、招商等方面的支持政策。具体来看，一是要建立并完善土地政策，提高土地使用的规划水平，探索差别化供地门槛，建立用地监督机制，确立土地产权政策；二是要建立并完善财税政策，给予大数据产业以一定的财政补贴，加大大数据产业的政府采购力度，给符合政策的大数据企业施以税收减免；三是要建立并完善专项资金政策，整合国家、省、市（州）、县四级财政资金设立大数据发展应用专项资金，建立大数据发展应用专项资金多元化的支持方式，健全大数据发展应用专项资金项目管理机制，加强对大数据发展应用专项资金的监督检查力度；四是要建立并完善人才政策。推进人才管理制度改革，保障用人单位自主权。创新人才培养机制，提高人才培养水平。改革人才评价机制，创新人才流动机制。创新人才激励机制，鼓励各类人才积极创业。五是要建立并完善投融资政策。灵活运用财政投融资政策，发挥资金杠杆作用。创新商业银行对大数据产业的支持形式。拓宽创业投资基金的来源，合理引导投资基金的投向；六是要建立并完善研发政策。对大数据产业的研发提供财政补贴，提供税收减免措施，提高研发成果转化收益，创新研发成果收益的激励措施；七是要建立并完善知识产权政策。完善与大数据相关的知识产权政策，出台与大数据相关的知识产权创造和运用政策，加强与大数据相关的知识产权保护政策。

最后，为保证大数据政策与人民意志、现实基础相符，有必要建立相应的机制来对政策出台进行考评，这可以包括影响和决定政策出台的社情民意反映机制、党内外民主协商机制、专家参与论证机制、政策试行机制以及政策试行结果评价机制等，以保证大数据政策出台的正确性、全面性和及时性；为确保正确评价与修正正在实施的大数据政策，有必要建立政策实施评估、政策实施修正等机制，以保证大数据政策实施的合法性、合理性与有效性。

总之，大数据的健康发展依赖于良好的政策环境，科学完备的大数据政策体系是我国大数据发展应用不可或缺的制度保障。我国国家层面以及大数据发展较快的省份皆为大数据发展制订了具有前瞻性的纲要或行动计划，现有大数据政策体系最为完整、最为典型的贵州省，不仅制订了大数据基本政策，也制订了大数据发展应用各部门或各领域的具体政策，大数据发展较落后的省份亦针对大数据发展应用中的具体领域制订了具体政策，我国现有的大数据政策体系为我国大数据发展应用提供了政策动力。随着我国大数据发展应用进程的深化，有必要进一步细化国家层面以及国内各省市大数据政策的相关内容，并对大数据政策在实践过程中出现的问题予以归纳与总结。我国大数据政策体系的进一步完善，既要考虑国外政策体系的可借鉴之处，更要立足于我国国家层面以及国内各省市大数据发展应用的现状，在此基础上整体把握大数据政策体系的基本属性、相关内容以及发展趋势，有针对性地提出建议，才能为我国大数据的发展应用提供政策方面的支撑与保障。

[1]谢明.政策分析概论[M].北京:中国人民大学出版社,2004.

[2]张文显.法理学:第3版[M].北京:高等教育出版社,2007.

[3]方世荣,孙才华.关于政策与法律关系的再思考——从集中和反映人民意志的视角[J].湖北社会科学,2006,(5).

[4]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭,译.北京:商务印书馆,1965.

[5]孙效良.政策科学论纲[M].北京:经济科学出版社,2006.

[6][英]H.K.科尔巴奇.政策[M].张毅,韩志明,译.长春:吉林人民出版社,2005.

（责任编校：周欣）

2016－07－03

贵州省科技厅2015年度软科学研究计划重大项目“大数据应用、发展及政策法规环境研究”（项目编号黔科合RZ字[2015]2001号）。

孙志煜（1977－），男，江西万安人，法学博士，贵州大学法学院副教授，研究方向为国际经济法、区域法律制度。陈茜（1992－），女，贵州桐梓人，贵州大学法学院硕士研究生，研究方向为国际经济法。

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1673-2219（2017）02-0108-04