宋朝监察制度的地方机构设计及其运行特点

何源源 胡平仁



宋朝监察制度的地方机构设计及其运行特点

何源源 胡平仁

（中南大学 法学院，湖南 长沙 410006）

宋朝监察制度的地方机构设计十分完备，形成了对官僚体系严密监控的监察体系，有力地控制地方的财权、行政权、兵权和司法权。它的运行颇具特点：职权重叠；重视对于财权的掌控；高度依赖皇权，垂直管理；有一整套完善的监察人事管理制度，对于监察官员选拔要求高，管理考核十分严格；监察独立；形成完善的反察机制。尽管“异论相搅”与“风闻言事”的盛行也产生了一定的负面效应，但是宋朝地方监察机构设计仍具有较大的积极意义，对当代具有一定的借鉴作用。

宋朝；监察制度；地方机构设计

宋代经济文化高度发达，同时它也是中国封建社会从繁荣走向逐渐衰落的转折点。转折时期的变化映射在政治上就是统治者不断强化中央集权，发展监察制度。其中宋朝监察制度的地方机构设计精妙，监察主体的地位和作用已经达到历史的顶峰，地方监察机构体系成为维系国家机器运转和制衡权力的重要力量。

一 宋朝地方监察机构设计的历史背景

宋代监察制度的地方机构设计与宋朝统治者强化中央集权的需要是分不开的。宋王朝是太祖赵匡胤通过政变的方式建立的，它从建立之初就存在着权力合法性的问题，宋朝统治者对于唐末五代藩镇割据的弊端一直十分警惕，所以宋朝统治者一直有着强化中央集权的需求。统治者这种忧患意识相当深刻，赵匡胤就曾经夜访赵普，向他寻求息兵定安之道。它不仅反应出五代之后国家权威失坠和社会秩序紊乱的情况，也反应出统治者对重建国家权威的强烈诉求。因此在这种情形之下，宋迫切需要建设完备的地方监察机构，以加强对整个官僚系统的管理和控制，强化中央的权威。

二 宋朝地方监察机构设计的具体内容

宋朝统治者通过采用化整为零的权力制衡模式，建立了对整个官僚系统进行严密监控的监察体系。多元化的地方监察机构设计让监察的触须足以触及到每一个分权力运作的领域，建成轻重相制、内外相推、上下相维的政治权力制衡之格局。

宋代由于人口增长、经济发展迅速，行政事务逐渐增多，为了有效控制地方，宋朝统治者设置路、州（府、军、监）、县三级行政机构。而与之相对应的地方监察机构也分为路一级的监察机构和府州军监一级的监察机构。

（一）路一级的监察机构

1.转运司。宋太宗时期在每一路设置了转运使，其目的一方面是分割地方长官的权力，另一方面在于监察地方官吏。自此之后，转运司就成为地方的常设机构。转运司官员多由五、六品官员担任，一般每一路设置一员，边境地区会设置两名或者以上。转运司的职能非常广泛，财政、狱讼、边防诸事无所不包。首先，对于转运司而言，最重要的职能在于管理财政，计算该地区的一年的财政状况，协调收入和支出，还有掌管矿冶、盐茶专卖以及运输钱谷以支撑京师的用度。其次，按察刺举本就是监司的本职工作，转运司可以刺举贪赃枉法、失职的官员。各路监司均权力极大，可以行使“按治”权，对失职的地方官员进行处理。对于高级别地方长官的失职案件和一些影响较大的案件，监司不能自行处理而须“按劾以闻”，即时将案情上报朝廷，等候皇帝定夺。

2.提点刑狱司。由于转运司的职权范围包括了地方的财权、监察权、司法权和行政权，事务过于繁杂，于是宋朝统治者在地方设置提点刑狱司。提点刑狱司最初只有两名官员，即提点刑狱和提点刑狱使臣，后来提点刑狱司制度日趋成熟，又增添了一名司检法官。提点刑狱司的办事机构是最初称为“勾当公事”，后来更名为“干办公事”。提点刑狱司最主要的职能在于处理该路的疑难案件，对该路的案件审判进行监督，纠正冤假错案。其次，提点刑狱司也具有按察刺举官员的职能，它不仅要负责监察地方官员，也有互察的责任，如提点刑狱司与转运司之间就有互相监察的责任。

3.提举常平司。北宋时期，为了新法的顺利实施，设置提举常平司。一般每一路会设置一位官勾官员以及两位提举官。提举常平司的重要职能在于保障新法的实施，最初提举官的职能有限，后来不断得到扩张，主要包括农田水利、青苗、差役等。其次，宋神宗年间，提举常平司就已经具有按察官吏的职权，但是其职权主要在于财政经济这一方面。

4.走马承受公事。宋在每一路还设置了走马承受公事。该职位一般都是由皇帝十分信任的宦官或者三班使臣来担任，每一路设置一到三位官员。凡是涉及到州郡大小官吏的事项，包括社稷民生、边防诸事、官吏清污等，皆在监察范围之内。走马承受公事的权力由君权直授，可将监察情况直接呈报皇帝。但是走马承受公事最主要的监察内容还是边防兵事、监察帅司，检举不法官员，甚至拥有干涉军政的权力。走马承受公事需要按固定的时限向朝廷奏报边防情况，最初，无战事时按每年一次奏报，若是有战事兵祸时则须及时奏报。及北宋中后期，改为每季一报边情，三日一报平安。

（二）州一级的监察机构

宋代府、州、军、监为同一级地方行政区，其地方长官分别为知府、知州、知军和知监。为了防止地方官员尾大不掉，增设监察机构通判厅。通判厅长官通判的身份相当于皇帝的特派员，既是可以与地方长官共同处理政事的副官，同时还身兼监察官员的身份，可以向皇帝奏报本州官员的一切情况。通判的级别不高，低于地方长官，但是权力很大，通判不仅可以刺举地方长官及其属官的不法行径和失职行为，还参与处理刑狱。

综上可知，宋代监察制度的地方机构设计已经发展得较为成熟，从各路监司、走马承受到通判构成一个纵横交错、彼此制衡的权力监控网络，并且各级监察部门监察事项专业化程度很高，职权范围广泛。

三 宋朝地方监察机构的运行特点

宋代的地方监察机构发挥着一个调节装置的作用，它通过监察地方官员、强化中央集权来不断调整国家机器的平衡，维系国家机器运转，它有着自己的特点。

（一）职权重叠

通过上文对于宋朝监察制度地方机构设计的分析，可以得知，宋朝的各路监司和通判都对地方长官具有监察权，其监察职能均十分广泛，没有明确的分工，造成各自职权重叠，加上互相之间的沟通机制不完善，遇到大事往往重复处理，造成行政效率低下。

（二）重视对于财权的掌控

由上文分析可知，监督地方财政和削弱地方官员的财权是监察官员的最重要职能之一。转运司总揽该路的财政大权，它和通判、提点刑狱司都有纠贪察赃的职责。而通判的财政监督大权更为突出，它掌管地方点检仓库物资，保障钱粮出纳，各地方长官要从仓库中提取金钱和其他物资，必须要预先得到通判的签押。

（三）垂直管理，依赖皇权

地方监察制度是否能发挥出应有的功能，除却其系统自身的完善之外，其核心因素却在于皇帝，因为集权统治是整个中国封建政治历史的重要特征。宋朝处在中国古代封建王朝枢变的晚期，专制集权不断得到加强，其地方监察制度是作为权力垂直支配体系的关键一环，也愈发依赖皇权，实行“纵向层级的领导体制”或“单向的垂直领导体制”。首先，宋朝统治者给监察官员这一主体最初的定位就是天子耳目。而执行监察权的诸官除了正常地开展监察工作之外，还会直接得到皇帝的授权，巡察四方，考核官员政绩及监察行政、审计方面的工作。同时地方监察官员“位卑权重”的特点也反映了整个监察制度依赖皇权，垂直管理的特征。之所以监察官员能够以卑查尊、以下监上，无非是因为其权力来源于天子使得百僚不得不忌惮。当然监察官的职级配置偏低，这是经过精心设计的，清人赵翼说：“官轻则爱惜身家之念轻，而权重则整饬吏治之威重。”[1]

（四）独立行使职能

监察分为同体监察和异体监察。同体监察就是监察主体和客体在一个系统之内，而异体监察就是监察主体独立于客体之外[2]。同体监察难免受到本系统内部各派力量的掣肘，而异体监察能使监察机关保持相对的独立性，确保监察官员能高效、独立行使监察权。宋代的地方监察制度设计使得监察力量相对独立于皇权、相权以及百僚之外，它被赋予了异体监察的特性。首先，监察官员“非特不可承宰相风旨，亦不可承人主风旨”[3]，也不私下与其他官员来往，其次，在机构设置上分离行政职能和监察职能。在地方，监司作为中央的外遣之官，通过巡按的形式对地方官员进行监察，“监司之职，按临一路，寄耳目之任，专刺取举之权。”[4]可知，监司并非隶属于地方的内部机构，它以独立的身份进行异体监察。除此之外，宋朝廷把整个监察体系的官员分为长期驻扎在地方的监察官员和巡回监察官员，巡回的监察官员始终处于一种不断轮换的状态，这是一个精妙的设计，确保监察官员与地方行政官员不会被各种利益捆绑在一起，保障监察的独立性和有效性。

（五）选拔以及激励机制

宋朝对于监司、通判等官员的选拔、升迁和管理有一整套严密的制度。这是由于监察的重要性所决定的，同时这套制度对于巩固统治发挥着举足轻重的作用。首先地方监察官员的选拔标准相当严格，概括起来包括三点：正、忠、博。其一，正是对人性格的要求，即正直刚烈、公正无私。其二，忠是对人品德的要求，即忠于天子、忠厚淳实。其三，博是对人才能的要求，即博古通今、通明治体。要使地方监察制度发挥应有的作用，除却精心选拔人员之外，还需要科学设计针对地方监察官员的激励机制。因为监察者容易得罪其他官员，继而受到打击报复，因此科学设计对地方监察官员的激励机制，可以提高其积极性，保证整个地方监察制度有效运行。一方面提高地方监察官员的政治地位和经济待遇，对表现优秀者予以丰厚的奖赏，另一方面在仕途晋升上为地方监察官员开通升职快车道，不同于一般官员升职受到种种限制，地方监察官员的升迁不必论资排辈，可以通过相对严格的考察、考试之后破格提拔，成为手握重权的高官。

（六）反察机制完善

地方监察官员有着巨大的权力，如果这种权力得不到控制就会导致整个政治权力格局失衡。因此为了制约地方监察主体，防止监察权力被滥用或者监察官员不作为，宋朝形成了构成主体复杂，力量庞大的反察机制，以中央中枢机构反察为躯干，以台谏监司双向互察为左右手，将所有的监察主体置于被监察的机制之中。首先，强大的中央中枢机构形成一股高级反察力量，对地方监察主体的活动进行有效监督。如监司按察官每岁终都要向尚书省上报按察结果，接受监督。其次，监察系统内部的互察。监司身兼监察者与被监察者的双重身份，通过各路监司之间的互察构筑反察体系。如提点刑狱司与转运使是互相监督的关系，并且“法有互察之文”，《庆元条法事类》中也多次出现，“在外许监司互相觉察，在内委台谏按劾以闻”、“守令奉行及监司不互察者，与同罪”[5]的记述。

四 宋朝地方监察机构设计的评价与启示

（一）评价

宋代地方监察机构设置定位是为专制皇权和封建统治服务的工具，其目的在于平衡统治阶级内部权力斗争。同时它存在着十分明显的弊病：首当其冲是过度依赖皇权也存在着弊病，使得治乱兴亡系于一人，天子的谬误难以被纠正；其次将“制衡”奉为圭臬，实行“异论相搅”，致使地方监察官员束手缚脚；最后“风闻言事”这一制度的设计实非明智之举，仅凭道听途说台谏官员就可以弹劾大臣，使得大臣们因循守旧，墨守成规，不求有功，但求无过，导致宋朝整体的政治环境趋向保守，且后期这一制度渐渐沦为官吏之间排除异己的工具，影响政治局势的稳定。

（二）启示

总体上，宋代地方监察机构的设计凝结了我国古代封建社会的监察经验和政治智慧，是非常宝贵的遗产。我国当前正在建设伟大中国梦的冲刺阶段，托起中国梦的明天离不开法律的保障，离不开制度的巩固。而宋代地方监察机构的设计对于现行监察制度的健全和完善也有重要的借鉴作用。

首先，垂直管理，监察独立。众所周知，我国的监察机关实行的是双重领导的机制，监察机关不但要受到上级机关的领导，也要受到同一级人民政府的领导，故监察机关的人、财、物必然要受制于同一级人民政府。如此一来，监察权无法真正得到独立行使。应当逐步进行司法改革，促使监察系统垂直管理，监察独立。

其次，严格选拔，提高素质。目前我国对于行政监察机关工作人员和普通公务员采用同样的选拔标准。但监察工作有其特殊性，因而对于监察人员的专业素质和道德水准必然有更高的要求，因此提高选拔监察人员的标准是十分必要的。另外，应当健全监察责任制度，完善考核与奖惩机制，严格考核监察人员的工作实绩，并以考核结果作为奖惩标准和升迁的标准，充分调动监察人员的积极性。

最后，强化轮换监察机制。目前习近平总书记正在大力反腐，提倡进一步加强从上至下对权力的监管力度，把权力关进制度的笼子里，因此有必要对权力的监管制度进行进一步优化，对权力监督格局还有待进一步的完善，使其灵活性得到进一步的提升。而现阶段最重要的是要完善我国的轮换监察机制，从上文可知，宋代的地方监察制度设计比较精妙的之处在于注重对地方监察官员的轮换，保持地方监察官员与行政官员之间适当的距离，达到监察的目的。从现实生活中来看，自十八大以来，中央对巡回监察制度的尝试是十分成功的，尤其是若干个中央巡视组的监察成果卓著，中央巡视组的成功之处就在于它实现了不断的轮换和异地监察。地方也可以效仿这种机动灵动的轮换监察机制，借鉴宋代巡回监察机制的成熟经验，实现更为主动、积极的监督。

[1]赵翼.陔余丛考[M].石家庄:河北人民出版社,2003.

[2]肖建新.宋代的监察机制[J].安徽史学,2006,( 2):10-18.

[3]谢采伯.密斋笔记[M].上海:商务印书馆,1936.

[4]龚延明.宋史职官志补正[M].北京:中华书局,2009.

[5]杨一凡.中国珍稀法律典籍续编[M].哈尔滨:黑龙江人民出版社,2000.

（责任编校：宫彦军）

2016－11－10

何源源（1990－），女，湖南永州人，中南大学法学院硕士研究生，研究方向为法理学。胡平仁（1962－），男，湖南嘉禾人，中南大学法学院教授、博士生导师，研究方向为法理学、法哲学、法社会学与法律政策学。

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1673-2219（2017）02-0049-03