基于特殊性的高校科研经费管理制度研究

陈芳

摘要：现行科研经费管理制度与科研项目实际执行中存在的矛盾愈加激烈，严重损害了科研人员从事科学研究的积极性和创造性。文章从科研项目的特殊性出发，针对目前科研经费管理中存在的问题，提出相应的研究对策。

关键词：高校 科研经费 特殊性 对策研究

近年来，科研经费管理制度一直饱受学界争议，也成为全国两会关注的焦点之一。一边是由于科研经费挤占挪用、非法列支引发社会关注的科研腐败；另一边是科研人员认为科研经费制度制订不合理、不科学，导致科研资源浪费、效率低下。究其原因，在于目前科研经费管理未考虑科研项目特殊性，仍按照一般经费的管理框架进行管理。

一、科研项目特殊性

（一）可变性

科研经费泛指各种用于发展科学技术事业支出的费用，用以解决特定的科学和技术问题。目前我国科研项目分为基础研究和应用研究，自然科学类和人文科学类。不同类别的科研项目在成本构成、研究目标、产出效益等方面均有很大不同。如基础研究项目主要为探索性研究，应用研究则注重创造性；在基础研究中，自然科学类的项目经费支出的方向侧重于仪器设备、实验耗材的购置，社会科学类的主要成本多为数据收集整理和调研发生的费用。

在实际研发过程中，有些项目由于研发方向的失误或研究条件的限制，不仅没有实现预设的科研目标，反而进展缓慢，甚至失败；有些项目由于研究过程中遇到新的问题而需要重新变更研究内容等。因此，科研活动的时间进度、成本预算以及质量很难把握，执行中有许多未知因素，结果往往难以预料。

（二）责任主体一致性

不同于一般经费项目，目前科研项目的立项申报遵循“谁申报，谁负责”的原则，项目负责人为第一责任人，对项目实施过程中经济业务发生的真实性及票据的合法性负责，并享有一定额度内的经费支出审批权限。项目负责人既作为经费报销的经办人，又在一定权限内为经费支出的审批人。

（三）人力资本主导

科研项目不仅要注重产出成果，更重要的是要实现科技成果的转化。国务院总理李克强在近年的《政府工作报告》中指出，要打通科技成果转移转化的“最后一公里”，必须以利益分配为导向，充分调动科研单位和科研人员的积极性，让创新主体自主转让科技成果，与经济对接，与市场共舞，发挥其创造驱动作用，以勃发的生机促进经济增长。科技成果的形成和转化依赖于科研人员的智力劳动，这种个体的复杂劳动区别于一般劳务，是极为繁杂繁重的脑力和体力劳动，甚至是以牺牲大量休息时间进行的劳作，不能简单以一般劳务定论。

二、高校科研经费审批的现状

（一）行政化主导

目前我国科研经费的审批制度依然是采用一般经费的行政化主导审批模式。这种行政化所体现的管控色彩，在经费支出中体现在科研经费的层层审批上。根据《会计法》和《高等学校财务制度》的相关规定，科研人员报销必须由单位出具发票，发票必须符合《会计法》及其配套性规则所列举的科目要求，一方面导致科研人员只要能提供按现行会计科目所对应的发票，就可以据以报销，套取经费据为己有，滋生科研腐败；但另一方面，在项目执行过程中确实存在诸如户外调研或零星办公用品购置过程中无法开具发票的情况，只能由科研人员先行垫付资金，再另寻渠道开具虚假发票用以弥补开支，因而加重了监管层对科研人员更为严重的不信任，不得不制定更加严苛和复杂的监管和报销制度，比如近几年来各高校实施的公务卡报销制度。

另外，项目负责人虽享有一定额度内的支出审批权，但是随着国家出台针对三公经费的严格管理规定，涉及到经常发生的出差调研、会议、国际交流等活动则需通过层层审批，并且须详细列明指定的地点、包含的人员、具体的会议议程等，且这些票据必须具有完整性和关联性，否则便不能报销其中任何一张发票。这种层层审批的流程既降低了科研工作的效率，也抹杀了科研人员进行科研的积极性。

（二）预算科目分类少，执行严格

经费支出的合理性取决于经费预算的编制，过度严格的预算编制在很大程度上制约了经费的有效使用。目前科研经费预算编制实行列举式，即对有限的几个科目做出规定，如设备购置、会议费、差旅费、国际交流合作、劳务费、专家咨询费等，而对预算科目之外的費用难以归集列支。此种方法无法展现现实科研活动中存在的可能性，预算科目也无法覆盖现实科研活动中实际发生的所有费用，一些与科研活动相关但无预算科目的开支无法在经费中列支，往往导致经费支出过程与预算偏离，要么无法正常结项，要么频繁调账，迫使科研人员不得不浪费大量时间在经费报销及调账上，也在一定程度上激化了科研人员与财务人员之间的矛盾。即便是这样，科研人员依然无法正常使用和报销其项目中的部分科研经费。

除此之外，在项目执行过程中购置的固定资产涉及政府采购的，也需按政府采购的流程申报办理，除提供的设备型号陈旧、价格高于市面外，还受采购时间的限制，造成资源浪费，科研业务效率低下。

（三）人力资本被忽略

科研经费使用中最重要也是最被忽略的便是智力劳动，虽然各类项目在经费预算中均设立了“劳务费”科目，并且规定了不同的比例限制，但是，几乎所有的经费管理办法均规定劳务费是用于支付给没有工资性收入的相关人员和课题组临时聘用人员的劳务性费用，即表明项目负责人及有工资性收入的项目组成员是不能支取劳务费的，违背了《劳动法》中“按劳分配，多劳多得”的分配原则。科研人员也有着提高收入待遇改善生活质量的基本诉求，面对科研经费中无偿的劳务付出甚至还需垫付自有资金，而得不到合理补偿的情况下，科研人员很难有申请课题、全身心投入研究的内在动力。即便是申请的项目，其目的也不是为了科研，而是为了职称晋升。在现行的以票据代替事实的报销制度下，科研人员不惜铤而走险，设法收集一些允许报销的发票套取资金，贴补已垫支的费用和劳动付出补偿。

（四）报销时点集中，突击花钱

由于科研经费来源的广泛及投入规模的扩大，科研经费尤其是纵向科研经费在促进科研单位发展的同时，也加大了管理难度。近几年来，财政部门和科技主管部门对科研管理尤其是科研项目预算执行率方面出台了相应的政策和控制措施，预算执行率的优劣成为很多高校重点关注的目标，有些高校为此也专门制订了科研项目预算执行的刚性计划。因此，为满足预算执行率的硬性指标，使得项目能够顺利通过中期考核或年度验收，科研人员不得不突击花钱，造成年末财务部门排队报销长龙现象。

三、适应科研项目特殊性的高校经费管理制度构建

（一）健全科研经费相关管理办法

在项目经费使用中允许科研人员以个人名义提取一定比例的智力劳动经费，也可规定在项目其他明细科目节省的经费中获取必要的报酬，作为科研人员提供智力劳动和创造性成果的补偿。这部分项目经费，可以再按比例分期分批支付给科研人员，如按月发放，并留存部分项目经费（如40%）在项目验收通过后支付给科研人员。目前高校的科研经费已在间接经费中计提一定比例的绩效奖励经费，作为对成果优秀的科研人员的绩效奖励。

除此之外，要相应修订《会计法》及其会计准则，在会计科目中增设能够反映科研人员智力劳动报酬的科目，有别于“劳务费”中以简单的提供劳务获取报酬的特点。

（二）适当放宽审批权限，采用经费包干制代替票据报销制

这种做法在一定程度上避免了由于票据缺失或无法取得发票导致的开支无法报销的问题，并且节省了票据收集、分类、粘贴、审核的时间。如广州的科研人员去上海调研，为期6天，可以按照现行的国家差旅费报销的有关规定，核定往返交通费、食宿费、市内交通费等6天的包干的经费额度，假定为6 000元，那么，只要科研人员能够提供确实去上海出差的证明，就可以支取6 000元差旅费。事实上，这也是美国等西方国家常用的报销方法。采用经费包干制，不仅可以省去报销带来的耗时长、手续多等麻烦，还可以减少由于开虚假发票带来的不合理花费。

对放宽审批权限及经费包干制带来的监管问题，财政部门和科技主管部门可以事后加大审计核查力度，采取定期抽查的方式，加大惩罚力度。尤其是需避免科研人员采用关联交易的方式，将科研经费转移到私人公司或关联账户，一旦发现虚假行为，严惩不贷。

（三）横向经费和纵向经费区分管理

纵向经费一般为财政拨款，应严格按照国家的有关制度执行。横向经费主要不是由政府部门（或受政府部门委托）下达的，主要采用技术合同管理为主要手段，本质上属于民法上的承揽合同。在合同中通常约定了科研人员的科研任务、完成期限、项目验收标准、支付条件和方式等内容。此种经费属于企事业单位拨付的合同经费，因此，应按照合同的有关规定进行使用。

在項目合同的洽谈中，应对协作方的资信、合作内容、技术指标等内容详尽了解，学校的科研部门应对合同进行法律认定。只要合同合法、有效，那么，学校财务部门即可按合同约定进行支付。

（四）建立项目验收责成机制

放宽科研经费审批权限，不代表钱可以乱花，必须要有合格的科研成果拿出来。目前学术界普遍存在“重立项，轻管理”的现象，科研项目的验收成果不甚理想，因此，管理部门需把目光放在科研成果审核、验收力度上。在验收环节加大评审力度，可以聘请海外专家进行匿名评审，项目无成果或成果不达标的，责成研究人员退回部分甚至全部科研经费。

参考文献：

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