“营改增”对地方财政收入的影响研究

祝兰芳+阳云帆

摘要：为了促进税制结构优化和产业结构升级调整而施行的“营改增”政策，在短期内对地方财政收入势必产生较大压力，导致房地产相关税收占地方税收收入的比例逐年提高，地方财政过分依赖房地产，加剧了财政收入结构不合理的现象。然而，相比于营业税，增值税体现税负公平原则，其税负本质上与增值额相关，与流转次数无必然关系，从而有利于促进专业化产业分工，促进中小微企业发展。因此，从长期看，“营改增”有利于经济结构调整，形成税源扩大预期，最终对地方财政收入的提高产生积极影响。文章重点以江门市为例研究“营改增”对地方财政税收收入的影响。

关键词：“营改增”营业税 增值税 地方财政收入 地方税收收入

一、引言

我国于1994年进行的分税制财政管理体制改革构成了我国目前地方财政税收体系的基本框架。随着经济的发展，不同行业、企业间的依赖关系日益密切，我国长期以来施行的增值税和营业税分立、并存机制存在的缺陷和问题也日益突出，许多行业面临增值税抵扣链条断裂、重复征税、税负不合理等问题。因此，为了促进第三产业的快速发展，实现增值税“环环征收，层层抵扣”科学设计，实现税负公平合理，增值税扩围改革势在必行。

自2012年1月1日我国率先在上海市交通运输业和部分现代服务业开始试点“营改增”以来，财政部、国家税务总局出台了一系列“营改增”政策法规，增值税扩围改革逐渐深入推进，至2016年5月1日起，全面施行“营改增”政策，营业税在我国税制体系中彻底消失。虽然全面“营改增”后，国务院及时出台了调整增值税分享比例的过渡期政策，但营业税作为长期以来地方政府财政收入来源的第一大税种，在改征增值税后，势必打破原有的地方财政税收收入体系。因此，研究“营改增”对地方财政收入的影响具有重要意义。由于各级地方政府的财政税收收入来源及构成要素比例等具有较强的相似性，因此，本文主要从中微观层面以江门市的财政数据为例，分析江门市财政收入的结构情况及其存在的问题，进而分析“营改增”对地方财政收入的影响。

二、江门市 “营改增”试点行业分析

自2016年5月1日起国家全面推行“营改增”政策，江门市房地产、建筑业、金融业、生活服务业四大行业纳入“营改增”范围，这将对江门市地方财政收入带来一定的影响。本文主要对“营改增”前期试点行业进行分析。

增值税扩围改革逐步实施以来，江门市交通运输业、邮政业、电信业和部分现代服务业“营改增”试点扩围顺利推进。江门市国税局数据显示，截至2014年底，新增7 141户纳税人确认纳入试点范围，共实现6.29亿元结构性减税。由于“营改增”试点行业的实施政策、税率等不尽相同，对不同行业的影响也不相同，下面将根据前期试点行业中的大类分别进行分析。

（一）交通运输业

随着国民经济的不断发展以及电子商务的普及，交通运输业在国民经济中的地位越来越重要，交通运输与经济发展紧密相关。江门市近几年的经济发展实现了平稳健康的增长，有效地带动了交通运输需求及交通运输业的快速发展。根据表1所示，2014年和2015年江门市全年水陆货运量分别为13 753万吨和15 408万吨，同比增长21.8%和10.6%。货运周转量2014年和2015年分别完成167.6亿吨公里和182.29亿吨公里，同比增长21.2%和8.4%。而表中数据显示客运周转量近十年的复合增长率只有1.1%，其原因，一方面受广珠城轨开通、机动车保有量迅猛增长分流了部分客运量影响，另一方面受外来人口增长缓慢等因素所致。随着江门市经济的快速发展及多项“搭桥修路”项目包括高速公路、港口码头以及铁路建设等大型基础设施项目的投资建设及运营，完善的交通网络，将有效吸引大量投资和劳动力，预计未来客运周转量将得到快速提升。

江门市交通运输业自2012年11月1日纳入“营改增”试点以来， 627户交通运输业企业改征增值税。其中，一般纳税人108户，其他为小规模纳税人。在“营改增”的初期，由于名义税率上升、受多种因素的影响企业取得进项税偏低等原因，有一半以上的交通运输企业一般纳税人出现税负增加的现象。但随着“营改增”政策的推进，交通运输企业为了适应改革和形势发展的需要，开始适时更新设备投资，扩大生产规模，并最终从改革中受益。2013年度和2014年度均实现了全行业整体减税，交通运输业增量显著，“营改增”减税效应明显。

（二）邮政服务业和电信业

江门市地处珠江三角洲西部，地理位置优越，并拥有丰富的资源优势。随着江门市“东提西进、同城共融”战略的积极推进，江门市经济规模将不断扩大，信息交流、资本融通等经济活动日趋频繁，对于电信业和邮政服务业的需求也持续增长。从表2中可以看出，近五年来江门市邮政通信业务呈现快速增长趋势。尤其是2014年和2015年江门市全年邮电通信业务总量同比分别增长了38.03%和23.2%。

2014年1月1日起，江门市95户邮政业纳入试点范围，2014年6月1日起，全国范围内的电信业执行“营改增”，全市共有259户纳税人纳入电信业“营改增”范围。与其他行业的企业不同，邮政服务和电信业企业规模普遍较大，绝大部分均已办理增值税一般纳税人资格认定。邮政服务业和电信业，原适用于3%的营业税税率，“营改增”后，调整为11%的增值税税率（增值电信服务适用6%税率），虽然购进商品以及劳务所产生的进项税额可以进行抵扣，且国家给予了多项税收优惠政策。但由于稅率的大幅度上升、占据邮政和电信业生产成本较大比例的代办费用和维修费无法进行相应的进项税抵扣等因素，导致邮政服务和电信业企业短期内存在较大的税负上升压力。而随着“营改增”的全面实施，增值税抵扣链条彻底打通，“营改增”政策对邮政服务和电信企业的不利影响将逐渐减少。

（三）现代服务业

2015年江门市服务业的产业增加值达到986.80亿元，占全市产业总值的44.1%，创历史新高，为江门市国民经济的发展做出了突出的贡献。“十二五”期间，江门市重点发展现代物流、现代旅游、金融服务、商贸会展、科技服务五大现代服务业，形成高层次的服务业产业群，带动全市生产性服务业和生活性服务业全面发展，同时努力培育发展创意产业等新兴产业和新兴业态的战略目标基本实现，现已形成了一批现代服务业的产业聚集区，现代服务业的规模不断发展壮大。

纳入江门市“营改增”范围的现代服务业纳税人占试点总纳税户数的比重最大，成为“营改增”试点的主体力量。实行“营改增”后，7个现代服务业适用6%的增值税税率，由于江门市大量现代服务业处于初创和成长阶段，企业购进可抵扣进项税额的固定资产、设备、办公用品、接受服务等业务发生较多，且进项抵扣的税率大部分是17%，因而行业整体税负水平明显下降。此外，现代服务业中的有形动产租赁改征增值税后执行17%税率，对其增值税实际税负超过3%的部分实行增值税即征即退的税收优惠政策，这些规定大大减轻了租赁行业的税收负担。随着“营改增”的全面推进，现代服务业与生活服务业、金融保险业、先进制造业之间的抵扣链条彻底打通，将更加有利于促进现代服务业的发展。

三、“营改增”对地方财政收入的短期影响

本文所指地方财政收入是指由地方政府完成的一般公共预算收入，包括税收收入、国有资本经营收入、行政事业性收费收入、罚没收入、专项收入等项目。其中税收收入是财政收入最主要的来源，也是衡量财政收入的质量、稳定性、可持续性的重要指标。本部分以江门市数据为例，主要分析由地税组织实现的地方税收收入的结构及“营改增”的影响。

（一）税收收入增速回落，“营改增”短期对地方财政收入产生不利影响

根据表3可以看出，近五年来，江门市地方税收收入的总量虽然逐年增长，至2015年江门市完成地税收入165.54亿元。然而，地方税收入增速却逐年放缓，从两位数逐渐降至个位数。江门市地方税收增速放缓有多方面的原因，包括由江门市GDP增速放缓、“营改增”实施等因素共同导致。

2015年是“营改增”的试点范围扩大后稳定实施的一年，铁路运输、邮政服务业以及电信业纳入了“营改增”的行列。从目前的减税规模以及财政收入来看，试点政策对江门市的财政收入总量暂时影响不大，但仍产生不利影响。尤其是自2016年5月1日起全面推开“营改增”，江门市房地产、建筑业、金融业、生活服务业四大行业48 274户纳税人施行“营改增”后，长期占据地方财政收入第一大税种的营业税消失。虽然为保持现有中央与地方的财力格局不变，国务院制定了全面推开“营改增”试点后调整中央与地方增值税收入为五五分成的分享比例的过渡期政策。但是，对纳税人的减税，就意味着财政减收。基于广东省国税局的测算口径，预计2016年为江门市纳税人减负约11亿元，与2015年已征缴的营业税相比，新纳入“营改增”试点的四大行业税负均有下降，减税约5.81亿元；原增值税行业受益于全面推开“营改增”试点，增值税抵扣链条的完善，纳税人购进建筑业、房地产业、金融业、生活服务业提供的应税服务，将获得进项抵扣，实现税负持续下降，减轻税收负担约5.19亿元。因此，在江门市整体税基无重大突破的前提下，短期内“营改增”必将削弱地方政府的财政收入支配权。

（二）房地产相关税收占比逐年提高，地方财政过分依赖房地产

由于“营改增”带来的地方财政减收，为完成预算收入目标，地方财政可能采取加紧对土地、房地产税收及非税收入的利用。从表3可以看出，构成江门市地方可支配财政的地方税收收入中，仅车船税、资源税与房地产基本不相关，其他地方税种都直接或间接与房地产相关。其中房产税、土地增值税、土地使用税、耕地占用税、契税5个税种直接与房地产相关，此处统称为广义房地产税，其占地税收入的比例从2011年的27.2%逐年上升至2015年的34.1%。其余营业税、城建税、印花税、企业所得税、个人所得税也都有一定比例直接或间接与房地产相关。除了房地产业、建筑装饰业、不动产租赁业等直接贡献的营业税、城建税、印花税、企业所得税外，根据央行发布的《2015年金融机构贷款投向统计报告》显示，2015年金融机构人民币各项贷款余额93.95万亿元，其中人民币房地产贷款（含个人住房贷款）余额21.01万亿元，增量占各项贷款增量的30.6%，占比水平继续提高。可见，金融业贡献的营业税也在一定程度上与房地产间接相关。此外，城建税、企业所得税与房地产的间接相关性与营业税相同；印花税也较大比例来源于房地产购销、房屋产权转让书据；除房地产转让、租赁、房地产相关企业工薪所得外，个人所得税与房地产的相关性弱些。粗略估计，营业税、城建税、印花税、企业所得税、个人所得税合计5个税种中由房地产直接或间接贡献的税收为1/3左右。因此，房地产相关税合计在江门市地方税收收入的比重由2011年的50.5%，逐渐升至2015年的55.1%，创历史最高水平。可见，随着“营改增”的全面推进，地方财政将越来越依赖于房地产，加剧了财政收入结构不合理的现象。

（三）过渡期的增值税分享比例有利于保障地方财政收入稳定

随着“营改增”的全面推进，为了调整中央与地方财政关系、促进中央与地方协调发展，继续调动地方政府的主观能动性，与“营改增”全面推开政策相配套，2016年4月29日国务院发布的《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》规定调整中央与地方增值税收入划分的比例，中央分享增值税的50%，地方按税收缴纳地分享增值税的50%。这一过渡方案是基于保持中央与地方现有财力格局不变及注重調动地方积极性等原则制定的。过渡方案的实施使“营改增”政策对江门市地方财政收入的影响与对中央财政收入的影响相近。

假设以施行“营改增”之前的2010—2012年的广东省数据为标准进行测算，广东省地方财政营业税与增值税分成之和占地方财政收入的平均比例为39.5%，其中营业税占地方财政收入的平均比例为26.2%，改征增值税后按目前过渡期中央与地方各分享50%的原则分配，地方分享的分成增值税占地方财政收入的比例略微上升至39.7%。因此，过渡期政策中央与地方五五分成的增值税分享比例可保持中央与地方财力格局稳定。但考虑全面“营改增”政策使得纳税人总体税负普遍降低，必然带来系统性的财政减收，这部分税收减收由地方财政和中央财政平均负担。短期内，地方财政收入同中央财政收入都会受到一定负面影响。

四、“营改增”对于地方财政收入的长期影响

（一）促进产业结构调整与升级，形成税基扩大预期

“营改增”既能体现税负公平合理原则，又可以通过制度设计，施行结构性减税政策、促进产业结构调整。江门市十三五规划提出要落实“珠西战略”，实现产业转型升级，实现“先进装备制造业发展要取得重大突破，产业迈向中高端水平，基本建成现代产业体系，构建创新型经济体系和创新发展新模式”等目标，明确了发展先进制造业、战略新兴产业和现代服务业等产业转型升级战略。其实，发展先进制造业、战略新兴产业与发展现代服务业尤其是生产性服务业本质上是密切相关的，它们之间相互联系、相互制约、相互促进。从税收体制角度来看，“营改增”打通了制造业与现代服务业之间的增值税抵扣链条，有利于降低包括现代服务业在内的第三产业的税负，也减轻了包括先进制造业在内的与现代服务业联系紧密的相关第二產业的税负，从而为实现“第二、三产业良性互动、相互促进，推动区域经济协调快速发展”提供税收制度保障。全面增值税制度设计下，企业更新改造和扩大再生产的动力增强。因此，全面“营改增”政策必定对促进企业再投资、扩大发展规模起到积极的推动作用，从而刺激经济发展的潜力、拓宽经济增长空间，最终提高地方政府的财源基础，对财政收入的增长产生积极的影响。

（二）促进专业化产业分工，提高经济效率

相对于营业税，增值税更有利于体现税负公平原则，有利于消除重复征税，全面“营改增”后，所有类型企业流转环节的税负，都与增值额相关，而与流转次数无必然关系（简易征收除外）。因此，各类型的企业都可以更加专注于自身核心竞争优势和比较优势的培育，而以更低的成本从外部获取更加专业化的服务支持，推进企业发展的专业化、市场化，企业也从过去为规避流转次数与流转税而施行“大而全”的经营策略中彻底解放出来，走向“专而精”的发展道路。

亚当·斯密说，经济发展的主要推动力量是分工。“营改增”在一定程度上促进了企业的专业化产业分工，提高经济主体的经济效率，特别是有利于优化服务业发展环境，促进服务业的分工精细化，加快服务业的发展。

（三）促进中小微企业蓬勃发展，从根本上扩大财政收入的税源

增值税的本质是对增值额征税（简易征收除外），增值比例高、利润高的企业相对就会多交税，而增值水平低、利润低的广大中小微企业、初创及成长期企业就可以少交税，从而大大减轻了中小微企业发展的税收负担，为广大中小微企业的健康发展提供了制度保障，也必将促进中小微企业的蓬勃发展。

近年来，江门市一直致力于促进中小微企业快速健康发展。2015年5月，江门市成为全国15个国家小微企业创业创新基地示范城市之一，全市2015年新建小微“双创”基地近60个，新发展市场主体逾3万户，正努力打造具有“江门特色、广东标杆、全国示范、国际平台”为新内涵的全国小微企业创业创新之都。可以预计，未来3—5年之后，大量的小微企业将成长为江门市扩大税源的中坚力量。

五、结论

本文以江门市为例，研究“营改增”对地方财政收入的影响，为地方政府保障财政收入、发展区域经济提供决策依据。“营改增”政策作为一项重要的结构性减税措施，短期内对地方财政收入的增长势必产生较大压力，导致地方财政收入出现增速放缓、非税收入占比偏高、财政收入结构不合理等问题。长期来看，“营改增”有利于经济结构调整、促进中小微企业发展，形成税源扩大预期，对江门市地方财政收入产生积极的影响。

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