欧盟环境监管政策及实践对我国的启示

叶姝阳+王志亮

摘要：经历了四十余年的发展历程，欧盟环境监管政策及有关实践已经形成较为完善的体系，有效提升了国家环境监管效率，也切实改进了企业环境行为。我国环境会计信息披露尚处于起步阶段，应从加强税收、提高企业环境报告质量、完善立法等方面入手改革环境管理，逐步形成适合我国国情的环境监管体系。

关键词：欧盟 环境监管政策 环境监管实践

随着经济的发展，生态环境成为国际上越来越受关注的热点问题，各国在发展经济的同时，都纷纷出台相关环境监管制度及政府管理举措。随着工业化和城市化进程的加剧，我国在过去的一段时间里将经济的快速发展建立在高能耗、高污染的基础之上，然而随着公众环保意识的逐渐增强以及产业结构转型升级速度的不断提升，我国的环境监管体系完善也逐渐被提上日程。在我国用牺牲环境换取GDP增长的同时，很多发达国家的环境保护措施已经趋于完善，尤其很多欧洲国家的环境监管体系已经较为成熟，为我国政府环境管控、培育企业环境价值观树立了良好榜样作用，值得我们学习和借鉴。

一、欧盟环境监管政策的建立和完善

欧盟环境政策的形成和发展大体经历了三个阶段，从1973年到2002年，欧盟共通过了六份《欧盟环境行动规划》，2012年，欧盟出台了《第七个环境行动规划草案》。欧盟的环境政策体现了世界环境政策的发展趋势，也将为其他国家和地区环境政策的制定提供宝贵的思路和方法。

（一）起步阶段

1973年至1986年，欧共体的环境政策尚处于萌芽状态，从1973年12月《第一个环境行动规划》的出台设定水污染治理、空气污染治理、噪音污染治理等为政策的重点领域，到1983年2月的《第三个环境行动规划》将重点领域扩展到化学物污染、废弃物污染等领域，此阶段的环境政策重点放在污染后的被动治理。

（二）发展阶段

1987年至1992年，欧洲环境政策的主动性大大加强，1987年《单一欧洲法令》的生效是欧盟环境政策的重大转折点，第一次将环境保护问题纳入欧盟基本法范畴。随着《第四个环境行动法案》的出台，逐渐将环境政策与农业、工业、能源、交通等其他政策一体化并相互融合，并更多地着眼于积极的预防和保护。

（三）成熟阶段

1993年至今是欧盟环境政策的成熟阶段，2002年通过的《第六个环境行动规划》重申了辅助性原则、尊重多样性、污染者付费、防备、预防、源头控制等环境政策的实施原则，并明确了四个优先领域，即气候变化、保护自然和生物多样性、环境与健康、提高自然资源的可持续利用水平和加强废弃物管理，并规定了实现环境目标的相关战略措施。随着规划的不断完善，欧盟的環境政策也在目标、原则、内容、内部一体化和外部国际化等方面日臻成熟。

二、欧盟环境监管实践的发展和效果

（一）开展全面环境质量评估

开展环境状况评估不仅能明晰目前的环境状况和环境挑战，还具有分析环境状况变化趋势、提高公众与社会环境意识、检测环境政策的成效，以及指导制定环境政策，弥补环境管理缺陷等重大意义。

欧洲环境政策包括大量的法律、法规，迄今为止已经进行了6次环境行动计划。在1973年至1977年的第一个环境行动计划中，欧盟明确指出了其环境政策目标：即提高生活质量、改善环境和人类的生存条件；1977年至1981年的第二个环境行动计划扩大和延续了第一个行动计划；在1982年至1986年的第三个环境行动计划中，欧盟对原有的环境政策进行了变革；在1987年至1992年间的第四个环境行动计划中发展和细化了前期计划中的相关环境政策；在1993年至2000年间的第五个环境行动计划中，欧盟以可持续发展为中心对其以往的环境政策作了重大发展；2002年至2012年间的第六个环境行动计划确定了气候变化、自然与生物多样性、环境、健康与生活质量、自然资源与废物四个优先领域。欧洲的这些环境政策对水、空气、废弃物、化学品、噪声、土地使用、自然与生物多样性等众多领域均有涵盖。

（二）税收手段引导环境保护

欧洲环境税的改革和完善有很多成功经验，以英国为例，其为有效控制由经济的过度发展引发的环境污染问题，在20世纪90年代对本国的环境税进行了改革与完善，在有效保护本国环境的同时也为调整英国产业结构和低碳经济的发展提供了有力的财政支持。此外，英国政府还及时建立了碳基金、污染物排放交易体系、可再生能源发展机制等，对现有环境税进行了补充与完善。英国的资源回收利用保持了其经济的健康平稳发展，使得整个社会的环保文化得以建立。

作为欧洲大陆环境税征收的典型代表国家，德国自1981年起开始征收水污染税，以废水的污染单位为基准在全国实行统一税率，并规定对进行污水处理设施投资的企业可予以减税，税金作为地方收入用于改善水质，社会效益十分明显。同时德国政府为减少由于包装过度对环境产生的不利影响，规定生活类产品的生产要采用适度包装的原则，鼓励采用环保型材料，对于不可循环利用的一次性包装征收相应的包装税。

（三）企业社会责任的培育

企业的社会责任同企业的利益相关者即政府、投资人、企业员工、消费者、社区和民间团体共同作用，一同影响着企业的发展。

以瑞典为例，自上世纪90年代，瑞典就将企业社会责任作为政府工作的一部分，并采取一系列有力措施积极推进。1969年，瑞典会议颁布了《环境保护法》，对大气、水域和土壤污染进行综合治理，并要求企业尽一切手段提高资源利用率。1994年，瑞典议会通过了《瑞典转向可持续发展》的法案，以此作为21世纪社会发展的基础。2001年，瑞典政府推出了《瑞典可持续发展国家战略》，第一次把该战略以明确的政府报告的形式确立下来。2004年，瑞典政府以过去的实践为依据，确定了4项中心任务，将企业社会责任战略定位于服务经济增长、福利和谐、环境友好的可持续发展社会的建设，明确地将企业社会责任作为一种促进外贸发展、增强经济国际竞争力的重要手段。

三、欧盟环境监管对我国的启示

（一）完善立法机制

我国关于环境管理机构的设置及其职责往往通过红头文件的形式确定，易造成规范性文件与法律文件相冲突。此外，单行立法对环境管理体制的规定过于简单，如《大气污染防治法》《水污染防治法》《环境噪声污染防治法》以及《固体废物污染环境防治法》等在规定管理体制时往往过于抽象、简单，均未针对各部门的具体职责做出明确规定，如“有关部门”“根据自己的职责”和“在各自职责范围内”等这样模糊不清的字眼，更多的是一些立法者的套话，未细致考虑其实质含义。

借鉴欧盟的环境立法政策以及行动纲领，可以尝试结合我国实际情况以实体性原则、工具性原则以及关于立法权限原则的三大类基本原则为基础，建立环境影响评估制度、环境质量标识制度、企业自我监控制度、环境危险的评估和控制等制度，从而逐渐建立起能够有效控制各种形式污染行为的环保制度体系。

（二）提升环境管理者效率

环境管理很多时候仅仅停留在宣传教育的层面，科学技术的发展为提高环境管理的效率提供了坚实基础，但经过客观分析会发现我国环境科技的总体水平并不高，且环境科技在科学技术体系中的总体地位有限，从而带来管理效率低下。综合借鉴欧盟环境管控经验，我国环境管理应当考虑结合我国的经济布局和全国范围的政策调整，从而制定一套既有国家整体理念又能适应不同区域经济自然资源特征的多层次管理体系，并将环境参数与我国国家环境经济政策、区域发展政策、税收政策、商品流通政策等经济技术政策相结合，从而提升效率。

（三）针对具体项目征收环境税

我国由于起步较晚，错过了技术革命的最佳时期，当前的经济发展中很大一部分依靠资源密集型企业带动，但由于企业往往以自身利益为目标，考虑到污染排放的外部性，加之政府支出多以基础设施的投资为重点，我国现阶段仅以消费税和资源税间接起到环境税的部分作用，却没有关于环境税的具体规定。针对欧洲环境税的种种规定，可为我国带来如下启示：

设立有关环境税种：借鉴欧洲国家的做法，可通过设置土地资源税、水污染税、垃圾税、自然资源税等作为环境保护的手段。水污染税对于企业来说应以污水浓度以及排放量来征税，对居民则可采用日常实际用水量来缴税，这样分开计量企业与居民。在自然资源税的设立上可借鉴英、法两国，对矿产、森林、动物等影响其再生能力的资源进行征税，使得企业和个人在消费自然资源时权衡税收成本与既得利润，从而保护我国的不可再生资源。

明确权责关系：环境税征收机制的建立需要明确环境所有权，即秉承“谁污染，谁治理”的原则，污染者承担，受益者付费，分类产业结构，针对高污染产业明确责任主体；针对国情不断细化环境保护法，并通过网络、报刊等媒介增大宣传力度，利用舆论的力量使人们意识到环境问题的紧迫性和必要性。

合理利用税收：借鉴法国征收环境资源税的处理方法，可以将环境税收权下放到地方，这样更有利于增強地方对政府环保工作的重视，并且更便于有针对性地对本地区不同污染程度的部门进行治理。要合理利用环境税税收资金，将其投入到环境民生工程的治理中去，加大监管力度，严格做好环保支出的预算工作，避免资金的私自挪用。

（四）提升企业环境报告质量

我国的企业环境报告制度尚未真正建立，2003年原国家环境保护总局发布的《关于企业环境信息公开的公告》中规定了企业“必须”和“自愿”披露环境信息的内容与方式，但其规定过于简单且立足于强制披露，与国外的相关指南相差甚远，借鉴欧洲企业环境管控方案，笔者提出如下建议：（1）各部门通力合作，制定指南。我国政府环保部门应同财政部、证监会等部门以及企业界、学术界合作，共同制定符合我国国情的企业环境报告指南。（2）采取合适的激励措施。可借鉴欧洲国家经验，因企业环境报告制度与社会经济、政治、法律等领域息息相关，可通过评奖评优、认证审核、研讨培训等方式促进企业环境报告的优化和发展，从而促进企业的环境管理，进而提升公众的环境事物参与力度。（3）增强制度互补。我国的企业环境报告制度应与其他环境管理制度建立兼容和互补的有效机制，例如将企业环境报告与环境管理体系、环境业绩评价、宏观的绿色GDP核算等相结合，在创建国家环境友好企业的评价指标中加入对环境信息披露的要求，从而真正发挥环境报告的作用。

（五）公众参与环境管理

在英国，民事诉讼中个人起诉违背环境法的行为在代表性上不附加任何限制性规定，使得其个人起诉违背环境法的行为已相当流行。借鉴国外的做法，公众参与环境管理不仅仅是出于环境保护需要，同时可以起到保护公民权不被侵害的作用，故此公民的环境权应当得到法律的正式确认。

通过立法确立公众知情权。我国的《环境保护法》不应仅确立环境保护行政主管部门定期发布环境状况公报的义务，应通过立法直接确立公民的知情权，并具体规定知情权的行使方式、程序以及权利受到侵害后的救济程序等。

具有环境立法参与权。应将相关立法规定具体化，保障公众参与对立法决策与结果的影响力，广泛采取有关机关、组织和公民的意见，可以通过座谈会、论证会、听证会等多种形式，从与会人员的选择上和会议制度的设定上都要公正合理，使得公民可以更好地袒露自己的想法和建议。

具有环境诉讼参与权。环境诉讼是公众监督环境法实施的重要形式，倘若公民和环保团体能够提出有关环境的诉讼并受到法律的保护，使违法污染环境的行为得到纠正并使受污染危害的公民获得相应赔偿，那么环境法将获得实施和监督的保障，而不仅仅是一纸空文。基于此，我国可以考虑适当放松公民或环保团体的原告资格限制，逐步承认和推广环境公益诉讼，适当减轻原告的举证责任和诉讼费用负担，从而给公民提供一个更广阔的空间参与到环境事务中来，起到有效监督的作用。

我国面临着来自复杂环境危机和日益增长的全球化带来的压力，符合中国国情的环境监管制度的形成还需政府、企业和公众的共同努力。欧洲国家在环境治理方面的很多宝贵经验值得我们借鉴，我国企业的环境价值观只有在不断完善我国政府环境管制和市场环境监督制度的基础上不断实践、不断革新，才能最终摸索出一套适合我国国情的环境监管体系。

参考文献：

[1]卢晨阳.欧盟环境政策的发展演变及特点[J].国际研究参考，2014，（2）.

[2]王晓东.欧洲环境税的成功经验及对中国的启示[J].长春理工大学学报（社会科学版），2013，（12）.

[3]侯小伏.英国环境管理的公众参与及其对中国的启示[J].中国人口·资源与环境，2004，（5）.