欧盟区域政策历史演进及对中国的启示

邹颖

摘 要：目前，欧盟区域政策已经走过了半个多世纪发展历程，成为世界上最成功和最典型的区域政策范例。本文梳理了欧盟区域政策的历史演变以及不同阶段的政策特点，对比分析出我国在区域政策上的不足，进而从法律和制度基础、管理机构设置和区域划分、政策工具和政策目标等方面对进一步优化我国区域政策体系提出政策建议。

关键词：欧盟；区域政策；政策演变；政策建议

近年来，随着双边关系的深入发展，中国与欧盟在区域发展策略上的合作与互动也愈发频繁。2013年10月，以“深化中国-欧盟地区间合作，共同促进创新并提高竞争力”为主题的第八届中国-欧盟区域政策对话会在比利时布鲁塞尔成功召开，标志着中欧区域合作深化和创新进入一个新阶段。事实上，欧盟自成立以来经过半个多世纪的探索，在实现区域一体化道路上的经验已成为世界各国学习的典范。而我国自新中国建立以来，在实现区域协调发展上也进行了有力的政策探索，虽然取得了较为显著成效，但仍存在进一步优化和完善的空间。因此，对中欧区域政策进行比较分析，有利于进一步完善我国区域发展政策框架，促进区域经济的协调发展。

一、欧盟区域政策历史演进及特征分析

1.1957年-1993年：政策框架的逐渐形成

1957年-1993年期间，欧盟区域政策先后经历了以欧洲社会基金（ESF）、欧洲区域发展基金（ERDP）以及重新整合之后形成的结构基金为主要政策工具的演化历程，并逐渐建立起了欧盟区域政策的法律法规、政策工具以及管理模式。《罗马条约》强调消除分裂欧洲的各种障碍，加强各成员国经济的联结，保证协调发展，以及建立更加紧密的联盟基础，为欧洲一体化奠定了法律基础。1988年颁布的《单一欧洲法令》实际是《罗马条约》的更新，它主要强调了欧洲政治合作，对组织机构设置和权限进行了修改，同时强调各成员国在货币政策和社会政策的协调。1992年通过的《欧洲联盟条约》则是对《罗马条约》的进一步修订，它为欧共体建立政治联盟和经济与货币联盟确立了目标与步骤。正是这三部条约，为欧盟区域政策体系构建了基本的框架与方向。

但是，《罗马条约》强调依赖市场的力量，单纯依靠建立关税同盟消除成员国之间的贸易壁垒和贸易摩擦来实现市场统一，没有提出明确的区域发展政策和计划，加之投入额度较小，导致政策收效甚微。《单一欧洲法令》和《欧洲联盟条约》虽然更加强调成员国之间的合作与联系，在目标上也涉及到促进落后地区和衰退地区经济的发展和结构调整，但这并不是这一阶段的突出特征。而且结构基金等区域政策工具也不能从根本上解决问题，因为越是贫困的地区越是难以提供相应的配套资金，而资源较多、组织较好的地区往往更有效的吸引援助资金。因此，随着一体化进程的加快，落后地区反而处于越发不利的位置（臧书磊，2008）。

2.1993年-2007年：以实现区域协调发展为重点

1993年，欧盟新增渔业指导基金（FIFG）作为结构基金的组成部分，并正式运行聚合基金，以期缩小内部经济差距。聚会基金主要用于支持人均GDP低于共同体平均值90%的欠发达地区的大型发展项目建设，资助比例高达80%-85%。2000年，欧盟增设东中欧申请国的入盟准备基金，以帮助其做好入盟准备，并保证10个国家正式入盟后可享受聚合基金的援助（杨逢珉，2009）。2004年中东欧10国加入欧盟后，欧盟内部地区发展差异变得更为明显，实现区域均衡发展的压力倍增。因此，欧盟提出了新一轮的区域政策改革方案，大幅度提高预算额度，将区域政策的六大目标简化为促进落后地区发展和结构调整、促进结构上存在问题地区社会转型以及人力资源开发三大优先目标，并提出四个援助项目计划。2004-2006年，新入盟十国可享受约85亿欧元的聚合基金（CEC，2004）。此外，欧盟还再本阶段通过改革细化和巩固“自上而下”的分权化管理模式。

总之，在这一阶段，欧盟主要以结构基金和聚合基金作为核心政策工具。这两种工具不是致力于通过成员国之间的基金分割和财政转移达到提高收入和刺激需求的目的，还重视对目标区域物质资本与人力资本投资和提高整体竞争力（Getimis，2003）。此外，聚合基金的运用也具有重要的政治意义。该基金的设立就是通过财政再分配的形式来协调内部发展和加强内部凝聚力。同时，聚合基金的设立也是富国为吸引落后国家加入经济货币联盟所作出的妥协，它不仅促进了内部落后国家经济的发展，同时又促进了欧盟经济和社会的聚合，从而有利于加快欧洲一体化进程。

3.2007年至今：更加关注增长与就业

2007年，欧盟进入第四个规划期，通过了《2007-2013年财政框架》。本轮规划的强调重点是“欧盟竞争力的提高”和“内聚力的增强”。同时，欧盟还将欧洲农业保证和支持基金（EAGGF）和渔业指导基金（FIFG）分离出去，只保留了欧洲社会基金（ESF）、欧洲地区发展基金（ERDP）组成的结构基金和聚合基金，并进一步简化了基金的运行规则；2009年，欧洲主权债务危机爆发，欧洲中央银行于2010年5月推出四项应对措施，同时建立起临时的欧洲金融稳定机制（EFSM）并设立欧洲金融稳定基金（EFSF）。2011年，欧盟就欧元区永久性救助机制（ESM）的具体架构达成一致。此外，欧盟还提出了“欧盟2020战略”， 提出就业和增长两大重心。计划将投资2500亿欧元于就业、商贸、基础设施以及能源研究与创新四个重点领域（Vaidere，2011）。这表明，欧盟在未来几年内将重点关注科技创新、研发、教育、清洁能源及劳动力市场自由化，具体包括三类增长、五个量化目标以及七大旗舰活动；2013年11月，欧洲议会通过了“2014-2020欧盟预算案”，同时还提出了同样强调经济增长和就业区域政策改革方案。

总之，在这一阶段的欧盟区域政策更加侧重增长与就业，这些政策都较好的迎合了欧盟当前所处的背景和面临的挑战。重点发展以知识和创新为主的智能经济、通过提高能源使用效率增强竞争力，实现可持续发展、提高就业水平，加强社会凝聚力都有效的提升了欧盟内部的凝聚力，对欧洲一体化起到了积极的正面作用。

二、欧盟区域政策对中国的启示

从中国区域政策演进历史可以看出，不同阶段的区域政策具有不同的目的和时代需求。但是，总的来说，中国目前为止仍没有真正意义上统一的区域政策，规划零散不成体系，区域差距日趋显著。反观欧盟区域政策，已然成为世界上最典型和最成功的区域政策，对中国实现区域均衡发展具有实践指导价值。

1.建立坚实的法律和制度体系

坚实的法律和制度体系是区域政策实施的基础。从欧盟的经验中，我国可以将各政策以法律的形式确定下来，而不仅仅停留在规划的层面。这不仅能提高区域政策的权威性，同时也是对政策本身的实施起到促进作用。

在制度建立上，我国可以要求地方根据自身特点制定地区发展规划提交中央审查，中央依据区域结构政策目标对规划进行评审和援助。这不仅能提升政策贯彻效率，更能充分发挥地方政府的主动性和积极性。此外，完善的监督和评估机制也是坚实制度基础的重要构成，建立完善的监督评估机制是区域发展不可或缺的重要机制之一。目前我国对政策的各专项资金的管理存在重分配轻管理、重审核轻监督、重激励轻惩罚的通病。2011年，在《全国主体功能区规划》中中央要求重构绩效考核“标杆”，调整绩效考核评价体系，按照不同区域的主体功能定位，实行差别化的评价考核。这次改革是对监督评估机制的一次重要完善。主体功能区的评价机制是关系到主体功能区战略成败的关键问题，建立一个科学的差异化的动态评价机制成为重中之重，事实证明有什么样的评价机制就会带来发展结果。因此我国可以在此基础上建立一套“项目实施前、中、后”三步法进行评估，制定公平、公正和公开的激励和约束措施，并且将评估结果纳入绩效考核体系。同时，引入社会评论乃至居民评论，将公民最大程度的纳入监督体系。

2.科学进行管理机构设置和区域划分

有效的实施办法是区域政策发挥作用的保障。因此，我国可以在中央建立独立的区域政策职能机构和咨询机构，并根据制定、实施和监管等不同分工成立不同下属委员会，在地方上也成立专门的机构负责向中央提交区域规划草案、执行中央政策和对项目资金运用进行监管。为促进中央和地方的联系还可以成立专门的“区域委员会”，由地方政府领导人组成，加强中央与地方的联系。对于区域划分，在加快主体功能区划分落实的基础上，明确主体功能区规划的基础性和战略性地位，根据此规划对其他规划和相应政策进行梳理和调整，使得规划之间相互补充，提高区域划分的科学性和合理性。

3.明确政策工具和政策目标

欧盟政策工具丰富而恰到好处。对此，我们可以效仿，针对不同区域的不同特征建立专门的贷款基金和贷款工具，如区域发展基金和区域发展投资银行。同时学习欧盟的部分资助原则，充分调动地方政府和私人投资的力量。在政策目标上，《全国主体功能区规划》中规划目标为2020年，确定了五大目标和三个任务，在政策目标的设定上算是一次不小的进步，但是总的来说还是过于宽泛。对此，我国可以从横向和纵向来确定政策目标，横向上“因地制宜”，面相不同功能区设置不同目标；纵向则“因时制宜”，从发展时间上更新目标。

参考文献：

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