财政科技支出绩效评价研究

张丽

[提要] 随着国家创新驱动战略的实施，财政科技支出的规模和范围越来越大，财政科技支出在国家科技资源配置中的地位愈加重要。财政科技支出绩效，具体反映出政府通过预算安排的科技支出产生的经济、社会和政治绩效，重点考量政府合理配置科技资源的有效性。本文探析研究财政科技支出绩效评价的理论基础：即公共物品理论、内生技术变革理论和新公共管理理论，提出财政科技支出绩效评价四大基本目标。

关键词：财政科技支出；公共物品；效率性目标

基金项目：安徽省人文社科重点研究基地重点课题：“基于创新驱动发展战略的皖北地區财政科技支出优化研究”（批号：SK2016A0824）

中图分类号：F81 文献标识码：A

原标题：财政科技支出绩效评价的理论基础

收录日期：2016年12月26日

一、财政科技支出绩效评价的理论基础

（一）公共物品理论。科技创新，特别是基础科学研究具有公共物品属性。要理解公共物品概念的内涵，必须了解市场经济私人物品的主要含义。私人物品是由私人及市场主体通过市场交易来满足自己私人需要的物品。私人物品具有两个基本特征：消费的非竞争性和排他性。而公共物品是指由政府部门所生产和提供的满足全体社会成员需要的产品或服务。一般来说，公共物品分为纯公共物品及混合公共物品等种类。以纯公共物品为例，具备两个基本特征：非排他性和非竞争性。前者说明公共物品是满足集体消费的，其效用无法分割；后者是指公共物品的边际成本为零或者边际拥挤成本为零。公共物品的这些特性导致市场很难提供并形成价格体系，这样提供公共物品的职责就由政府提供。公共物品的这种属性，属于市场失灵行为，需要政府明确职能定位，构建公共财政体制，弥补市场失灵行为。

科技活动，如科学研究、科研成果转化、科技服务等，实际上科技与经济的有机结合体，具有较强的不确定性，风险性也较大，学界普遍认为其具有很强的外溢性，具有较为明显的公共物品属性。具体表现在科技活动过程中会发生巨大的研究开发支出，即创造成本较高，但是仿造成本相当低。这极容易导致科技创新成果被仿制或被剽窃，使科技创新活动的主持者无法获得应有的合理回报，甚至是成本补偿。当然这需要对科技创新活动的内容做些基本分类：如科学技术基础研究及科技服务，属于纯公共物品属性，符合公共物品的基本属性，市场无法提供或供给严重不足，需要政府责无旁贷，需要参与科技创新活动的提供，理所当然有政府公共财政支出提供；对于科学技术开发，则既有公共物品属性，也具有私人物品属性，政府公共支出和私人部门均可以参与供给；而对于科研成果转化和推广，因为可以带来一定的经济效益，发生的成本就应该由私人部门提供，政府可以通过有效的财政政策支出支持私人部门科技创新。此外，科技创新活动由于不同利益索取者的不同，导致科技创新活动的结果具有不确定性和风险性。

（二）内生技术变革理论。内生技术变革理论，又称内生增长理论或新增长理论，该理论的核心思想是技术进步内生因素是推动经济稳定持续增长的重要因素，而外部环境并不是推动经济社会发展的唯一决定因素。许多学者对此理论进行完善，但归纳起来主要从以下角度开展研究：一种解释为经济内生增长的理论路径是从技术外溢性、全范围收益递增角度开展研究，代表学者为罗默和卢卡斯，提出知识外溢外部经济，可以促进经济增长；另一种解释为经济内生增长的理论路径是资本持续积累角度开展研究，如琼斯-真野模型和雷贝洛模型等。技术进步因素、人力资本因素等均是经济增长的内生动力，有利于经济持续增长。内生增长理论推动了政府对加大科技支出必要性的认识深度，为政府加大财政科技支出力度提高财政科技支出绩效水平提供了重要理论基础。

内生经济增长理论的主旨思想是突破以往思维模式，揭示了內生科技进步因素对经济增长的推动作用，有利于政府制定有效的财政科技扶持政策。政府应加大财政对科技创新力度，支持技术创新、技术引进及学习西方发达国家财政科技支持的做法，做好科技成果转化工作；创造有利于技术创新的良好环境，支持科技人才培养机制创新，更好地促进科技创新及人力资本支出对经济增长的作用。

（三）新公共管理理论。新公共管理理论的崛起，是在信息技术发展迅猛、各国财政赤字猛增的情形下，西方国家在20世纪70年代发起的公共政府改革运动。活动的主旨是改革政府服务效率，解决政府机构臃肿、政府官僚腐化等难题。该理论重视公共服务提供的效率和成本，提出政府应该根据重视政府服务的投入与产出。其理论基础为公共选择、新自由主义及工商企业管理。

新公共管理是公共行政管理的重大变革，其基本内容涵盖：一是重新梳理政府与公民的功能定位，政府是经济人，需要根据公民需求提供高效的服务。新公共管理借鉴市场经济的基本理念，把公众比作顾客，结合顾客满意度评价政府管理绩效，努力建设服务型政府。吸收私人组织机构的管理思想，对某些政府部门进行公司化管理，如实施人力资源管理、管理团队及员工严格绩效管理、成本效益分析、物质激励制度。努力营造追求服务质量和工作效率的目标；二是政府实施严格的绩效管理目标。新公共管理重视绩效管理工作，认为绩效评估在政府行政管制中发挥重要作用，要求将企业中的成本核算、绩效考评、目标管理等管理理念引入政府绩效管理，实行严格的评估测定。实际工作中，企业等私人部门中贯彻的绩效评估目标，如有效性目标和效率性目标，都应该严格遵守。政府科技支出工作也是政府实施新公共管理的重要内容。对财政科技支出绩效评价也是新公共管理理论推崇的核心内容。综上所述，新公共管理理论所倡导的绩效管理，提出引进和借鉴私人部门管理理念，重视公共服务的效率性和低成本性，强调政府的责任意识，重视公共财政科技支出的结果及效果，有利于促进公共部门的工作效果。只要政府转变观念，提高服务积极性，政府公共科技支出的效果就一定能够保证，做到让纳税人满意。

二、财政科技支出绩效及评价的内涵界定

（一）财政科技支出绩效内涵。考虑到财政科技支出最核心的内容是研究开发、科研成果转化及科技服务等三类主要科技活动。财政科技支出绩效也应该重点反映上述科技活动。管理学中的“绩效”蕴含着效率、效果和效益（3E）含义。理论界和实务界普遍认为，绩效是基于投入和产出对比的行为过程与结果。绩效可以通过投入、產出、过程和结果来描述，不仅包含目标实现的外部效果，也包含为实现目标内在的努力程度。财政科技支出绩效某种意义上也是政府绩效，具体反映出政府通过预算安排的科技支出产生的经济、社会和政治绩效，重点研究政府合理配置科技资源的有效性。经济绩效是指政府财政科技支出对经济可持续发展的重大影响，如对区域经济结构的调整与优化，区域创新能力体系的构建，科研成果、技术贸易的实现，项目实施后带来的出口创汇及利税。社会绩效是指财政科技支出对社会全面进步的重大影响，如改善人民生活质量和社会和谐发展，区域卫生水平的提升。政治绩效是指财政科技支出有利于市场经济规则和社会秩序的有效供应。

财政科技支出绩效既要反映科技投入的合理配置，又要反映科技投入与产出对比的收益。除了政府财政支出的一般特征外，还有一些显著特点：一是财政科技支出绩效的不确定性。技术创新涉及到探索、实验、开发及新技术的商业化，这其中每个环节都蕴藏着不确定性（技术和市场的不确定性）。技术创新的特点说明其绩效评价也具有不确定性；二是财政科技支出绩效的时滞性。财政科技投入的成果，多为智力成果，如发明专利、版权论文、外观设计等。这些智力成果要通过未来的交易或转化才能体现出经济效益，这也是科技支出的内在特性体现出来的；三是财政科技支出绩效的多样性和难测度性。科技支出计划种类繁多，而且每类科技支出特点也不同，如基础研究项目和应用研究项目的绩效差异就很大。目前，科技支出项目带有示范性和引导性，成果实现影响因素很多，这就造成了财政科技支出绩效测度难度较大。

（二）财政科技支出绩效评价内涵

1、财政科技支出绩效评价的内涵。财政科技支出绩效评价是指根据财政科技支出特性及绩效管理内在要求，通过构建合理的测度指标，运用科学合理的评价测度方法，对财政科技支出的内容（科学研究及开发、成果转化就应用、科技生产与服务）及实施进行有效的衡量及考核，以达到预期绩效目标（经济社会效益）。财政科技支出绩效评价的重点是根据财政科技支出的内在规律归纳出财政科技支出评价指标体系。只有构建客观地反映财政科技支出及管理过程的综合价值衡量体系，才能反映出财政科技支出的全貌，推动区域自主创新。科技研发支出涉及到知识和技术的创新，风险性较大，如何把科技研发成果产生的效率及效果反映出来，是实现科学评价绩效的重要难题。为了综合反映出区域财政科技支出产生的经济效果及社会影响，需要根据区域财政科技支出的内容，有针对性地构造绩效评价指标，根据财政科技支出的内在规律，运用科学有效的评价方法，反映出区域财政科技支出的全部效果，为推动区域科技创新提供重要参考依据。

2、财政科技支出绩效评价的基本目标

（1）有效性目标。财政科技支出绩效要反映出政府针对安排科技发展领域支出的预期效果，是科技支出领域的绩效管理，强调财政科技支出在经济社会政治等方面的预期目标。有效性目标实际上反映了财政科技支出投入与产出之间的关系，揭示出财政科技支出产生的经济社会效果。有效性目标就是要衡量财政科技支出的目标及结果。在财政科技支出绩效评价时贯彻有效性目標是要关注其经济效益和社会效益、近期效益和远期效益、直接效益和间接效益等。

（2）效率性目标。政府在为社会公众提供公共物品时，除了考虑有效性目标外，还要符合高效率目标。效率高意味着要用最小的支出取得最大的效果，或者说一定的产出投入最小。高效率政府是公众对于公共部门进行绩效评价管理的核心内容。财政科技支出内容较多，涉及财政科技投入和产出两个方面，经济发展水平地区对财政科技支出效率的理解也不同，因为科技成果产生的经济效益差异较大。

（3）经济性目标。经济性目标实际上是对政府公共支出管理提出的基本要求，表明公共投入与耗费之间的关系，主要考量公共支出是否做到了节约，能否在降低耗费的前提下实现最佳比例及最大的投入。财政科技支出的经济性目标的特定含义是，如何在财政支出规模及财政科技支出规模的大前提下，能做到财政科技各项支出合理、比例协调及结构优化。近年来，公共支出特别是公共科技支出规模越来越大，经济性目标在财政科技支出绩效评价中影响逐渐减弱，而有效性及效率性变得越来越重要。

（4）系统性目标。财政科技支出绩效是个系统工程，涉及面较广，要能综合反映出其对经济社会可持续发展和科技进步的直接和间接效果，最终综合衡量其对经济社会协调发展的促进作用。为此，需要设计出能放映财政科技支出实施过程与结果的测度指标，确保财政科技支出评价的客观性和系统性。

主要参考文献：

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