未成年人监护缺失问题的成因与对策以上海市徐汇区未成年人监护缺失案例为视角

毛其东

监护与教育犹如两个驱动轮，对于未成年人健康成长发挥着重要的保障和指引作用。其中，监护无疑是重中之重，是未成年人保护的基础形式。新《反家庭暴力法》作出规定，对于遭受家庭暴力的未成年人应当给予特殊保护。其实，应予特殊保护的对象又岂止饱受家庭暴力摧残的无辜少年？监护缺失的未成年人同样急需有关部门，乃至全社会的关注与保护。

未成年人监护缺失，主要包括未成年人没有监护人，或者虽有监护人但其未完全履行监护责任等情形。下文中，笔者将结合2011年至2015年期间徐汇区涉案未成年人监护缺失情况的调研数据，且主要依据辖区内13起典型案例及其当事人为研究样本，对于未成年人监护缺失问题的现状论、成因论和对策论作出初步阐述和分析，以期对监护缺失境遇下涉案未成年人的特殊保护工作提供有益参考。

未成年人监护缺失问题及危害

国家《涉案未成年人家庭监护状況调查报告》的数据显示：仅2015年，我国就有55.52%的涉案未成年人存在不同程度的家庭监护缺失问题，部分城市的上述比率甚至高达63.89%。监护人监护和教育的缺位，对于未成年人成长的消极影响，及其高概率诱发犯罪的问题，已成为不容忽略的现实。具体而言，有关问题的现状及危害可从样本案例中管窥一二。

（一）涉案未成年人基本情况

1.年龄情况。样本案例中，监护缺失的涉案未成年人年龄普遍较小，在案发时平均年龄不满13周岁，最幼的7岁，最长的也只有15岁。

2.性别情况。在这些涉案未成年人中，男性比例居多，占到近七成；女性则不足三成。

3.入学情况。案发时，涉案未成年人均系在校学生。其中，多数对象为初中在读者，所占比例为76.9%；小学生仅占23.1%。

4.户籍情况。涉案未成年人主要为本市户籍的常住人口，其中，拥有本区户籍的占69.2%、外区户籍的占7.7%。其余23.1%的对象系属外地户籍及户籍不明者。

（二）监护缺失的现状及危害

1.生存失管，基本生存难保障。个别失去监护的未成年人一日三餐、衣食住行都面临困境。如父母双亡与90多岁祖母同住的周某某，若非邻居帮助和街道救助，生存都难以为继。

2.生活失序，易导致不良生活习惯，甚至影响学业。涉案未成年人多呈现用餐、休息、学习和娱乐时间不规律，日夜颠倒，毫无顾忌的问题，经常出现看电视、打游戏通宵达旦的现象，沉溺网络者超过30.8%。有逃学行为者7.7%，辍学或暂时中断学业的有23.1%。

3.安全失控，遭受侵害的危险程度较高。由于缺乏监护和干预，未成年人在用电、交通、社交等各方面均存在安全隐患。如刘某某为避开精神残疾的父亲骚扰而与其姐远住市郊，小学一年级的她每日上学独自往返于宝山与徐汇，纵贯市区存在较大的交通和人身安全风险。

4.身心失调，心理处于亚健康状态。监护缺失的未成年人，易形成抑郁性格，个别甚至自暴自弃，厌世轻生；有的则喜怒无常，性情暴躁，易迁怒他人。如年仅三年级的张某，常把遭受父亲家暴的怨恨发泄到同学身上，多次在校殴打同学。

5.行为失范，易导致违法犯罪。面对监护缺失，未成年人身心不成熟、自制力差、文化和法律知识少、易受外界影响的特点就暴露得更加明显，很容易在物质生活得不到满足时，跟着社会上的不良分子走向违法犯罪的歧途。在调查样本中发现，彻夜不归、离家出走的有23.1%，结交不良社会人员和参与打架斗殴的均有15.4%，存在小偷小摸及涉毒行为的均为7.7%。

上述监护缺失的各种危害表现在多数情况下是存在交叉和重合的，对未成年人个体的不利影响更为显著且不可逆转，如再坐视不理，后果将不堪设想。

造成问题的原因分析

透过监护缺失或监护不力问题，可以发现其表层原因和深层原因。前者包括监护人缺位、家庭关系变异、监护人因主客观事由不尽义务等个人因素、家庭因素，是原发性的原因；后者主要是在监护权缺失后未得到必要救济和代偿等社会层面的原因，是继发性的原因。下面，逐一探究分析。

1.监护人死亡。研究发现，监护人死亡致使未成年人监护缺失的占7.7%。个别涉案未成年人的家庭，由于遗传疾病、意外事故等原因，造成父母双亡，不得已由祖辈暂时予以隔代监护，而祖父母、外祖父母或已过世或自身年迈体弱，无法充分履行监护职责。如周某某父母在其三岁、十三岁时相继因病去世，祖父母辈仅有年逾90高龄的祖母一人健在，近亲属也无监护意愿和条件，造成其实际监护形同缺失。

2.监护人丧失监护能力。在本次研究中，监护人不具备或者丧失监护能力而造成未成年人失管失教的占7.7%。有些涉案未成年人虽有监护人，但因其存在智障、丧劳等状况，导致监护缺失或监护不当。如七岁的刘某某父亲为精神残疾者，为躲避其父无意识的家庭暴力，只能与刚成年的姐姐一同离家临时租住在市郊，而其姐也因智力缺陷而辍学，难以对其进行有效监护。

3.监护人系吸毒人员或涉嫌违法犯罪。经调查分析，涉案未成年人父母为吸毒或违法人员的占到15.4%。这部分未成年人除难以得到父母足够关爱和监护外，还有可能因父母交际圈的影响，接触到毒品和违法犯罪分子，生存和成长状况格外令人担忧。如黄某父亲曾因贩毒被法院判处有期徒刑8年，因需独自抚养年幼的黄某而被暂予监外执行，但其不知悔改仍旧与涉毒人员往来，并因再次涉毒违法而被予以收监，目前，黄某不仅无人监护，而且据居委干部反映常有其父结识的涉毒人员出入黄某家中，影响其正常生活。

4.监护人离异且怠于履行监护责任。调查中，超过七成的涉案未成年人生活在父母离异的单亲家庭或重组家庭中，亲情缺损，家庭矛盾较多。尤其在单亲家庭中，监护人独自支撑家庭经济重担，对未成年人或是监护不力，无暇顾及，放任自流；或是放弃监护，交给老人隔代照看；或是监护侵害，因发泄压力对孩子残忍施暴。有些未成年人由于家庭关系变故导致事实上独自一人生活，完全处于无人监护的状态。

解決方案和应对措施

要从根本上解决涉案未成年人的监护问题，必须完善我国现行的未成年人监护法律制度，构建监护权的公权干预制度。具体可从完善法律体系、加强行政督促和形成社会合力等方面采取相应对策。

（一）完善法律体系

结合《民法典》的编纂，对未成年人监护问题的现有法律、行政法规和司法解释加以修缮整合，重点明确三方面立法事项：一是明确监护责任主体及相应的能力资格条件，可以参照有关立法例以“负面清单”方式，对于监护人资格的禁止性事由予以明文界定，为特定情形下协商监护、撤销监护和指定监护提供更充分的立法指引。二是明确监护人具体的权利与义务。厘定监管及教养手段的法律边界，对监护人监护行为本身和监护行为外部监督评价起到双重规范作用。三是明确未成年人国家代位监护机制。根据国际通行的儿童利益最大化原则，当家庭的监护责任无法履行或履行严重不当，致使未成年人所处的监护环境不适宜其生存和发展的所有情况时，国家应当积极干预，不仅限于经济、教育方面的支持帮助，甚至要采取替代家庭监护的特殊保护措施。

（二）推进司法保护

司法是检验国家监护法律制度是否起效的关键环节，也是笔者作为司法机关工作者身份而格外关注的领域。要依托“三个转变”切实推进未成年人监护的司法保护：一是程序启动上，变被动为主动。不论是撤销、变更监护人的民事、行政之诉，抑或故意伤害、虐待等刑事诉讼，国家司法在监护救济方面没有一种积极作为的义务，往往只能依申请而行使司法职能，有关行政机关在启动国家代位监护的公益诉讼方面加强探索，同时，检察机关在督促和支持起诉方面必须有更为积极的责任担当。二是机制衔接上，变隔阂为互通。在行政诉讼撤销监护的诉讼期间，以及刑事诉讼强制执行或刑罚执行期间，要优先做好未成年人国家监护的衔接和保障。三是司法能力上，变适格为专业。本市法检两院通过加强专业化办理、素能培训和评查评鉴等方式，充分保障未成年人监护案件的办理质效。

（三）加强行政督促

在“国家监护”“国家亲权”得到立法确认的基础上，还有必要进一步明晰这种国家责任的执行机关，短期内建议由各级民政机关代表国家承担此项职能，统一负责对监护行为的行政指导、管理、监督和处罚工作；未来也可以设立专门的“儿童保护局”，除民政救助职能外，将未成年人监护方面可能涉及的户籍、教育、卫生等事项整合到该专职机关的职能范畴，避免当下相关政府部门间因工作接驳不力而导致的国家监护权空置的问题。若涉及多方参与综合治理的事项，民政部门或者“儿童保护局”还应当对于发现报告、督促教育、剥夺制裁等工作的有关协助单位予以明确，并逐步建立一套较为科学有效的协同配合机制。

（四）形成社会合力

“有家没人管的孩子，国家管起来”，要确保这一国家监护理念落地生根，就要把握住社会救助和社会宣传两股合力。一方面要形成社会救助合力。依靠社会组织、民间团体、爱心人士等社会资源，实现国家监护与社会监护的兼容并蓄、互为补充。特别是徐汇区已经成立了多个涉罪未成年人观护基地、儿童福利指导服务中心等社会救助机构，要继续通过政府购买服务、检察机关与社会机构联动等方式，有效解决场地、人员和经费等基础问题，并加强指导，增强合作和巩固优势。另一方面，要形成社会宣传合力。政法机关要整合力量，通过法治宣传和犯罪预防宣传等多种途径，将国家代位监护的法律制度向学校、社区和家庭等各个层面扩大宣传，对一些陈旧落后的未成年人监护观念及时纠偏，以正视听。

编辑：薛华 icexue0321@163.com