检察机关执法办案考评机制实证研究

胡常龙

(山东大学 法学院，山东 济南 250100)

检察机关执法办案考评机制实证研究

胡常龙

(山东大学 法学院，山东 济南 250100)

检察机关业绩考评制度的诸多不科学、不合理因素对整个刑事诉讼的影响是远远超乎想象的。而适应刑事诉讼特点和规律，规范和完善检察机关业绩考评制度无疑是充分发挥检察职能作用，最大限度地维护社会公平正义的不二选择。

检察机关；业绩考评制度；冤错案件；理性化

检察机关执法办案考评制度*关于检察机关执法办案考评机制的称谓问题，有的人称之为“检察机关绩效考评办法”或“绩效考评制度”，也有称之为“检察机关业务考评制度”或者“考评办法”的。但就本课题而言，这里指的执法办案考评制度所涉及的主要是检察机关的执法办案部门的考评制度，即主要涉及到侦查监督部门、公诉部门、反贪部门、反渎等部门的考评制度。对科学评价各级检察机关工作业绩，激励和督促检察机关和检察官依法履行职责，充分发挥检察机关在维护社会公平正义过程中的职能作用等方面发挥着不可替代的作用。同时，以往检察机关执法办案考评机制的诸多不科学、不合理因素对我国整个刑事诉讼活动和检察权能的有效行使等也产生了不可估量的消极影响，甚至在一定程度上助推了冤假错案的形成。因此，通过实证研究系统分析和挖掘检察机关执法办案考评机制存在的诸多不科学、不合理因素，深入分析这些因素存在的深层次原因，并探索进一步规范和完善检察机关执法办案考评机制，无疑成为检察制度规范化、正当化的基本内容，也是保障整个刑事诉讼活动正当化、理性化、规范化的重要组成部分，具有重要的理论价值和现实意义。

一、问题的提出和调研数据分析

正是因为以往检察机关执法办案考评机制中的不科学、不合理因素对整个刑事诉讼产生了不可估量的消极影响，且没有引起理论界和实务部门的足够重视，笔者近年来始终高度关注这一问题。2013年，SD省ZB市人民检察院申请并获批了本省人民检察2013—2014年度的四个重点课题之一——“检察机关执法办案考评机制研究”。课题立项后，课题组成员经过讨论，决定重点采取实证研究方法，以ZB市两级检察院为研究对象，同时参考SD省人民检察院的执法办案考评办法，进行课题研究。实证研究主要采取调查问卷、集体座谈两种方式，选取ZB市三区两县的人民检察院和ZB市人民检察院作为调研对象，参与座谈和调查问卷的人员主要是调研检察院的侦查监督部门、公诉部门、反贪部门、反渎部门的检察官和分管领导等。座谈的内容主要是针对上级检察院对下级检察院所制定的执法办案考评机制，同时也涉及到本检察院的内部考评问题。调查问卷和座谈主要围绕这以下几个问题进行：

1.你是否了解本部门的执法办案考评办法的具体内容？

2.你认为本部门的执法办案考评机制是否科学合理？

3.有哪些不合理、不科学的因素？试举例。

4.你是否了解其他业务部门的考核制度？如何评价？

5.你所在部门的考核制度与其他部门有何关联?你是如何评价其他业务部门的考评办法的？

6.你觉得现行办案考评机制对刑事诉讼有何不良影响？为什么？

7.你认为应当如何规范和完善你所在部门以及整个检察机关的执法办案考评机制？

8.你觉得现行的错案追究制度是否科学合理？

9.你认为检察机关执法办案考评机制与错案有关系吗？理由是什么？

10.你认为应如何完善错案追究制度？

2014年4月1日到4月5日，课题组先后对选取的五个县区检察院和ZB市人民检察院进行了调研，同步下发了调查问卷185份并随后全部收回。调查问卷是本次实证研究分析的基本依据。现根据反馈的情况分析如下：

1.你现在的工作部门是？

侦监部门26份，综合部门46份，公诉部门35份，自侦部门78份。

2.你是否了解检察机关执法办案考评机制？

此题选取的总样本是185份，其中有112人表示了解，60人选择了解一点，只有13人表示并不了解检察机关执法办案考评机制。

3.你觉得现行考评办法将批捕率作为重要指标是否合理？

有34人选择合理，67人选择基本合理，二者约占样本总数的54%，剩余46%的人认为将批捕率作为考评指标并不合理。

4.你觉得现行考评办法将起诉率作为重要考评指标是否合理？

55%的人认为将起诉率作为重要考评指标是合理或者基本合理的，另外45%的认为并不合理。

5.将不起诉率作为重要指标是否合理？

185份样本中，有40份选择合理，66份选择基本合理，两者占到总数的57%，79份选择不合理，为总数的43%。

6.将有罪判决率作为重要考核指标是否合理？

大多数人认为将有罪判决率作为重要考核指标合理或基本合理，合计为130人，占采样人数的三分之二强，不到三分之一的人认为不合理。

7.自侦案件中设置一定数量的案件作为考核指标是否合理？

在获取的185份样本中，37份选择合理，69份选择基本合理，79份则选择不合理。

8.你觉得执法办案考评制度对正常履行检察业务有影响吗？

绝大数人(93%)表示执法办案考评制度对正常履行检察业务有影响，只是在影响程度上有不同看法，另有7%的人认为没有影响。

9.如果上一问题是肯定的，这种影响的性质是什么？

在上一问题选择执法办案考评制度对正常履行检察业务有影响的人中，68%认为积极和消极影响都有，20%认为积极影响较多，剩余12%选择消极影响较多。

10.你觉得你所在部门的执法办案考评机制合理吗？

在这一问题上，认为自己所在部门的执法办案考评机制合理或者基本合理的受访者与认为当前考评机制并不合理的受访者人数大体相当。

11.你所在部门的考核制度与其他部门的考核制度有关联吗？

95人认为有关联，40人选择没有关联，50人则表示不清楚。

12.你是否了解公安机关和法院的业绩考评办法？

对于公安机关与法院的业绩考评办法，有将近一半的人并不了解，51%的人了解或者了解一点。

13.是否受公安机关、法院考核机制的间接影响？

73%的受访者表示一般不会受影响，17%认为完全不受影响，只有10%的人认为会受到间接影响。

14.你了解刑事错案追究制度吗？

158人了解或者大概知道刑事错案追究制度，27人选择并不了解。

15.你觉得刑事错案追究制度是否科学合理？

认为刑事错案追究制度合理的占采样总数的24%，认为基本合理的占60%，认为不合理的占16%。

16.你觉得业绩考评制度和刑事错案有关系吗？

超过40%的人对业绩考评与刑事错案是否有关并不确定，认为有关的占36%，认为无关的为22%。

17.如果上一答案是肯定的，这种关系是什么？

共有66人在上一问题中选择业绩考评和刑事错案有关，其中认为业绩考评的不科学不合理是造成刑事错案主因的有55人，两者关系不明显的有2人，两者关系难以界定的为9人。

18.你觉得应否取消刑事错案制度？

168人认为不应当取消刑事错案追究制度，但其中122人认为需要对该制度进行进一步完善；只有17人选择应当取消刑事错案追究制度。

19.你觉得应当取消检察官工作的量化考评吗？

过半数的人(112人)认为不应当取消检察官工作的量化考评，其中又有83人表示虽然不应当取消，但需要对当前的量化考评工作进行进一步的完善；另外有29人选择应当取消量化考评。

二、现行检察机关执法办案考评机制存在的主要问题

由于问卷调查和座谈交流的检察官分属于不同的业务部门，且检察从业经历的不同，所以对于检察机关执法办案考评机制存在的问题的认识和把握也存在较大差别。根据调查问卷分析和座谈交流，司法实践中检察机关执法办案考评机制存在的主要问题有以下几个方面:

1.将撤案率作为重要考评指标不合理。从ZB市检察院的考评办法看，撤案无论是对于侦查监督部门、公诉部门还是职务犯罪侦查部门都有很大影响，都要被扣除很大分值。ZB市人民检察院2013年《侦查监督工作考核办法》第一部分第4条规定：“……捕后撤案的，每人扣30分；”2013年《全市检察机关公诉工作考核办法(试行)》第二部分第2条也规定：“如案件被提起公诉后又因发现不存在犯罪事实、犯罪事实并非被告人所为或者不应当追究被告人刑事责任的原因撤回起诉，应予减分。每出现一人减2分。”2014年《全市检察机关反贪工作考核办法》第四部分第8条规定：“所办案件直接撤案或存疑不起诉的，每人减3分，退侦后撤案或绝对不起诉的，每人减6分；因犯罪嫌疑人、被告人死亡导致案件撤案和不起诉的，不减分。”可见，如果已经批准或者决定逮捕的案件、已经起诉的案件、已经职务犯罪侦查部门立案侦查的案件，一旦撤诉，相关办案部门要被扣出很大的分值。故有的检察官建议尽量压缩考核项目，判无罪的、撤案的尽量不要考核。

2.将有罪判决率确定为重要考核指标同样不合理。相应的，因为法院的无罪判决则要扣除很大分值，一定程度上意味着考评成绩的落后和先进资格的丧失。根据SB市人民检察院2013年《侦查监督工作考核办法》第一部分第4条规定：“……捕后判无罪的每人扣30分；”2013年《全市检察机关公诉工作考核办法(试行)》第二部分第1条(无罪判决人数，最高分10分)：“根据起诉后法院判决无罪的人数确定得分，无罪判决人数为零的得满分。如被告人被提起公诉后被法院判决无罪且已生效，应予减分。每出现一人减3分。” 2014年《全市检察机关反贪工作考核办法》第二部分第5条人均有罪判决分(最高评价分10分)：“贪污贿赂案件每判决有罪1人计1分。第四部分(考核加减分)第7条规定：“无罪判决的，每人减10分。”2014年《全市检察机关查办渎职侵权犯罪案件工作考评办法》第二部分第3条：“……判无罪的每一人减3分。”

3.实刑判决率的规定不合理。调研中，有不少检察官认为，定罪量刑是法院的权力,仅仅因为法院没有判处实刑就扣分不符合司法规律，对被考评部门不公平。实刑判决率成为检察机关评价办案部门业绩的重要内容。SB市人民检察院2013年《侦查监督工作考核办法》第一部分第2条规定：“捕后判处三年以上有期徒刑实刑人数占有罪判决人数，低于50%的，每低一个百分点扣2分；高于50%的，每高一个百分点加1分。捕后判处拘役、管制、免于刑事处罚、单处罚金的，每起案件扣1分。”2014年《全市检察机关反贪工作考核办法》第二部分第6条规定了人均实刑判决分(最高评价分5分)，其中明确规定“贪污贿赂案件每判决实刑1人计1分。” 2014年《全市检察机关查办渎职侵权犯罪案件工作考评办法》第二部分第4条规定：“实刑判决玩忽职守类案件每人计0.2分，滥用职权类案件每人计0.3分，徇私舞弊类或者侵权类案件每人计0.5分。实行判决多罪名的，除渎职侵权罪名分类计分外，每多一个罪名加0.3分；实际实刑判决人数与实刑判决目标人数相比，每多一人加0.5分，每少一人减2分。”另外，重视实刑判决率的考核，可能导致在实践中过分的重视重刑，而忽视了对于小案件处理的积极性，这样就有一个不正确的导向作用，影响对于案件的正常办理。

4.将捕后判轻刑的情形确定为减分项不合理。座谈中，有检察官提到，因为审查逮捕的时间很紧只有七天的时间，后期证据可能会发生变化，逮捕的标准和审判的标准在实际掌握上存在不同，而审查逮捕阶段又对法院的审判结果不能控制，所以为了考核就会出现与法院进行协调的情况。对于是否逮捕的问题，例如一起盗窃的案件，由于每次盗窃的数额都不是很大，所以最后被判轻刑的可能性就很高，但是对于惯犯来说，其社会危险性很大，具有很强的逮捕必要性，但是如果最终法院判处轻刑，根据考评办法最后肯定是要被减分的。那么在办案的过程中就会变得比较被动，所以就存在着逮捕必要性和捕后判轻刑之间的矛盾。

5.关于两项监督包括立案监督、撤案监督和纠正违法问题。在这项考核指标下有一定的任务数，完成任务就获得基础分，否则就会出现减分。这点和实际情况存在很大的矛盾，因为目前公安的办案质量和人员素质在不断提高，但是每年的考核指标对于纠正违法数量的考核在不断增加，所以这项监督会影响检察院的监督地位和形象。

6.将专项活动作为加分项，例如纠正公安机关的刑讯逼供等违法行为，也不符合司法实践发展的变化要求。首先，这项活动对于公安机关来说能够使其严格依法办案，提高其自身素质和业务能力，同时也能够更好地维护犯罪嫌疑人和被告人的合法权利，是一种保护，但是随着技术手段的进步和全程录音录像的普及，刑讯逼供的现象越来越少，侦查活动日趋合理化，所以建议这类的专项活动可以逐渐淘汰。

7.根据检察机关干警人数确定贪污贿赂犯罪办案指标不科学、不合理。ZB市人民检察院2014年《全市检察机关反贪工作考核办法》将各区县院在编干警数量作为确定贪污贿赂犯罪办案基数的主要依据，这种确定办案基数的方法缺乏科学性。

8.过于追求重点案件分。但是对于重点案件的认定标准不够明确，同时法院和检察院对于重点案件的认识也不一样。如果过分的注重重点案件分，那么就会导致对于非考核部分案件的查处力度降低，这部分案件的办案量也会受到影响。另外，对于上级交办的案件，执法办案考评办法也规定应当加分，但对于交付哪个检察院查办往往取决于上级检察院，而不取决于下级检察院。所以这部分作为加分项也存在一定问题。

9.起诉大案的加分情况不合理。无论是省检察院还是ZB市检察院的考评办法，都将人均起诉大案数作为重要加分项。实践中，有的地方检察院为了追求达到职务犯罪涉案数额10万元、100万元的要求，将一些证据不足的涉案事实一并起诉，这样容易让法院为难，并且也会使检察机关的办案水平受到质疑。应该以法院最终判决认定的数额来进行考核，为自侦部门确定案件的数额。

10.抗诉率、抗赢率的考评也在一定程度上违背了刑事诉讼活动的规律，可能导致检察机关为抗诉而抗诉。在ZB市人民检察院2013年《全市检察机关公诉工作考核办法(试行)》第二部分考核内容和标准中的第5条(刑事抗诉率，最高分10分)就规定：“各地刑事抗诉率(提出刑事抗诉件数除以法院判决数)达到7.5‰即可得满分。每低0.1个千分点减0.2分，提出抗诉被上级院决定撤回的，每件减0.1分。”但实践中，由于各地的情况不一样，人为地设定抗诉率就可能导致检察机关为了完成考评指标和任务，将一些并不符合抗诉条件的案件也提出了抗诉，这在一定程度上会最终影响到检察机关抗诉的效果和该项权能的有效行使。同样，人为地设定抗赢率势必促使检察机关不断地与法院沟通协调，甚至对法院施加压力，促使法院支持检察机关的抗诉主张。这会导致检察机关背离客观公正义务的要求，并影响到法院依法独立审判。

11.如何保障办案指标的量化评价的科学化、合理化的问题。就检察机关执法办案部门而言，其执法办案是否可以量化、如何量化是检察机关执法办案考评机制科学化、规范化的关键。调研中，有检察官提出不起诉率、无罪判决率、抗诉率、批捕率等不应当量化，量化不符合司法运行规律。有检察官提出有的指标量化后分值设定不合理。

12.目前的考评机制需要进一步规范和完善。实践中存在着重视办案考评轻视调研考评，重视总体考评轻视业务考评，重视内部考评而轻视外部考评，重视单位考评轻视个人考评的情况。同时对于考评应该在更大的范围内实现监督，确保检察院职能的真正发挥。

13.对于考评机构的设置问题，目前许多检察机关的考评机构一般都是在年底的时候临时抽调人员来进行的，一般考核时都是本部门自己提供材料，考评人员难以真正了解具体情况，所以对于考核结果的客观性和全面性就有一个比较大的疑问。

14.执法办案考评程序也需要进一步规范和完善。如何保证执法办案考评程序的公开、公正、正当也是检察机关执法办案考评机制规范化的重要内容。目前考评的程序不够公开，考评过程中存在着外来因素影响，缺乏外部监督，也缺乏考评结果异议救济制度等。

15.错案追究制度作为检察机关执法办案考评机制的重要组成部分，存在着错案界定模糊不清，错案责任分散导致责任无法确定等问题。

另外,调研过程中还有检察官提出业务工作和综合工作评价标准的不合理，考评办法变动过于频繁，考评结果可能受到人为因素不当影响等问题。

三、检察机关执法办案考评机制的不科学、不合理因素对刑事诉讼的消极影响

从诉讼权能上审视，检察机关的主要权能就是刑事诉讼权能，检察机关是唯一一个诉讼权能贯彻刑事诉讼始终的刑事诉讼专门机关，在刑事诉讼过程中发挥着不可替代的作用。而检察机关执法办案考评机制背后直接关联着检察机关及其检察官个人的争优创先、晋升提拔、工资福利等切身利益，进而影响着检察机关和检察官的诉讼行为的正当性、合理性、规范性。而检察机关执法办案考评机制的不科学、不合理因素对整个刑事诉讼的影响是远远超乎想象的。通过调研所发现的上述问题大多都是刑事诉讼中的问题，都对整个刑事诉讼活动产生着或大或小的影响。从理论上分析，检察机关执法办案考评机制中的不科学、不合理因素对刑事诉讼所造成的消极影响主要表现在以下多个方面：

1.导致刑事诉讼三专门机关诉讼关系错位。公安机关、检察机关和法院在刑事诉讼过程中分别行使刑事侦查权、公诉权和审判权，三机关诉讼关系的基本法律定位是分工负责、互相配合、互相制约，而分权的基本目的在于制衡权利。但由于刑事诉讼专门机关业绩考评机制中的不科学、不合理因素的存在，在一定程度上促使三机关围绕着考评机制开展工作，进行诉讼活动，诉讼行为的基本参照物为业绩考评办法，诉讼目标嬗变为追求考评分数最大化。具体到检察机关执法办案考评机制，在检察工作实践中已经不当演变为检察工作的“指挥棒”，检察机关和检察官在刑事诉讼过程中过分重视和关注考评办法的要求，在一定程度上背离了刑事诉讼规律和特点，导致刑事诉讼专门机关诉讼关系错位，诉讼定位混乱。例如检察机关办案考评办法中的批捕率的限制和要求实践中导致检察机关够罪即捕，对于一些本可以取保候审或者监视居住的案件仍然批准逮捕，使立法通过赋予检察机关批捕权达到对公安机关进行法律监督的立法目的落空。再如检察机关办案考评办法常见的有罪判决率、实刑率，实践中对于一些检、法认识不一致，法院认为应依法宣告无罪的案件，检察机关基于考评成绩的考虑，不当的对法院施加压力，要求法院作出有罪判决甚至实刑判决，结果使检察机关背离客观公正义务的要求，使检察官成为刑事诉讼的“追诉狂”。而法院往往会迫于检察机关的压力，作出有罪裁判。这也是实践中要求“疑罪从有、疑罪从轻”的处置的重要原因。结果损害了法治的尊严，牺牲了公民的合法权利，也为冤假错案的生成提供了条件。

2.一定程度上导致刑事诉讼出入罪功能紊乱，入罪功能有余，出罪功能不足。出罪功能和入罪功能的良性互动是刑事诉讼法治的基本标志。一部科学、规范的刑事诉讼法律既要保障能够通过程序的高效运转准确、公正地确定被追诉人的刑事责任，准确的定罪量刑；同时，还必须能够保障无辜的人或者没有足够证据指控犯罪的公民能够及时从刑事诉讼程序中解脱出来。但从司法实践的情况看，我国的刑事诉讼法律恰恰存在着出入罪功能倒挂，出罪功能不足，入罪功能有余的结构性缺陷。其中一个不可忽视的原因就是刑事诉讼专门机关业绩考评办法中的不科学、不合理因素使然。以检察机关执法办案考评机制为例，其中的撤案率成为反贪部门和反渎部门扣分的重要工作项，且一旦撤案，可能被扣除的分值很高，严重影响到该部门年终的评比成绩。所以，实践中对于应当撤案的案件，办案部门以各种理由拒不撤案，导致案件久拖不决。另外，其中的有罪判决率、无罪判决率和实刑率是评价检察机关公诉部门、反贪部门、反渎部门业绩的重要指标，故检察机关一旦提起公诉进入审判程序，法院即使认为被告人的行为不构成犯罪，或者本案事实不清、证据不足，应依法宣告无罪，但考虑检察机关的办案考评问题和错案追究问题，加之检察机关不断施加的诉讼影响，法院通常也不会直接作出无罪判决，而是选择或者作出有罪裁判，从轻处理；或者与检察机关沟通，程序倒流，*汪海燕：《论刑事程序倒流》，《法学研究》2008年第5期。检察机关撤回起诉自行处理。结果通常是检察机关退回侦查机关或者侦查部门取保候审，期限届满不了了之，使被追诉人无法从刑事诉讼中解脱出来。可见，检察机关执法办案考评机制中的不合理因素对刑事诉讼出入罪功能正常作用的影响之大。

3.疑罪*也有人将之称为“疑案”，关于其基本内涵，理论上存在一定争议。一种观点认为疑案是指疑难复杂的案件；第二种观点认为疑案仅限于事实不清、证据不足，无法判定犯罪嫌疑人、被告人是否有罪的刑事案件；第三种观点认为除了包括狭义的刑事疑案外，刑事疑案还包括罪轻罪重事实不清，证据互相矛盾的案件。参见胡常龙：《论刑事疑案的二难选择》，中国政法大学出版社2014年5月版，第1、2页。从有、疑罪从诉。疑罪作为刑事诉讼活动的残次品，基本特征是“事实不清、证据不足”，有罪证据与无罪证据互相矛盾，无法作出有罪判定的刑事案件。检察机关执法办案考评机制中的不科学、不合理因素对刑事疑案的裁处也产生了重要的影响。如前所述，其中的撤案率、起诉率、有罪判决率、无罪判决率和实刑率等直接影响考评结果的关键考评指标，会促使检察机关即使对于事实不清、证据不足的疑案，也会选择提起公诉，而不是依法作出证据不足不起诉；而案件起诉到法院后，检察机关又会不遗余力地要求法院做出有罪裁判，甚至是实刑裁判。唯有如此，检察机关的相关办案部门才会避免不良的考评结果。

4.非法证据入讼、非法证据排除难。非法取证、取供问题长期徘徊在我国的刑事司法实践中，屡禁不止。而该现象之所以存在，一个很重要的原因就是我国长期缺乏严格的证据能力审查制度，非法证据无法通过法定的程序得以排除，最终成为了定案的根据。从检察机关执法办案考评机制的角度看，其中的不合理、不科学因素也成为非法证据入讼的重要原因。司法实践中，一些非法获取的口供和证人证言一旦被排除，可能就意味着司法机关无法对犯罪嫌疑人、被告人作出有罪判定，而无罪释放通常采取的方式是撤销案件、不起诉或者法院直接宣告无罪。这些方式无一例外会导致检察机关的相关办案部门在上级检察机关考评中被扣除大量分值，进而严重影响到这些部门的考评成绩。所以，在审查起诉过程中，检察机关虽然有权力排除该非法证据，但公诉部门通常是不会主动排除非法获取的证据的，特别是自侦案件。而在审判阶段，即使法院启动了非法证据排除程序，检察机关作为取证行为合法性证明责任的承担者，也会极力地举出取证行为合法的证据并对法官施加影响，尽量避免非法证据被排除的结局。而法官对非法证据排除程序的启动、排除的决定性影响，意味着非法证据排除与否则要取决于法官，而实践中法官往往容易认同检察机关的主张，并容易受检察机关的影响，结果通常是非法证据排除不能。

5.检察机关偏离客观公正轨道，诉讼定位不准。检察官在刑事诉讼过程中不应当是“追诉狂”，而是负有客观公正之义务。按照联合国《关于检察官作用的准则》的规定，检察官的客观性义务，主要包括以下内容：(1)不歧视任何人；(2)按客观标准行事；(3)保证公众利益；(4)必要时终止追诉；(5)依法保护犯罪嫌疑人合法权益；(6)酌处中的客观公正。*张智辉：《检察权研究》，中国检察出版社2007年版，第282、283页。张智辉教授将客观公正义务细化为以下四点：(1)客观全面的搜集、审查和运用证据；(2)平等公正的对待案件当事人；(3)既要追诉犯罪也要保护人权；(4)全面提取当事人意见。*张智辉：《检察权研究》，中国检察出版社2007年版，第283、284页。而检察机关执法办案考评机制的不科学、不合理因素却在一定程度上影响到检察机关履行职责的客观公正性。例如撤案率的考评导致职务犯罪侦查部门即使认为犯罪嫌疑人的行为不构成犯罪，或者认为事实不清、证据不足也拒不撤案；不起诉率则会导致公诉部门即使认为犯罪嫌疑人不符合起诉条件或者证据达不到公诉标准也选择提起公诉等等，这些都使检察机关背离了客观公正义务的要求，最终损害的是被追诉人的合法权益。

6.诉讼滥用诉讼期限，久拖不决。诉讼久拖不决的现象常见于刑事疑案中。实践中，刑事疑案往往都会久拖不决。其中一个很重要的原因是刑事诉讼专门机关考评办法的影响。就检察机关而言，根据前面的论述，一旦法院对起诉的案件宣告无罪，无论是职务犯罪侦查部门(当然指的是职务犯罪案件)、公诉部门、侦查监督部门的考评成绩都会受到严重影响。根据ZB市人民检察的考评办法，反贪部门侦查的案件，如果被告人被宣告无罪，每人减10分。侦查监督部门捕后判无罪的每人扣30分。反渎部门侦查的案件，判无罪的每人减3分。为了避免案件被判无罪，各专门机关都尽可能的用足用满诉讼期限，甚至超期限，导致案件久拖不决。

7.诉讼程序不正常倒流。刑事诉讼法为了有效地追诉犯罪，避免冤枉无辜，对于符合法定条件的案件规定可以采取退回补充侦查、撤回起诉、发回重审等程序倒流方式解决问题。但实践中，为了避免不良的业绩考评结果，出现了不正常的程序倒流现象。就检察机关执法办案考评机制而言，其中的一些不合理、不科学因素成为程序倒流的重要原因。例如公诉部门的不起诉决定直接影响到侦查监督部门的考评结果，ZB市人民检察院的侦查监督考评办法就明确规定“捕后不起诉的，每人扣20分”。为了避免侦查监督部门的不良考评结果，公诉部门在审查起诉过程中，即使认为案件不符合起诉条件，应依法作出不起诉，通常也不会直接作出不起诉，而是退回补充侦查。退侦两次仍然认为达不到起诉条件，侦查部门还可以选择撤诉处理。法院审判过程中认为被告人行为应依法宣告无罪，通常也不会直接宣告无罪，而是与检察机关沟通，检察机关主动撤诉，后退回补充侦查。如果实在收集不到必要的证据，侦查机关通常也不会直接撤案，而是采取变通性方法不了了之。这些程序倒流方法主要目的在于规避不良的业绩考评结果，防止检察机关相关业务部门被扣除较大分值，进而影响考评成绩。考评成绩成为了刑事诉讼程序不当倒流的重要原因。

8.检察机关执法办案考评机制制定过程中的部门主义问题。检察机关执法办案考评机制在确定考评指标和考评内容时，虽然也考虑和参考法院和公安机关的业绩考评办法，但更多的是从本部门的角度出发，针对检察机关工作实际制定的。但如果没有充分考虑整个刑事诉讼活动的特点和规律，没有同时关注和研究公安机关和法院的业绩考评机制，就可能导致检察机关执法办案考评机制中的一些内容不科学、不合理，甚至背离刑事诉讼活动的规律和特点，实践操作起来可能会出现困难。例如将无罪判决率作为重要的减分项，而无罪判决的作出并不是由检察机关控制，定罪量刑是法院的权力，法院在审判过程中与检察机关的意见出现分歧是正常现象，有些案件作出无罪判决是符合司法规律的，是正常司法现象。检察机关将自己所不能控制的法院无罪判决比率作为重要考评指标，固然有助于督促检察机关严把起诉观，慎重起诉，但实践中导致检察机关为了避免法院作出无罪裁判影响自己的考评成绩，想方设法对法院的裁判施加影响，极力要求法院作出有罪裁判，不仅使检察机关背离客观公正义务要求，而且也对法院独立公正审判产生了不当影响。除了检察机关执法办案考评机制制定过程中的部门主义之外，在检察机关内部同样存在部门主义的问题。检察机关内部的各个部门在制定本部门的执法办案考评机制时，往往也是仅仅考虑本部门的工作特点和规律，从本部门的角度出发制定执法办案考评办法，而对整个检察机关的执法办案工作良性互动和互相影响等问题关注较少，缺乏检察工作一盘棋的思想，也会导致执法办案考评机制出现不协调、不合理的问题。

9.一定程度上可能助推冤假错案的形成。冤假错案的形成原因是多元的，其中一个很重要的原因是刑事疑案的不当裁处，即疑罪从有、疑罪从轻。分析近年来发现并确认的冤假错案，其最初的证据形态都是处于“事实不清、证据不足”的状态。可能侦查机关、检察机关和审判机关担心影响检察机关的良好形象，在诉讼过程中也认识到案件事实不清、证据不足，但却不敢直接作出无罪裁断。背后的重要原因就是刑事诉讼专门机关业绩考评办法。就检察机关而言，其业绩考评办法中的撤案率、起诉率、有罪判决率、实刑率等都对疑罪从有裁判结论的形成发挥着不可忽视的作用，为了避免不良的执法办案考评结果，检察机关通常会对法院的裁判施加影响，而法院往往又会受检察机关意见的影响(当然还有公安机关的影响)，基于多方考虑，对刑事疑案作出有罪裁判，通常会从轻处理。*当然也有没有从轻处理的，例如湖南的滕兴善案件。而疑罪从有、疑罪从轻则为冤假错案的形成埋下了隐患，已经成为冤假错案酿成的基本路径。可见，包括检察机关在内的刑事诉讼专门机关业绩考评办法中的不科学、不合理因素已经成为疑罪从有、疑罪从轻裁处的重要原因。

10.审判监督程序纠错功能的低效甚至无效。从刑事诉讼立法的角度看，审判监督程序作为专门针对已经生效裁判而设置的一道救济程序，希望在纠正冤假错案过程中发挥重要作用。但从实践运行的情况看，我国的审判监督程序在纠正刑事冤错案件过程中所发挥的作用很小，基本上是处于低效甚至无效的状态，实践中单独通过审判监督程序宣告无罪的案件少之又少，除非出现了不得已的情形，即我们常说的“真凶发现”和“亡者归来”。*通过“真凶发现”纠正的冤错案件例如辽宁的李化伟案件、云南的杜培武案件、河北的李久明案件；通过“亡者归来”纠正的冤错案件例如湖北佘祥林案件、河南赵作海案件、湖南滕兴善案件等。之所以会出现上述不正常现象，一个重要原因在于已经作出有罪裁判结论的刑事案件一旦被宣告无罪，整个刑事诉讼专门机关都可能因此受到错案追究，而根据刑事诉讼专门机关业绩考评办法，通常可以一票否决或者被扣很高的分值，涉案机关和办案人员因此就丧失了争优创先的资格。检察机关的错案追究制和执法办案考评机制对审判监督程序的纠错功能的发挥也产生了一定的消极影响。

11.证据采信的片面性和诉讼判断的失真性。由于受检察机关执法办案考评机制的不科学、不合理因素的影响，实践中有的检察官过分重视有罪证据、罪重证据的证明价值和作用，忽视无罪证据、罪轻证据的证明价值和作用，导致证据运用的片面性和诉讼判断不准确，进而影响到公正司法。

五、检察机关执法办案考评机制规范化的基本构想

通过调研和分析调研材料，我们深深地认识到，检察机关执法办案考评机制对于充分调动检察机关和检察官执法办案工作积极性、主动性，科学评价检察机关和检察官工作实绩，进而充分发挥检察机关和检察官在维护社会公平正义过程中的职能作用等方面意义重大。这是检察机关执法办案考评机制的主要价值和功能所在。同时，其中的一些不科学、不合理因素对刑事诉讼活动和检察机关职能作用发挥产生一定的消极影响，同样需要引起足够重视。科学评价和理性认识这些不科学、不合理因素无疑是完善和规范检察机关执法办案考评机制的关键所在，也是充分发挥检察机关执法办案考评机制积极作用的核心着力点。2015年1月20日召开的中央政法工作会议要求，各地政法机关清理各类司法执法考核指标，取消刑事拘留数、批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等不合理的考核项目并建立科学的激励机制，落实办案责任。*何莉：《浅议司法机关考核机构的重构》，《人民论坛》2015年第5期。根据这一规定，随后各地检察机关陆续取消了对率的考核，但现行的检察机关业绩考评办法中仍然存在一些不合理的因素，并继续对整个刑事诉讼发挥着一些消极影响。如何规范和完善检察机关的业绩考评办法仍然是检察工作面临的一项重大理论课题。立足于调研成果的基础上，笔者认为将来检察机关业绩考评办法的规范和完善必须着重做好以下几个方面的工作：

1.检察机关执法办案工作可否量化、如何量化的问题。检察机关的业务工作为数不少的内容是可以量化的，例如职务犯罪案件查办的数量、公诉的案件数量等，这些量化的指标无疑也是衡量检察机关和检察人员业绩的重要内容，将来仍然需要作为检察业绩的重要内容加以考评。目前的问题是如何科学合理的评价这些指标的业绩影响力以及如何设定指标体系问题，例如提前人为地设定量化指标是否合理的问题，以职务犯罪案件而言，上级检察机关在年初或者上一年度即设定下级检察机关本年度职务犯罪案件的办理数量，如果完成了指标就能得到基础分，如完不成就要扣分。而各地的情况不一样，职务犯罪的犯罪情况也不一样，如何科学合理的设定指标，另完成指标后为数不少的检察机关就失去进一步查办职务犯罪的积极性等问题随之而来，如何评价各地办理职务犯罪案件的质量问题也是一个重大问题。如何解决上述问题就成为检察机关业绩考评办法的重要内容。

2.业务工作与综合工作如何合理评价问题。检察机关业绩考评办法的内容涵括业务部门和综合部门，目前似乎业务部门的业绩考评办法相对比较完善，如何平衡检察综合部门和检察业务部门的业绩考评同样是检察机关业绩考评制度规范和完善所无法绕开的一个重要问题。工作性质不同、工作内容不同、工作程序不同甚至工作量也存在很大的差别，检察机关内部考评如何有机合理地平衡两者的评价机制和办法，以保持适度的公平合理进而使不同部门的检察人员心服也是一个很难解决的问题。

3.业务部门工作评价如何协调一致问题。仅就业务部门的业绩考评机制和办法而言，职务犯罪侦查部门和公诉部门、侦监部门、刑罚执行监督检察部门、民行检察部门之间在业务的范围、运行的程序、工作的内容等方面也存在很大的差异，以往的考评办法存在着一个简单、机械的问题，如何科学、合理的细化不同业务部门的考评办法和机制就成为检察机关业绩考评办法科学化、规范化、正当化的核心内容之一，也是检察机关业绩考评制度规范的难点之一。

4.考评程序规范化、正当化问题。目前实践的做法主要是由上级检察机关和本院作为考评主体进行内部考评和系统考评，检察机关为此也设立了检察机关考评委员会。但目前存在的问题是检察机关业绩考评程序本身是否足够合理、规范、科学的问题，首先是考评的机构组成问题，另外考评的程序也存在着一个规范化的问题。更重要的一个问题是是否应当引入外来人员参与考评的问题，目前一些检察机关正在探索。但随之而来的问题是，引来外来人员参与考评，因引入哪些人员，这些人员如何参与考评，他们的评价结果的权重如何等这些问题都需要进一步深入研究和探讨。另外，如果被考评单位和个人对考评结果不服如何解决，这个问题也需要在将来的检察机关业绩考评制度中予以关注和明确。

5.考评成果效益最大化问题。检察机关业绩考评需要消耗大量的司法资源，检察业绩考评结果的效益最大化是效率价值的基本要求，也是检察机关业绩考评制度规范和完善过程中的基本考量因素。至少在目前看来，检察机关业绩考评结果所发挥的功效不太理想，其应有的提高检察官办案积极性、学习积极性，最大限度地提高检察干警素质，最大限度地促进司法公正，防范冤假错案等等功效没有得到充分发挥。

6.根据中央政法委的会议精神，目前检察机关已经将撤案率、起诉率、不起诉率、无罪判决率、抗赢率、实刑率不再作为考核指标，这固然适应了司法责任制和建立以审判为中心的诉讼制度改革的基本需要，但在这些率的指标考核取消后，如何将其中的有关内容进行合理的业绩评价就成为检察机关业绩制度规范和完善的重要内容。

(责任编辑：张婧)

2017-02-20

胡常龙(1969—)，男，法学博士，山东大学法学院副教授，主要研究方向为刑事诉讼法学、证据法学。

本文系作者与ZB市人民检察院共同承担的SD省人民检察2013—2014年度的四个重点课题之一——“检察机关执法办案考评机制研究”的结项成果。

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1003-4145[2017]04-0163-08