农地流转纠纷的类型构造与司法治理——基于承包经营权纠纷案件的实证展开

李广德

(清华大学 法学院，北京 100084)

农地流转纠纷的类型构造与司法治理
——基于承包经营权纠纷案件的实证展开

李广德

(清华大学 法学院，北京 100084)

农地三权分置改革的实质是在现有农地所有权和承包经营权二元结构的基础上，分化为所有权、承包权、经营权三元结构，也就是在承包经营权的基础上再分化出一个独立类型的经营权。土地承包经营权纠纷的司法治理具有为未来承包权、经营权制度构造提供规则供给的功能。通过对裁判文书网相关裁判数据的梳理可以发现，实务界在现有土地承包经营权流转纠纷的认识上还缺乏相应的类型构造。要发挥司法治理在土地承包经营权流转纠纷和未来相应制度的规则供给方面的作用和功能，须构造土地承包经营权流转纠纷的独立的认识类型，并建立相应规则供给的保障性制度。

承包经营权；土地流转纠纷；类型构造；司法治理；司法规则供给

引言：背景、问题与方法

近年来，国家农业政策不断推陈出新，积极探寻适合我国农业、农村、农民实际情况的治理之道，从而为解决中国的三农问题*马宝成：《中国三农问题:现状与未来》，《山东社会科学》2005年第10期。注入新的血液，不断推进“三农”工作的现代化转型。就作为“三农”问题核心要素的土地问题而言，国家相继发布了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》等文件，土地流转、三权分置等改革行动和部署逐渐成为理论和实践热点。这次改革盘活了农村土地资产，推动了农业金融行业的发展，推进了农业产业的规模化经营，并促进了新型、现代化的农业生产经营主体的培育。但必须看到，在转型中国的背景下，随着农村发展、农民权利诉求和权利救济需要与意识*梁平、陈焘：《政治诉求与权利救济》，《河北师范大学学报(哲学社会科学版)》2013年第4期。的提升，农村土地纠纷亦在不断发生变化。这种变化如同社会转型的复杂性一样，既表现为数量上的增加，也体现为案情复杂化程度的加深。

毫无疑问，对我国农村土地纠纷进行实证研究是有意义的，为此也有诸多的研究进行了有益的探索。*主要参见蔡虹：《农村土地纠纷及其解决机制研究》，《法学评论》2008年第2期；“农村土地问题立法研究”课题组：《农村土地制度运行的现实考察——对我国10个省调查的总报告》，《法商研究》2010年第1期；董立山：《农村土地纠纷的类型化梳理与解决机制研究——基于惠州市农村土地纠纷的调查》，《湖南科技大学学报(社会科学版)》2013年第1期；曲颂等：《农村土地纠纷的现状、趋势与化解对策》，《农业经济》2016年第4期。但总体而言，对土地纠纷的探讨要少些，更多的还是对土地制度建构的分析。但在上述新的政策出台，即农村土地三权分置和土地流转的改革背景下，对农村土地流转纠纷及其司法裁判的考察并没有受到学者的注意。然而，不管是农村土地的流转纠纷还是针对该类纠纷的司法解决，都是一个颇具现实和规则建构意义的问题。首先，农村土地流转主要是土地承包经营权中的使用权能的流转，而三权分置则是在现有的农村集体土地所有权和土地承包经营权二元结构的基础上，再分化出所谓的经营权，构成所有权、承包权、经营权三权分立的格局。因此，土地流转的基础或者说进一步的制度构造是落实三权分置，把土地的经营权或者使用权与土地的承包权分离。那么，现有承包经营权纠纷的实际状况及其司法裁判的情况对于立法上尚不明确的经营权的立法完善、承包权和经营权权利义务规范的设置等问题具有直接的参考、借鉴和构造的意义。其次，之所以采取司法裁判和司法治理的视角，而不讨论土地流转制度其他方面的法律问题，除了规范分析和文本解释的立场偏好之外，更多是在于通过法律规范在司法裁判过程中的运行来发现法律制度的规律以及类型化相关制度在实际运行中的偏差，从而可以为今后相关制度的完善和构造提出更符合实际情况和有生命力的建议。美国法学家格雷曾说，法律不是别的什么，而是法官在裁判中所使用的依据。真正的法律是直接指向司法裁判和纠纷解决的法律，因此，以司法治理的视角考察土地流转纠纷的生发及其规律，可以为农村土地经营权的构造提供设定方面的参考经验。

就本文的研究方法而言，在时下的中国法学界，随着社科法学的兴起，实证研究成为法学研究的时髦。*关于社科法学和法学的经验研究，可参见王启梁、张剑源主编：《法律的经验研究：方法与应用》，北京大学出版社2014年版。该书汇集了国内外来自法学界、社会学界和人类学界的16位学者围绕“法律的经验研究”这一主题的演讲内容，较为全面地反映了法学实证研究和经验研究的最新进展。但笔者认为，就法学领域的研究而言，并不存在纯粹的所谓实证研究，而只能是规范命题预设下的实证工具的运用。所谓实证研究或者实证分析，是指通过一系列数据分析和科学调查的方法，证实或者发现社会存在的现象。实证研究是没有规范命题和价值预设的，是依循科学的、客观的试验方法所进行的现象揭示。而法学领域的问题是带有规范命题和价值预设的问题，如果运用实证分析的工具来佐证一个规范命题的价值判断，这样的研究只是实证工具在规范分析当中的运用，并没有在主旨上脱离规范分析的框架。以本文的探讨为例，本文对土地承包经营权流转纠纷的实证分析，只是通过对一定数量的司法裁判事实的挖掘来揭示土地流转纠纷问题当中的一般现象，但在前提和主旨上仍然是规范取向的，即在前提上依循规范基础的教义学解释，对土地流转纠纷进行类型化构建。尽管没有价值和观点的预设，但展开的起点是规范命题而并不是单纯为了现象的探索；在主旨上，本文的规范价值取向在于相关制度的完善，这是对规范的评价，是对价值偏好的论证。如是之故，本文先对土地流转纠纷的生发原理和规范体系进行阐述，以此作为寻找相关裁判文书和裁判案例的基础和依据。

一、土地承包经营权流转的规范体系及纠纷的生发

我国土地制度以及围绕土地这一客体所建构起来的权利体系始终体现出权能分立和分享的特色。一方面，土地的所有权是固定而又限制变动的，即只能是国家所有和集体所有。另一方面，不论是抽象意义上的国家，还是作为组织的集体，都无法直接或者有效地充分行使土地的权利。*高新才、李笑含：《新型城镇化过程中农村土地流转问题及对策分析》，《兰州学刊》2016年第6期。国家所有的土地通过各个具体的政府部门来实际处分和使用，集体所有的土地则由集体的组成单位即家庭或者农户作为具体的行使主体。这样的权能分离的构造，导致土地主体虚化，*董书平、张建：《农村土地使用权流转的宪法保护》，《山东社会科学》2010年第2期。也导致产生土地的所有权权能、土地使用权权能等复杂的土地权利体系，*关于我国土地上的权利体系的研究，参见崔建远：《土地上的权利群研究》，法律出版社2004年版。还产生了土地承包经营权、承包权、经营权等具有中国特色的概念。在土地权利体系背景下，土地的流转指的是土地权利中的部分权能的变动，即土地使用权的流转和变动。*我国《宪法》第10条第4款和《土地管理法》第2条第3款都规定了土地的使用权可以依照法律的规定转让。这两条规定是土地流转的规范依据和规范内涵。在概念意义上，土地流转既包括集体所有或者国家所有交由集体使用的土地承包经营权的流转，也包括国有土地上的建设用地使用权的流转。在一定程度上，农村的宅基地也可以转让从而亦存在流转的情况，*有学者认为农村土地流转作为一个概念，主要包括农业用地、建设用地或宅基地流转三种类型。参见刘卫柏：《我国农村土地流转机制研究》，中南大学2013年博士学位论文，第14页。但在本文的语境下，农村土地流转仅指农村的土地承包经营权的流转。相关政策也正在主导试点改革。不管是土地承包经营权的流转还是建设用地使用权的流转抑或宅基地等的流转，都属于用益物权变动的范畴。

本文只探讨农村土地承包经营权的流转问题。在上述所示的我国土地权利体系语境下，就农村土地承包经营权流转的法律关系而言，流转是发生在土地承包经营权人和其他主体之间的法律关系，这里的其他主体不可能是土地的发包方，而是发包方与承包方关系之外的其他主体，既包括本集体内的其他承包人，也包括本集体外的成员。农村土地承包经营权的流转主要受到《物权法》《土地管理法》《土地承包法》等法律以及其他相关的行政法规和指导司法审判的抽象司法解释的调整和规范。

认识农村土地流转制度的规范体系，尤其是基于司法裁判或者诉讼的视角，需要借助于类型化的方法和思维来总结和建构。就诉讼的生发原理而言，一项诉讼发生的前提条件在于：要么一项实体性的权利被侵犯，要么一项程序性规则被违反。因此，可借由权利义务规则和操作性的程序规则作为两个类型项，对我国分散在上述法律中的农村土地流转规范体系进行梳理，*考虑到司法裁判的适用情况以及行文的可能性，这里的梳理只针对三部法律的规范，原则上其他规范性文件要不是对这三部法律中的规则之落实和细化，要不属于政策创造的规则，司法机关不应予以适用。其他规范农村土地流转的行政法规、规则和规范性文件主要有：《土地管理法实施条例》《不动产登记条例》《农村土地承包经营权证管理办法》《农村土地承包经营权流转管理办法》《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》《关于开展农村土地承包经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》等。从而为相关司法裁判的类型化认识提供前理解和先见。*李广德：《抑制与张扬：法律解释活动中的张力现象》，《法学杂志》2016年第12期。土地承包经营权流转的两类法律规范体系梳理见表1。

表1 我国土地承包经营权流转的法律规范体系

据此，农村土地流转纠纷主要围绕上述两个类型及其具体的十个规则而发生，换句话说，有关农村土地流转纠纷的生发原因就在于上述十个具体的规则。这个判断也可以反过来论证农村土地流转纠纷的内涵，即只有由上述十个具体规则引起的纠纷才构成我们所探讨的农村土地流转纠纷。此外，这十个具体规则即农村土地纠纷的教义类型，也将构成寻找裁判文书素材的依据和进一步实证分析的主要认识路径。

二、土地承包经营权流转纠纷案件的司法类型及其构造

农村土地流转纠纷的已有研究主要着眼于规则和立法完善的逻辑分析，鲜有基于司法裁判过程所展示出来的事实情况进行经验理性的验证。事实上，经由司法解决的农村土地流转纠纷，不管数量上所占比例的多少，都能代表法律实施的真实情况，最能反映出社会矛盾的事实形态及其解决途径的合理性与权威性，从而也最能关照规则文本本身的逻辑及其完善。本文的展开将借助于最高人民法院的裁判文书网所载的相关农村土地流转纠纷案件的裁判文书，通过对相关案件的数据和案件事实的整理来揭示问题，并总结其中的一般性规律。

在对土地承包经营权纠纷展开进一步系统的实证分析之前，需要依循一定的物理逻辑对检索和分析的工具和标准作出说明。上述对农村土地流转纠纷的定义、内涵及其类型的逻辑梳理，可以为相关裁判文书检索项提供一定的限定条件。结合最高人民法院裁判文书网*关于裁判文书网运行的实证考察，参见马超等：《大数据分析:中国司法裁判文书上网公开报告》，《中国法律评论》2016年第4期。设置的检索项，这些限定主要有：农村土地流转纠纷是民事案由、属于用益物权纠纷、裁判的依据是上述表格所列法条等。但我国现有的两大司法裁判案例检索系统(即最高人民法院的裁判文书网和商业公司开发的北大法宝)并没有把土地承包经营权流转纠纷作为一项独立的司法纠纷类型。*以最高人民法院的裁判文书网目前的检索系统为例，在其所设置的案由类型项中，土地承包经营权纠纷的设置逻辑为：案由<民事案由<物权纠纷<用益物权纠纷<土地承包经营权纠纷<土地承包经营权确认纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷、土地承包经营权继承纠纷。同时，系统运行的物理逻辑与规范问题的价值多元两者之间的冲突以及技术可能性，致使不管怎样限定检索的内容，上述十个规则类型所确定的纠纷类型都难以在描述上做出精确的限定，因而产生大量结果重复、案例无关或者案例类型不明等问题。这就导致在依循上述十类具体规则检索司法案例时无法对所有我国裁判文书系统中出现的农村土地流转进行大数据分析。因此，展开的思路只能是通过上述十类规则所对应的法条，以裁判法律依据的检索项进行检索。其检索结果见表2。

表2 土地承包经营权流转纠纷的数量(一审)*检索时间截至2017年1月10日。表3亦同。

表2所显示的是裁判文书网所载的全部案件，既包括各审级的案件，也包括各类性质的案件。根据数据可以总结出以下几个特点：

第一，我国司法机关在裁判土地承包经营权流转纠纷时主要援引《物权法》，而忽视了《土地管理法》的相关规定。以《物权法》第128条的规定为例，*《中华人民共和国物权法》第128条规定：土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。这条规定远没有《农村土地承包法》第五节甚至该法第33条那么详细，并且其属于准用性规范，*所谓准用性规范是指法律没有对其做出明确的表述而是规定可以适用其他法律条文或者法律文件中某一规定的规则。参见朱景文主编：《法理学》(第三版)，中国人民大学出版社2010年版，第254页。即对它的适用应当参照《农村土地承包法》的相关规定才能构成一个完整的规范内容。而《农村土地承包法》几乎没有成为法院裁判所援引的依据。这个现象背后的原因值得深思。

第二，我国土地承包经营权流转纠纷的生发并没有成为一种大规模的趋势。就土地承包经营权流转纠纷相对于其他类型的承包经营权纠纷而言，在数量上略为小众(参见表3)。这种现象的发生无外乎有4种可能的原因：一是土地承包经营权流转没有大规模发生，流转纠纷的前提是流转现象频发，而若分母小，自然分子也不会大到哪里去；二是土地承包经营权流转的规则体系很完备，并且这套规则体系充分发挥了引导和预防功能，人们都依据规则行事，没有权利义务冲突的产生；三是跟前一项原因正好相反，我国土地流转的规则体系并不完善，没有成为相关裁判的依据，或者法院在裁判这类纠纷时，无法以类型化的问题域进行处理而导致这类纠纷作为其他类型纠纷得到处理；四是农村承包经营权流转纠纷的解决方式多元，诉讼前解决方式起到了很好的效果。就原因一而言，其并不符合现实，我国土地承包经营权流转已成为当下的盛况；而至于原因二，可信度并不是特别高，如果流转纠纷的规则体系完善且能够充分发挥引导功能和预防功能，那么为何其他诸如土地承包经营权继承、确权等纠纷的发生量会很多(见表3)；而原因四可能是一个具有说服力的解释，但有研究表明，当事人更倾向于通过法院解决纠纷，尤其是通过法院的诉讼调解解决纠纷，*梁平：《实证视角下契合民意与法治的诉讼调解》，《法学杂志》2016年第10期。此外，如果调解十分有效，那么其他类型的土地承包经营权纠纷同样可以通过调解解决。对于原因三而言，我国土地承包经营权流转的规范体系已经初具体系化(这一体系将在后面专门论述)，但司法机关并没有把其作为一类独立的司法纠纷类型，从而在指导司法裁判的时候没有加以类型化的处理。而这也正是前面所论及的裁判文书检索时的困境所在。

(二)司法实务部门对承包权流转纠纷类型构造的缺失

承包经营权流转纠纷的案件数量以及检索的技术困境所表明的更深层次的问题在于，土地承包经营权流转的纠纷还没有得到我国司法实务界的类型化处理和构造。从一般的认识思维而言，裁判文书网为了检索的方便，对相关案件事由的类型化应当依据两个标准进行：一是这一类型案件发生的数量，二是相关类型案件的裁判依据。前者的类型机制原理在于通过对数量的归类处理实现认识的便利，后者的作用原理在于裁判依据的相对独立能够成为问题区分的基础，从而使得相关类型裁判的区分成为可能。两者既需要对量有一定的要求，也需要对该领域的问题在本质上具有一定的独立性和区分度。通过裁判文书网的检索，可把土地承包经营权纠纷的全部一审案件数量进行对比(见表3)。

表3 土地承包经营权纠纷及其现有类型案件数量对比

据表格显示，最高人民法院裁判文书网和司法实务界对现有土地承包经营权纠纷类型细化的处理，并没有符合逻辑上的两个标准。首先，在数量上，其他没有被细化但又属于土地承包经营权纠纷的案件都占到了总量一半以上，这一比例2014年是51.5%，2015年是59.7%，2016年是63.4%。这表明，现有对土地承包经营权纠纷的细化类型并不合理和科学。其次，在区分度和独立性上，土地承包经营权确认纠纷等三类已有的细化类型具有明显的区分度和独立性，但这并不意味着土地承包经营权的其他纠纷就没有独立性。

因此，本文主张土地承包经营权流转纠纷应当属于土地承包经营权纠纷属项下独立的细化类型，即应当对我国的土地承包经营权流转纠纷进行独立的案件类型归属，这种类型的建构不仅仅只是裁判文书网上的检索技术设置，更是关乎司法实务界对流转纠纷处理的类型思维。*作为一种价值导向的思考方式，类型思维以其开放性、整体性等特征克服了传统法律思维之不足，有助于司法者作出适切评价，因而在法学领域得到广泛应用。参见梁迎修：《类型思维及其在法学中的应用——法学方法论的视角》，《学习与探索》2008年第1期。在土地流转改革和三权分置的背景下，对土地承包经营权流转纠纷的司法类型构造，更是为相关改革和制度设计提供规则供给的经验来源。而在流转纠纷类型构造的可能性上，案件数量的标准自然不会是一个大问题，并且在农村土地流转和三权分置改革的背景下，围绕着流转纠纷的案件会越来越多地涌向司法机关；在裁判依据类型的独立性和区分度上，现有的流转纠纷规则体系已经初步构成了一个体系，这个体系本身尽管还需要基于规则需求的司法裁判经验而不断完善，但以《物权法》第128条为核心的规则体系已经能够区分其他类型的纠纷，而且，以该类型纠纷为基础的裁判经验，能够回应可预见范围内相关司法实务发展的认识需要和规则供给。

三、土地承包经营权流转纠纷司法治理的现状与展望

根据表2的数据可知，我国目前土地承包经营权流转纠纷的司法治理主要通过援引《物权法》第128条来解决。《物权法》第128条规定的是土地承包经营权流转的一般条款，该条主要包括三项规范意涵，因而可以结合相关条款对其进行体系解释。

首先，土地承包经营权的流转须遵循《农村土地承包法》的规定，即《农村土地承包法》第五节的规定。这表明这条规范在性质上属于准用性规范，也表明了《物权法》和《土地承包法》之间的关系，即《农村土地承包法》相对于《物权法》而言属于特别法，优先适用《农村土地承包法》。就内容而言，该条首先肯定了土地承包经营权流转的正当性，即承包经营权人有权流转，这条内容与《宪法》《土地管理法》的原则性规定“土地使用权可以依法转让”相一致；此外，该条规定了流转的方式：转包、互换、转让。而《土地承包法》第32条还增加了出租和其他方式，该法第42条规定了入股等，这些都属于流转方式。

其次，流转的期限不能超过承包期的剩余期限。这一规范内涵也为《农村土地承包法》第33条所规定。我国在20世纪90年代末期启动了第二轮土地承包经营权承包，规定承包的期限是30年(耕地)，这条的规范内涵即指土地承包经营权流转的期限只能在30年承包期所剩余的期限内流转，这样也是给以后土地承包经营权的调整留下制度空间。但现实中土地承包经营权的存续期间也存在很大的争议。*孙宪忠：《推进农地三权分置经营模式的立法研究》，《中国社会科学》2016年第7期。

最后，对流转目的的限制，即不得改变土地的用途，除非通过法律程序得到批准。在司法实务中，因为改变土地用途而导致的纠纷比较常见。随着社会经济活动的发展，很多农村耕地被转化为建设用地从事集中生产活动，由此引起的纠纷也比较多。如承包人转包或者转让时不知情，转包后土地被改变了用途的现象很多，也因此而起诉到法院请求维权。

此外，超出《物权法》128条的规范内涵，但为《农村土地承包法》所规定的内容还有：流转合同的有关规定，包括合同的效力、形式要件等。由于承包地流转在形式上一般都采用合同的形式，因此，流转纠纷也自然涉及到合同要素，合同法的相关规定也是调整土地承包经营权流转的规则依据。

从目前发生的案件来看，在裁判文书网所载的962件适用《物权法》128条作为裁判依据的案件中，一审案件为877件，二审案件为73件，再审案件10件。根据裁判文书网关键词信息的显示，这些案件中跟流转合同有关的案件有548件，转包的有323件，涉及到租赁的有99件；从地域分布上看，排在前列的，江苏91件，河北和河南都是85件，山东79件。从具体的类型来看，大量土地承包经营权流转纠纷发生在父子、离婚夫妻之间。如临沧市临翔区人民法院“(2013)临民初字第765号”判决所载，原告杨某祥与被告杨某荣本是父子，原告的土地系与被告分家析产所得，其承包经营权系合法取得，后因外出打工而被被告转卖给他人，协商未果而起诉到法院。原告的诉讼请求得到支持，因为承包地的转让方只能是承包人。在事实层面把这个问题证实了，解决本案就不是难事，自然原告的请求也能得到支持。又如甘肃省通渭县人民法院“(2015)通义民初字第54号”所载，原告郭某与被告武某原系夫妻，后来离婚，离婚时承包地没有分割，都在武某名下，后来武某将土地转卖给另一被告段某，原告以被告在该地上倾倒杂土，埋设自来水管等，破坏了该耕地200多平方米的耕作条件，并造成原告损失1200元等为由起诉至法院。法院最后裁判：原告未能提供《土地承包经营权证》，无法证实所承包的土地及承包土地的家庭成员，故其请求无法律依据，不予支持。

目前，我国土地承包经营权流转纠纷的司法治理还处在比较初级的阶段。如果说司法治理既包括司法对社会秩序形成的规范作用过程，也包括社会对司法的治理影响过程，*程竹汝：《国家治理体系现代化进程中的司法治理》，《中共中央党校学报》2014年第3期。那么，现阶段土地流转纠纷与它的司法治理之间的互动形成过程还处在一个比较简单的状态。一方面，司法介入农村土地流转纠纷并没有大规模发生，因而在司法裁判的经验规则形成方面，司法的社会秩序形成功能还比较弱，没有形成相应的司法社会秩序；另一方面，受制于政策和法律以及司法实务部门的认识路径和认知习惯，土地流转纠纷也并没有对相关司法认知类型产生影响，这导致我国土地承包经营权流转纠纷的司法治理并没有呈现出本来所具有的独立类型。

着眼于司法与社会之间的应然互动关系，在三权分置改革的背景下，司法三权分置的制度塑造过程应当发挥应有的规则供给作用。三权分置改革的主要内容在于允许集体成员以外有条件的主体参与到农地生产活动中来，因为现有的土地承包经营权主体只能是集体成员，法律上除了土地所有权之外，作为土地使用权的另一种农地法定权利只有土地承包经营权，是一种二元权利构造的模式，并且农地流转给集体以外的主体面临着诸多的政策和法律障碍。而三权分置改革后，一类新的主体会参与进来，经营权主体会获得法律上独立类型的主体地位，且在内容上会获得独立的一类权利和义务。司法裁判作为适用法律解决具体个案纠纷的法律途径，法庭作为解决纠纷的专业机构，不但在法律的理解和适用上具有专业性的把握和读者的经验性积累，而且对规则的数量和质量具有需求者的要求，因此，司法机关一直都是法律发展和规则供给的重要主体。*刘树德：《最高人民法院司法规则的供给模式——兼论案例指导制度的完善》，《清华法学》2015年第4期。因此，通过对现有土地承包权流转纠纷的司法裁判进行分析，能够为承包权和经营权的构造提供司法经验和规则供给。这种规则供给的内容肯定是多种多样的，涉及到土地流转的程序和实体的方方面面，如经营权的权利内容与现有流转的承让方权利保障之间的关联，经营权的期限与现有流转合同期限约定的司法审查等。而面对多元的规则供给面向，需要在机制上有所创新，如借助现有的案例指导制度，或建立专门的农地流转纠纷案例编纂机制等，以实现司法对规则供给的目标。

结语

土地纠纷是我国当前社会转型背景下多发的基层矛盾，近年来因为土地纠纷所引起的社会矛盾和敏感案件频发，由土地引起的矛盾已经成为一类显著的基层社会矛盾。“基层社会治理作为国家治理之末端，其为国家治理体系之基座，因而是社会稳定之根本。”*梁平：《基层治理的践行困境及法治路径》，《山东社会科学》2016年第10期。而通过司法化解农村基层矛盾是农村基层治理的法治取向和方向。*陈奎：《农村基层治理的司法期冀与危机应对》，《山东社会科学》2016年第10期。当前，三权分置改革的成果在不远的将来即将由法律来予以规范和确认，通过司法治理，既为承包权、经营权的制度设计与完善提供规则供给，更是为实现基层社会矛盾的法治化化解和三农问题的治理现代化转型提供路径。

(责任编辑：迎朝)

2017-01-15

李广德，男，湖南新化人，清华大学法学院博士研究生，中国人民大学法治与社会治理研究中心研究员。

本文系国家社科基金一般项目“基层治理中社会矛盾化解与法治保障研究”(项目编号：13BFX009)的阶段性成果。

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