党政一把手为什么是法治建设“第一责任人”

姜明安

【摘要】依法治国，建设社会主义法治国家的目标和任务能否真正实现，各级党政一把手是否真心实意推进法治建设是关键。这取决于他们对如何依法治国，对自己在推进法治建设方面应履行什么职责有全面深入的了解；还取决于党规对他们是否全面和忠实履行职责建立严格的监督机制。

【关键词】法治建设 “第一责任人” 职责规定

【中图分类号】D616 【文献标识码】A

2016年12月，中办、国办联合印发的《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》（以下简称《规定》）对于落实党的十八届四中全会确立的全面推进依法治国、建设法治国家的目标和任务，对于使法治真正成为各级党委、政府治国理政的准则和基本运作方式具有十分重大的意义。

中央之所以在十八届四中全会召开两年后又颁发此规定，特别明确县级以上地方各级党政主要负责人为推进治建设第一责任人，并具体规定党政主要负责人作为“第一责任人”推进法治建设应当履行的主要职责，其背景和缘由在于：党的十八届四中全会确定了全面推进依法治国、建设法治国家的目标和任务以后，全国各地区各部门大多予以高度重视，绝大多数党政领导干部注重运用法治思维和法治方式治国理政，大力推进本地区本部门的法治建设。但是也有个别地区和部门，其党政领导干部对法治的意愿不高，重视不够，不愿意或不习惯运用法治思维和法治方式治国理政。虽然他们在各种会议上也讲法治，在各种文件中也提出法治的种种要求，但是在实际工作中却把法治弃之一旁，甚至完全背离法治。特别是当依法办事可能影响他们正进行的“政绩”工程的效率，从而影响他们的切身利益时，他们可能会指示或命令其下属选择采取违反法治或规避法律的方式行事。他们违反法治或规避法律的违法行为不可避免地引起广大人民群众的不满，有时甚至引发群体性事件，造成社会不稳定或导致恶劣的政治影响。正是为了纠正这些问题，保证依法治国目标和任务的实现，中央特别针对各地区各部门党政主要负责人发布了上述规定。之所以特别针对党政主要负责人，即党政一把手，而不是针对一般干部或一般党政负责人发文，其原因主要有以下三个方面。

能否实现依法治国、建设法治国家的目标，党政一把手是否真心实意推进法治建设是关键

一个地区、一个部门，能否真正实行法治，能否不断推进法治建设，能否将法治的要求落实到各项具体的事业和工作中，关键在于该地区、部门的党政一把手是否有真正实行法治的意愿，是否真心实意推进法治建设。只有我们各级党政一把手有真正实行法治的意愿，不仅在法治有助于其所进行的相应事业、相应工作的开展、推进，有助于给其“政绩”、利益加分时有实行法治、依法办事的意愿，而且在法治对其所进行的相应事业、相应工作形成一定制约，有可能影响相应事业、相应工作的进度、效率，无助于给其“政绩”、利益加分，甚至给其“政绩”、利益减分时仍然有实行法治、依法办事的意愿，依法治国，建设法治国家的目标和任务才能实现。而要做到这一点，就必须给予各级党政一把手以实行法治，推进法治建设的一定“压力”，促使他们不得不像抓其他事业、其他工作一样抓法治，像重视其他事业、其他工作一样重视法治，使他们在任何时候任何情况下都不能对法治建设有松懈情绪和敷衍塞责的态度。

正是基于此，所以中央特别发文，明确各级党政一把手是所在地区、部门推进法治建设的第一责任人。赋予各级党政一把手“法治建设第一责任人”的地位既是确立其推进法治建设的责任，同时也是将其推进所在地区、部门法治建设的情况与其政绩挂钩，其所在地区、部门法治建设取得进展，其政绩自然加分，反之，其政绩也就相应减分，甚至要被追责、问责。只有这样，才能促使各级党政一把手们对其所管辖地区、部门的法治建设真抓实干，而不是光说不干，或虚与委蛇。

党政一把手要对自己在推进法治建设方面应履行什么职责有全面深入的了解

中央发布的上述《规定》，除了明确各级党政一把手作为“推进治建设第一责任人”的地位和责任以外，另一项主要内容就是确定党政一把手在推进法治建设方面各自的职责。因为只有职责明确了，各级党政一把手们才可能在推进法治建设方面扎扎实实去真抓实干。真抓实干的前提首先是要明了“真抓”抓什么，“实干”干什么。正因为如此，中央发布的上述《规定》特别以具体列举的方式分别确定党委主要负责人和政府主要负责人在推进法治建设中应当履行的主要职责。

《规定》具体列举的党委主要负责人在推进法治建设中应当履行的主要职责包括下述六项：一是充分发挥党委的领导核心作用，定期听取有关工作汇报，及时研究解决有关重大问题，将法治建设纳入地区发展总体规划和年度工作计划，与经济社会发展同部署、同推进、同督促、同考核、同奖惩；二是坚持全面从严治党，依规治党，加强党内法规制度建设，提高党内法规制度的执行力；三是严格依法依规决策，落实党委法律顾问制度、公职律师制度，加强对党委文件、重大决策的合法合规性审查；四是支持本级人大、政府、政协、法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作，督促领导班子其他成员和下级党政主要負责人依法办事，不得违规干预司法活动、插手具体案件处理；五是坚持重视法治素养和法治能力的用人导向，加强法治工作队伍建设和政法机关领导班子建设；六是深入推进法治宣传教育，推动全社会形成浓厚的法治氛围。

《规定》具体列举的政府主要负责人在推进法治建设中应当履行的主要职责亦有下述六项：一是加强对本地区法治政府建设的组织领导，制定工作规划和年度工作计划，及时研究解决法治政府建设有关重大问题，为推进法治建设提供保障、创造条件；二是严格执行重大行政决策法定程序，建立健全政府法律顾问制度、公职律师制度，依法制定规章和规范性文件，全面推进政务公开；三是依法全面履行政府职能，推进行政执法责任制落实，推动严格规范公正文明执法；四是督促领导班子其他成员和政府部门主要负责人依法行政，推动完善政府内部层级监督和专门监督，纠正行政不作为、乱作为；五是自觉维护司法权威，认真落实行政机关出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度；六是完善行政机关工作人员学法用法制度，组织实施普法规划，推动落实“谁执法谁普法”的责任。

《规定》就各级党政一把手推进法治建设的上述职责予以具体明确规定对于依法治国，建设法治国家的目标和任务的实现显然是非常必要的。否则，职责不清，责任不明，何以形成推进的动力。

党规对党政一把手是否全面和忠实履行职责应建立严格的监督机制

如前所述，各级党政一把手对于法治的态度是全面推进依法治国，实现建设法治国家目标和任务的关键。为了保障法治机制中这一关键环节真正发挥其功能和作用，《规定》不仅确定了各级党政一把手“第一责任人”的地位、责任和明确规定其推进法治建设应履行的职责，而且还创设了对这种地位、责任和相应职责进行监督的保障机制。因为，如果没有监督保障，即使《规定》确定了其地位、责任和相应职责，也都可能只是徒具形式而难以产生实际的效果。正是虑及于此，《规定》对各级党政一把手是否全面和忠实履行推进法治建设“第一责任人”职责设定了三项监督保障机制：一是要求党政主要负责人将履行推进法治建设第一责任人职责情况列入年终述职内容，上级党委应当对下级党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况开展定期检查和专项督查；二是要求上级党委将下级党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况纳入政绩考核指标体系，作为考察使用干部、推进干部能上能下的重要依据；三是要求有关监督部门对不履行或者不正确履行推进法治建设第一责任人职责的党政主要负责人，依照《中国共产党问责条例》等有关党内法规和国家法律法规予以问责。

《规定》确立的这三项监督保障机制：检查督查、纳入政绩考核指标体系、追责问责，对于各级党政一把手切实履行其推进法治建设“第一责任人”的职责具有直接的覊束和督促作用：任何党政一把手，作为“第一责任人”，如果在推进法治建设方面不作为，不履行“第一责任人”应履行的职责，轻则由其上级党委找其诫勉谈话，给其政绩考核减分，重则追责问责，可能要求其引咎辞职或直接予以免职。这种责任的“压力”自然可转化为促使其重视法治，推进法治建设的动力。

当然，各级党政主要负责人推进法治建设的动力并非完全源于监督问责机制的“压力”，对于大多数党政一把手来说，在很多情况下，其重视法治，推进法治建设的动力主要不是源于监督问责机制的“压力”，而是源于他们内心对法治的信仰，源于他们的法治理念。这种源动力应该是更根本，更有效和更可靠的动力。因此，为了保证各级党政主要负责人自觉履行其推进法治建设“第一责任人”的职责，各级党组织应该通过各种方式、各种途径加强对党政主要负责人的法治理念教育，不断培植他们内心的法治信仰，使他们从“组织要我实行法治、推进法治” 逐步转化为“我想实行法治，我要推进法治”，从源于外部压力不得不重视法治、推进法治转化为由于内心向往而自然和自觉地重视法治、推进法治。

不过，这种转化需要一个较长或很长的时间过程，在这个转化的过程中，加强教育、培训、激励、引导和健全、完善监督责任机制两者都是同样必要的，两者必须双管齐下。对于法治理念、法治信仰增长较快的党政一把手们，对他们也许应该更多地采用激励措施；对于法治理念、法治信仰在其内心中生长太慢或者根本生长不起来，偏好人治，习惯于以言代法，以权压法的党政一把手们，对他们也許应该更多地适用监督责任制约机制。总之，无论如何，在全面推进依法治国，建设法治国家正处在进行时而非完成时的当下历史阶段，通过激励和制约双重机制或者其他措施促进各级党政一把手积极履行推进法治建设“第一责任人”的职责都是必须的，因为法治建设“第一责任人”是否严格履责关系中国整个法治的成败。

（作者为北京大学法学院讲席教授，北京大学宪法与行政法研究中心主任）

【参考文献】

①《中办国办印发<党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定>》，《光明日报》，2016年12月15日。

责编/宋睿宸 美编/于珊