我国中期财政规划与滚动预算管理：借鉴与实践

张军

【摘 要】 我国实行中期财政规划与滚动预算管理，建立跨年度预算平衡机制，这在2014年颁布的新预算法中以立法的形式进行了规定，是我国新一轮深化财税改革的重要内容。2015年1月，国务院印发《关于实行中期财政规划管理的意見》，明确指出中央、省都要实行中期财政规划与滚动预算管理，提出统筹当前长远、坚持问题导向、实施滚动调整、强化约束机制的实施总体要求。如何稳妥推进中期财政规划与滚动预算管理、研究编制三年滚动中期预算，文章通过国内外成功经验的启示，思考并提出了中期滚动预算的有益思路与建议。

【关键词】 中期财政规划； 滚动预算管理； 跨年度预算平衡机制； 中期预算编制

【中图分类号】 F810.3 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）02-0083-03

一、研究背景

党的十八届三中全会提出我国要实行中期财政规划管理，建立跨年度预算平衡机制中期滚动预算制度。2015年1月，国务院印发了《关于实行中期财政规划管理的意见》（以下简称《意见》）指出实行中期财政规划管理，由财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测[ 1 ]。实施的总体要求为统筹当前长远、坚持问题导向、实施滚动调整、强化约束机制。建立中期财政规划，合理编制中期滚动预算，对提升财政资金的针对性与效益性、提高财政政策的前瞻性以及有效性，具有深远的意义。

20世纪60年代，西方发达国家为解决经济危机、扭转并改善财政状况，开始实践中长期财政规划与滚动预算管理，且已基本达到预期效果；80年代以后，OECD国家的中期财政规划与滚动预算管理已普遍制度化，且中期财政规划与滚动预算管理的目标更多放在防范未来财政风险、维持财政政策的可持续性、提高政府政财纪律性与政府治理的透明度、保证经济发展战略的优先性[ 2 ]。如为了提高政府财政预算的透明度、强化财政纪律的新西兰，改革以往投入型预算弊端的俄罗斯。西方发达国家示范性效应及世行等机构的推动，越来越多的发展中国家纷纷开始引入中长期财政规划与滚动预算管理。

二、国外发达国家中长期财政规划与滚动预算管理的特点与实践经验启示

虽然西方发达国家经济发展程度各有不同，但实行中期财政规划与滚动预算管理改革的动机与应用的目的是一致的，例如应对经济危机、改善财政状况、防范未来财政风险、维持财政政策的可持续性等。他们在实践方面有不少值得借鉴的做法与经验，主要有以下方面。

（一）中长期财政规划与政府规划相衔接

美国、英国、法国等OECD国家中长期财政规划时间跨度一般按三至五年进行设定，这种设计改变了传统年度预算缺少对未来中期社会经济发展前瞻性的考虑，避免了年度预算只是围绕当年目标，难以与政策规划进行有效对接的局限性。此外中期财政规划的编制综合考虑未来中长期社会经济不景气、赤字与债务规模不断上升等因素对财政的影响，建立跨年度平衡机制，对于维持政府财政的可持续性、实现中长期政府规划起着重要作用。

（二）中期滚动预算的编制依据与科学预测

美、欧等西方发达国家，普遍对预算收支的预测非常重视，因为准确而详细的预测是中期滚动预算管理成功的基础。政府中期财政规划与滚动预算的编制以战略计划为依据，通过本部门以及聘请专业咨询机构对影响财政收支的各项因素进行预测与分析，利用各种经济计量模型，测算各项预算收入与支出，最后确定预算草案。例如在美国，每年由专门的综合经济预测委员会定期发布宏观经济展望的预测报告，综合经济管理委员会依据预测报告就未来若干年的经济发展状况用详尽的预测与估计，深入分析影响财政收支的各项因素，所得预测结果都是通过可靠的数据与计量模型来支撑的。还有德国对收入的预测也做得非常细致，采用数值预测和误差分析的方法分别对各个税种，尤其是主要税种逐个进行比对，分析的数据细化至每个月。近年来，随着对财政可持续性关注度的不断上升，注重防范未来财政风险，西方各国已经对更长远的财政经济进行预测。如德国、挪威发布了至2050年、2060年的财政预测，美国、英国则分别对未来财政经济作了75年、50年的预测。

（三）中期滚动预算编制以结果为导向，注重绩效评价

政府实施中期滚动预算管理的过程中，引入预算绩效管理，据以提高政府预算管理水平与效率。美国一些州政府实行由战略计划、绩效预算以及绩效监控三个内容构成的SPPB制度，就是将战略计划、绩效预算、拨款过程联系起来，通过战略计划基础上所设定的绩效目标，由预算管理部门对政府部门实行监控管理，对预算的实施严格监控。

（四）中期滚动预算编制的流程

实行中期财政规划框架的西方国家，采用自上而下的中期滚动预算编制程序。自上而下方式的优点在于公共支出确定了可得的资源总量；此外，建立了与政府政策优先性相适应的部门支出限额，支出限额于支出部门编制预算前公布，各支出部门以支出限额作为编制的依据。

（五）灵活的预算修正

中期滚动预算虽然不是随便可调，但并不意味着一成不变。当国家宏观经济发生变化而确实有必要进行调整时，中期财政收支计划就应作出相应的调整。例如德国、美国每年都会更新预算方案，新西兰每年更新两次，奥地利每年则要求更新四次，以确保中长期财政规划与滚动预算紧密围绕国家经济的发展。

（六）明确的预算业务指引

制定与公布预算指南，为支出各部门的预算编制提供明确的业务指引。例如美国联邦政府的预算指南就是一个很好的范本。预算指南包括许多重要的指导文件，如表格的标准形式、预算制定的背景信息、支出部门的限额规定以及预算编制的指导方针等。支出部门在编制过程中遇到的任何问题，在指南中几乎都能找到答案。

（七）完善与有效的法律保障

西方发达国家的实践经验证明，完善有效的法律保障是中期预算制度得以正常执行与发挥作用的重要支撑，否则耗费巨大人力物力编制的中期预算，其作用也不过只是一份参考资料而已，规范与约束年度预算在中期规划内实行难以实现。德国的《联邦预算法典》、英国的《财政稳定法案》、法国的《预算基本法》、美国的《预算执行法案》等都以法律的形式保障滚动预算的效力与顺利实施。

三、我国中期财政规划与滚动预算管理的概况与开展

（一）我国中期财政规划与滚动预算管理概况与探索

我国每五年编制一次国民经济与社会发展规划，从“六五”到“十二五”，为了配合國家经济规划的发展需求，财政部在不同的历史时期，出台不同的规划与纲要。这些规划与纲要为在我国实行中期财政规划与滚动预算管理奠定了理论与实践的基础，但是以固定期限为基础制定的规划与纲要，因未能随经济发展的变化而进行及时调整，出现某些计划与实际脱节的现象。为了更好地摸索中期滚动预算管理的做法与经验以便全面推广，我国从2008年开始，分别在河北省、河南的焦作市、安徽的芜湖县等地作试点。虽然实践过程遇到了许多困难，最后都被迫暂停，但经过几年的摸索，逐步积累了一些做法与经验，其中以河北省最具代表性。河北省从2008年最初的15家省级预算部门到扩展至2009年42家省级预算部门进行发展性支出三年滚动预算的实践，纳入预算编制的资金量占全省发展性支出的70%。河北省财政厅在对发展性支出三年滚动预算实践总结报告中回顾与肯定了通过构建管理机制、抓好重点环节、完善配套措施以及明确推进步骤、确定体现形式与效力等多项工作的开展所取得的成效外[ 3 ]，同时也对存在的问题点进行了反思。首先是部门职能领域中长期规划编制质量不够高。其次是对发展性支出三年滚动项目各部门间的申报情况不均衡，说明在项目安排方面，试点部门存在缺乏前瞻性，重视当年年度目标而没有进行长远谋划。最后是河北作为试点省虽然也制定了地方性的法律法规，但因中央层面尚未启动该项改革，所以对三年滚动预算体制的法律保障及执行力度不够，个别部门存在被动应付现象。除了河北省，同样作为试点的河南焦作市、安徽芜湖县也因存在相似的问题与困扰，在2014年前已基本处于停滞状态。

（二）全面实行中期财政规划与滚动预算工作

根据2014年颁布的新预算法以及2015年国务院印发的《意见》、《财政部关于贯彻落实国务院决策部署推动地方实行中期财政规划管理的通知》的精神与要求，各省各部门全面开展了中期财政规划与滚动预算工作。如何积极稳妥地推进中期财政规划与滚动预算管理，各省各部门纷纷进行了可行性研究与实践。

四、积极稳妥推进中期财政规划与滚动预算管理的思路与建议

我国与许多发展中国家一样，随着经济的高速发展，不确定因素比成熟市场经济的西方国家要多得多。引入并实行推进中期财政规划与滚动预算管理，仅仅几年的探索实践是远远不够的，因此不但要多借鉴学习西方国家的做法与经验，而且还要结合自身的国情。

（一）滚动预算规划与政府规划相衔接，改变年度预算传统观念

我国在滚动预算的探索实践中，借鉴西方发达国家三至五年期中期滚动预算的做法，在河北省实行发展性支出三年滚动预算的实践。实践中存在各部门间对滚动预算项目申报不均衡、过分注重年度预算、后续两年规划细化不足的情况。说明试点部门重视当年年度规划而缺少长远谋划，产生预算与政策规划相脱节的现象。因此编制中期滚动预算，必需转变传统年度预算的观念，多考虑长远发展，注重与政府规划重大政策、重大项目、重大改革、行业指标相衔接，加强项目库的管理，完善项目预算审核机制。此外对支出项目要实行科学分层、分类管理，提高支出项目的细化程度与稳定性。

（二）科学地对中期经济与财政规划进行预测

对中期经济与财政的预测是否客观、准确、可信是确保中期财政规划与中期滚动预算管理良好运行的重要条件。目前，我国作为发展中国家，与西方发达国家相比，存在预测技术手段不足、经验缺乏与预测技术失误等情况，加之财政部门低估收入、高估支出的保守观念影响与制约，预测结果与实际情况存在一定偏离度。我国应借鉴国外的成功经验，改变对“基数法”的依赖，以国家未来发展战略规划为依据，运用经济计量模型对中期经济与财政规划作科学的预测。建立健全财政管理信息系统，为中期滚动预算的预测与编制提供能分析的数据基础，实现政府部门之间数据信息的共享、实现预算数据即时的分析与预测、实现数据实时更新，使有关部门及时发现预算执行中的实际问题，快速作出应对与决策，节省宝贵时间。此外对经济的预测还要着眼长期，对财政经济作更长远的预测，例如美国的75年预测、英国的50年预测。

（三）建立滚动预算绩效评估机制

我国现行的预算管理绩效考核，大部分是事后实行，难以克服预算绩效低下的问题。借鉴国外预算管理经验，建立滚动中期预算管理绩效评估机制，依据政策的优先性确定各预算部门的支出限额，明确未来滚动三年及分年度的预算绩效目标、量化的考核指标、具体的考核办法。适时开展年度预算评估工作，发现问题，认真分析，提出对策，为下一年度预算的修正提供重要依据。随着预算改革的进一步深入，可借鉴国外的经验采用目标计划、预算绩效与拨款过程相结合的办法，注重提高财政支出的效益与效率。

（四）中期滚动预算编制流程

我国传统的预算编制，采用自下而上的二上二下的申报汇总并下达执行流程。实行二上二下的编制程序，因为没有财政总量的限制，编制预算单位又缺少国家在经济发展、财政政策方面的指导，容易单纯从自身部门利益出发，提出过量申请，使预算与实际情况相脱节，造成资源浪费。借鉴西方发达国家中期滚动预算自上而下的编制方式，则能从根本上改变这种现状。按照财政总量、政府政策的优先次序，给予支出部门支出限额，各支出部门在限额范围内提出申请。支出限额的做法便于政府控制预算部门支出的“自动”增长。

（五）中期规划与滚动预算的修正

借鉴国外经验，适时对滚动预算在规定范围内进行修正与调整。每年应更新一次预算方案，以确保三年财政规划与滚动预算紧密围绕国家经济的发展。涉及新增项目，纳入三年财政规划，淘汰原财政规划优先程度靠后的项目，或通过稳定调节基金、政府性债务的途径来调配所需资金。

（六）制定与公布预算指南

详实、清晰的中期财政规划意见指南是中期规划与滚动预算编制的重要指引。目前，我国的新预算法、国务院印发的《意见》只是从总体原则上提出指导意见，各省各部门还需研究制定具体方案。为了加快推进中期滚动预算的编制工作，国家应先做好制度的顶层设计，财政部门在各部门预算编制之前，应颁布一份总体要求、基本原则、政策重点、主要内容、编制流程与方法指引明晰的指南说明，预算编制单位在编制过程中遇到困难与疑问能随时通过指南说明得到权威性的指导与意见。

（七）建立健全法律保障

国外发达国家的实践经验证明，完善有效的法律保障是中期预算制度得以正常执行与发挥作用的重要支撑。我国2014年颁布的新预算法，通过法律的形式赋予了中期财政规划与滚动预算相应的权威性与约束力。在此基础上，各省各部门可借鉴河北省的做法，颁布系列地方法规，形成符合自身发展需求与特点的中期滚动预算制度体系，让改革实践更有章可循。中期财政规划报经本级人民政府批准实施，对年度预算具有约束性。除了法律的保障外，还可通过多渠道、多方式保障预算编制与实施顺利进行。首先，对中期预算工作进行广泛宣传，提高各预算部门对中期规划与滚动预算编制工作的深入认识与了解。其次，通过强化预算工作人员队伍的建设、信息化系统的建设，加强业务的指导与交流，有效促进各地各部门中期预算编制水平的提高。最后，通过建立中期预算工作协调机制，各部门协调合作，促使中期预算编制与实施工作顺利进行。

五、结束语

我国引入中期财政规划与滚动预算管理的必要性与重要性是不容置疑的，实现中期滚动预算为应对我国在经济发展过程中面临的不断加大的财政风险、巨大的支出压力、各项财政政策协调性差以及我国预算管理能力落后的现状，特别是新一轮的财税改革有重要的意义。我国应多吸收国外先进国家的成功经验，结合我国的实际，同时充分考虑当前行政与管理经验不足、能力欠缺（特别是地方层级）等情况，不能操之过急，要有计划、有步骤、稳妥地推进与实行中期财政规划与滚动预算管理。

【参考文献】

[1] 中国政府网.国务院关于实行中期财政规划管理的意见[A/OL].（2015-01-23）[2016-01-25].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-01/23/content_9428.htm.

[2] 寧旭初，朱翠林.国内外中期财政规划实践的启示[J].经济研究参考，2015（29）：17-19.

[3] 河北省财政厅预算处.编制发展性支出三年滚动预算的实践[J].预算管理与会计，2009（7）：24-26.