社区矫正的现状、问题及对策——关于S省社区矫正运行情况的分析研究

唐露露

(四川大学 法学院,四川 成都 610065)

社区矫正的现状、问题及对策
——关于S省社区矫正运行情况的分析研究

唐露露

(四川大学 法学院,四川 成都 610065)

社区矫正在调动社会积极性、帮助社区服刑人员悔过自新等方面取得了良好成效，但我国社区矫正制度及其配套措施不完善，制约了社区矫正功能的实现。本文以S省社区矫正运行情况为研究对象，通过对S省社区矫正现状、问题及影响因素的分析，结合司法现状提出了加强社区矫正工作的若干对策建议。

社区矫正；问题；对策

一、S省社区矫正的工作现状

社区矫正是依据刑法、刑事诉讼法等法律规定，以非监禁方式，对缓刑、假释、管制、暂予监外执行4种罪犯执行刑罚的一种重要手段。近年来，S省大力推进社区矫正工作，在制度建设、工作方法、保障能力、队伍建设等方面积极探索，取得了良好成效。

(一)大力加强制度建设

为了进一步推动社区矫正工作的顺利开展，S省自2004年试点工作开展后，不断加强制度建设。2015年10月，S省高级人民法院、省人民检察院、公安厅、司法厅、财政厅联合印发《关于全面推进社区矫正工作的实施意见》(以下简称《实施意见》)，有力促进社区矫正工作依法开展。同年11月，《S省社区矫正实施细则》(以下简称《实施细则》)进一步理清了政法各部门的工作职责，明确了各项工作流程、内容、标准、要求、措施，成为S省开展社区矫正工作指南。截至2016年11月，S省21个市(州)、183个县(市、区)、4 604个乡镇(街道)全面推进社区矫正工作，各地累计接收社区服刑人员148 999人，累计解除矫正112 859人，社区服刑人员矫正期间重新犯罪率一直处在0.2%的较低水平，取得了良好的法律效果和社会效果。

(二)坚持“监管、教育、帮扶”三位一体

在工作方法上，S省紧紧围绕“监督管理、教育矫正、社会适应性帮扶三位一体”的社区矫正制度，扎实开展社区矫正任务。

在监管方面，S省各个地区为了进一步提升对服刑人员的监管能力，采取了一系列措施，具体包括：依托区域网格化管理机制，推进“4+X”矫正小组建设，建立矫正小组36 140个；规范社区服刑人员报告制度，对社区服刑人员实行定期点验，部分区县在有条件的情况下，开展指纹报到；实施电子监管，对16 346名重点人员、新入矫人员实行手机定位或佩戴电子腕带，有效防止脱管现象。截至2016年，S省累计对社区服刑人员给予警告5 290次，提请治安管理处罚229人次，提请撤销1 074人，提请撤销假释55人，对暂予监外执行收监执行540人，保证了刑罚的有效实施。

在教育矫正方面，S省开展集中教育，积极利用社区矫正中心，将集中教育与个别教育、分段教育与分类教育、心理矫正与行为矫正相结合，开展对新接收人员的集中初始教育、重点人员的集中法制教育及服刑人员的集中解矫教育工作，形成社区矫正初始、分类、解矫教育相互衔接的教育矫正工作新格局。2016年以来，S省各地对社区服刑人员进行心理辅导55 547人次，组织集中教育198 653人次，建立教育基地495个、社区服务基地1 141个。

在对服刑人员的社会适应性帮扶问题上，各地通过完善帮扶政策，帮助服刑人员解决就学就业、临时救助、最低生活保障等困难和问题，S省部分地区制定了专项帮扶制度或措施，将有特殊困难的社区服刑人员纳入帮扶范围，将困难救助制度化、常态化。2016年以来，S省各地对社区服刑人员开展技能培训5 941人次，指导就业就学9 080人次，协调落实承包地7 765人次，落实低保526人次，累计建成就业基地350个，有力促进了社区服刑人员顺利融入社会。

(三)社区矫正保障能力有所突破

为了提高社区保障能力，S省2016年投入社区矫正经费5 475万余元，有156个县级司法局按社区服刑人员人数每人每年1 400～3 000元的标准落实社区矫正经费(不含设备经费)，达到县(市、区)总数的85%。根据2016年制定的《省级社区矫正补助经费使用管理办法》，目前已有25个贫困县(市、区)获得了省级社区矫正补助资金800万元。

在基础设施保障方面，S省全面部署“力争3年时间全面建立社区矫正中心”，大力推进场所设施建设，全省有26个县(市、区)建立起社区矫正中心(中途之家)等场所设施。此外，为逐步实现社区矫正网上交接、网上定位、网上督查及网上办公工作模式，S省投入1 800万元开发完成全省社区矫正信息管理系统并启动试运行，实现省、市、县、乡四级互联互通，并通过电话汇报录音、生物考勤识别、执法记录仪、电子腕带等各项软硬件与社区矫正信息管理系统的对接。

(四)机构队伍建设进一步深入

为确保社区矫正工作的顺利开展，S省积极推进机构建设，在全省17个市(州)、118个县(市、区)司法局单独设立社区矫正机构。其中，在5个市成立社区矫正执法支队，有51个县(市、区)成立社区矫正执法大队。为了逐步扩大执法力量，各地通过政府购买服务、增加地方编制、聘用专职社会工作者等多种方式建立社区矫正社会工作队伍。目前S省4 014名社区矫正执法人员全部属政法专编，通过政府购买服务等多种方式建立起的社会工作者队伍已达2 280余人，有62个县(市、区)实现社区矫正社会工作者与社区服刑人员1:10的配备比例。

二、S省社区矫正工作问题梳理

虽然S省在整个社区矫正工作中取得了一定的成绩，但在具体工作中，各地还存在一些不容忽视的问题，主要表现在以下几个方面。

(一)“双重主体”带来执法困惑

社区矫正存在“双重主体”的困惑，即作为具体矫正工作主体的司法行政机关，在现行法律上没有执法权，而公安机关作为矫正工作的辅助部门，却拥有实质意义的执法权。《社会矫正实施办法》(以下简称《实施办法》)生效以前，公安机关对社区服刑人员监管的主要形式就是报到，一旦有违法行为即按照《治安管理处罚法》《刑法》的规定进行事后追惩。《实施办法》生效后，虽然司法行政机关成为社区矫正执法主体，但因其不具有公安机关自主启动追捕程序或使用羁押的强制措施等权利，因此缺少威慑力，致使个别矫正对象面对司法所的考核奖惩持无所谓的态度，严重影响刑罚的权威性和严肃性。

(二)矫正队伍力量薄弱

司法部《关于进一步加强乡镇司法所建设的意见》中要求，“司法所应当由3名以上人员组成”。S省《实施意见》中提出，“应当按照社会工作者与社区服刑人员1∶10的比例配备社区矫正社会工作者”。然而，从S省实践来看，上述规定并未执行到位。以2016年为例，S省在册社区服刑人员高达3.6万人。其中，有11个市(州)社区服刑人员在1 500名以上，部分市县达2 000名以上，S省省会城市高达5 600余名，而全省从事社区矫正工作专职人员市级平均为3.4名、县级3.2名，司法所工作人员平均1.6名(政法专编执法人员平均仅0.8名)。

除了人员配置不到位问题，社会矫正工作者的业务能力也有待提高。虽然部分市县通过政府出资，招募了一部分司法辅助人员，壮大了工作队伍，但从S省社会矫正辅助人员的状况来看，大多数司法辅助人员没有接受专门的培训，学历层次参差不齐，专业性欠缺，难以实现专人专用，社会矫正工作难以顺利开展。以S省Z市社区矫正工作人员情况为例，从文化层次看，本科及以上学历的占69.7%，专科学历占29.7%。从整个数据来看，一方面专科学历人数仍占有较大比重；另一方面，在招聘的人员中，由于未对专业对口作出硬性要求，影响社区矫正工作的效果。

(三)部门衔接机制存在不足

社区矫正作为刑罚执行的一种方式，需要公、检、法、司之间的分工、配合及相互制约，但遗憾的是，目前各部门配合衔接的基本情况是“各打各的拳，各出各的招”，甚至在个别地区存在“扯皮”现象，具体表现为以下几个方面。

第一，法院、监狱、看守所对拟适用社区矫正的被告人、罪犯较少委托司法行政机关进行社会调查评估，听取矫正机构的意见；而对于那些符合社区矫正条件的罪犯，非监禁执行手续复杂、办理效率低下，耽误了对其进行社区矫正的大好时机，极大地制约了社区矫正目的实现；裁判生效后，法院、监狱在寄送法律文书时有不送或延迟送达的现象；有时只通知矫正人员前来报到，法律文书要很长时间才寄到；有的未告知报到时限和地点，造成罪犯长时间不报到或超过报到期限而造成脱管现象。特别是对于人户分离、人员流动的现象，司法机关和执法机关更是难以衔接，导致矫正机关往往鞭长莫及，不能有效开展矫正工作。

第二，公安机关作为社区矫正辅助机关，内部却没有统一负责社区矫正的部门或科室，在经办协助查找、押送、追逃等工作时无法衔接，还有相互推诿现象。此外，《实施细则》第145条规定：“被裁定撤销缓刑、撤销假释或者被决定收监执行的社区服刑人员在逃的，居住地县级司法行政机关应当立即通知居住地县级公安机关，送达被决定收监的罪犯在逃告知书，并附人民法院、监狱管理机关、公安机关的裁定书、决定书，由居住地县级公安机关依据上述文书按程序组织追捕。”但多数县(区)公安机关以无“两证”或网上追逃网络平台未更新无法输入为由，不予上网追逃，导致抓捕归案案件较少，对社会产生了较大的负面影响。

第三，部门配合不畅问题在收监工作中表现极为突出。收监执行涉及取证、提请、裁定、抓捕、关押、执行等多个环节。首先需要司法行政机关提请收监，然后交由法院裁决；法院裁决后，需要公安协助进行抓捕等，因此收监工作要求司法行政机关与法院、公安机关的协调配合。然而实践过程中，由于立法的不统一，各机构之间出现职责分歧，协调配合程度不够高。以Y市2015年存在的提请收监执行的34个司法所为例，有12%的司法行政机关认为在收监执行工作中与法院公安协调配合“基本不顺畅”或“不顺畅”，司法行政机关认为收监执行工作中与法院公安协调配合“非常顺畅”的仅占26%。

三、社区矫正工作问题的原因探究

(一)缺少统一的法律规定

目前，我国没有出台一部社区矫正的专门法规，《刑法修正案(八)》及新《刑事诉讼法》虽然将社区矫正作为一项刑事制度正式写入我国基本法，但对社区矫正多为原则性规定，缺乏可操作性的配套措施，对社区矫正的主体、实施程序、内容等均没有法律明确规定。2012年 “两院两部”联合颁布的《实施办法》及2016年 “两院两部”出台的《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》虽然对社区矫正工作进一步细化，但两者从效力上仅为部门规章类，有违《立法法》第8条的规定，即犯罪和刑罚属于法律绝对保留事项。

(二)执法主体权责不一

我国社区矫正的统筹、领导、执行主体是司法行政机关，但到目前为止，司法行政机关真正意义上的明确“入法”却始终没有实现。因此，从法律规定层面上来说，基层司法行政机关在刑事诉讼当中处于相对边缘的地带，没有明确的地位和职能。实践当中，司法行政机关被称为是“责任无穷大，权力无限小”的公权力机关。由于执法身份和刑事强制权的缺失，社区矫正工作人员对社区服刑人员无法采取惩戒措施。

(三)缺少信息共享平台

《实施办法》第35条第3款明确规定：司法行政机关和公安机关、人民检察院、人民法院建立社区服刑人员的信息交换平台，实现社区矫正工作动态数据共享。但实践中各部门却是各自为政，信息互通不流畅，彼此掌握数据不共享。S省部分司法行政机关虽然已投入使用社区矫正信息管理系统，但大多仅利用网络资源将社区服刑人员的档案等输入电脑，形成电子档案，没有形成相关部门之间的联动。由于公、检、法、司四部门缺少共享信息平台，客观上严重制约了社区矫正衔接工作的顺畅高效。

四、加强社区矫正工作的对策建议

通过上文对S省社区矫正工作现状、成效的总结、问题的梳理及原因的探究，针对如何进一步加强社区矫正工作提出如下对策建议。

(一)从法律层面完善社区矫正制度

目前，随着《实施办法》的逐步适用，不论是在程序还是实体上，社区矫正制度都出现了许多新的问题，因此，亟需出台一部关于社区矫正制度的专门法律，对社区矫正的程序规范和实体规范做出详尽的规定，以法律的形式明确矫正程序与内容，为社区矫正扫清法律障碍。但就现阶段而言，我国实务界和理论界还处于摸着石头过河的探索阶段，在制定社区矫正法的过程中，要尤其注意社区矫正近期目标和终极价值的实现，制定具有指导意义的原则性规定，具体建议为：

1．明确赋予社区矫正机构独立执法权

针对目前我国社区矫正中执行混乱，执法主体、执行手段都存在矛盾的现状，在社区矫正法中首先应明确执法主体，赋予其独立执法权，解决社区矫正过程中双重主体的尴尬困境，而不是将执法权分割于几个不同的机关。在进一步立法中，应该明确司法行政机关作为矫正工作的主体，具有独立执法权，使得其执法活动有法可依。

2．明确社区矫正违规收监的执行机关

针对基层存在的少数地方公安对收监工作存在推诿等问题，通过法律形式明确社区矫正违规收监的执行机关，规定对收监执行的，由公安机关进行羁押，并移送监狱或者看守所。服刑人员在逃的，由公安机关追捕，社区矫正机构协助，将收监、追逃等工作交给有强制执行权的公安机关。

3．明确社区矫正中政府向社会购买服务问题

为了缓解矫正机构“一人所”“无人所”的状况，各地在实践过程中通过政府购买服务等方式，招聘司法辅助人员为服刑人员进行矫正工作。但由于缺少明确的法律规定，各地在进行政府购买服务时，没有统一的标准，使得各地司法辅助人员形式多样，承担的司法辅助工作也五花八门，因此应通过立法明确规定：“社区矫正机构可以公开择优购买社区矫正社会工作服务，为社区矫正人员在思想教育、心理矫治、职业技能等方面提供必要的帮扶。”通过限定的购买社会服务范畴，为各地政府购买服务工作提供原则性指导。

(二)加强社区矫正机构队伍建设

社区矫正是刑罚执行活动，又具有社会工作性质，既需要专业化的执法队伍，也离不开社会力量的广泛参与，因此需要专群结合，加强队伍建设。

首先，鉴于我国目前丰富的毕业生资源，可以通过选拔、考核等方式吸收具有相关专业背景的毕业生加入到社区矫正的队伍中来；还可考虑广泛吸纳具备社区矫正工作能力的社区志愿者和民间团体，通过增强社区矫正的后备资源和工作实力，不断壮大社区矫正工作队伍。因为退休的工作人员及在岗或退休的教师具有一定的群众工作基础与较强的沟通交流能力，所以可考虑由这些人参与到社区矫正工作中，与社区矫正人员进行更好地沟通。

其次，针对司法服务工作者学历层次不齐、缺乏专业工作能力的问题，一方面应制定相应的标准进行选拔，例如专业要求、职业能力和职业年限要求等，另一方面，对于经过选拔聘用的司法服务工作者，应当通过开展教育培训和资格考核，使他们把握对罪犯进行改造和矫正的工作特点和规律，掌握相应的工作方法。

(三)提高社区矫正保障水平

由于我国社区矫正工作还并不是一个专业化的岗位，因此现有的社区工作人员保障制度并未考虑到其职业特点和职业风险。要提高社区矫正工作人员的保障，首先就要推动社区矫正工作者职业化、专业化建设，具体做法可以参考现有的法官、检察官的基本资格和选拔标准，实施社区矫正职业资质认定和岗位准入制度，逐步提高社区矫正队伍的职业化和规范化，给予社区矫正人员职业认同感，提高社会地位，进而提高其工作积极性[1]。

此外，社区矫正工作内部缺少晋升晋级机制和激励机制，同样抑制了矫正工作者的工作积极性。对此，应尽快建立一套与社区矫正工作相适应的按劳分配与晋升机制，设定社区矫正执法人员的职务序列和工资标准，通过物质奖励对社区工作人员的工作予以肯定。

(四)建立有效的衔接机制

从形式上来看，我国社区矫正相关部门之间只有原则性的制度安排，具体的运作管理却难寻踪觅。要完善社区矫正各部门的工作，就必须在组织架构和配套性政策等方面逐步提高匹配度，捋顺社区矫正各个主体的关系，明确界定协同机构的权责关系[2]。

对此，法院、检察院、公安、司法、监狱等部门可联合起草《社区矫正工作衔接规定》，将人民法院、公安机关、办案机关、监狱与区县司法行政机关的衔接的内容、程序予以具体的规定，进一步加强相关部门在社区矫正工作中的衔接。例如：认真落实法院、监狱、看守所法律文书送达回执制度，确保不因法律文书送达问题而出现漏管等。

为了切实引导各机关建立起有效的工作衔接机制，还可以将衔接配合工作情况同领导班子成员年度考核结合起来，并通过定期检查、上级抽查等形式，对衔接配合工作落实情况进行检查考核，对于积极开展衔接配合工作，作出重要贡献的，在评优、评先、晋级等方面予以倾斜。对执行不力、落实不到位的领导干部和普通工作人员及时责令整改，造成严重后果的，追究有关人员的纪律责任、行政责任甚至法律责任，并一律实行终身责任倒查[3]。

(五)加强信息化建设，建立信息共享平台

加强社区矫正信息化建设，是推动社区矫正工作深入发展，提高矫正工作效率的迫切需要和必然选择。针对实践当中各部门信息互通不流畅，对服刑人员重复建档问题，应当依托司法行政电子政务系统，建立起全国性的社区矫正对象数据库，统一规划、统一建设、统一管理社区矫正信息管理系统和社区服刑人员定位管理系统，推进各级各部门互联互通，建立信息共享平台，提高工作效率。

另外，可参照S省部分县市的做法，建立起县委政法委主持下的检察、法院、公安、司法工作联系制度，每半年召开一次关于监外执行罪犯监管方面的联席会议，每月进行信息交换等措施，防止出现信息不畅而导致的脱管、漏管现象。

(六)开展社区矫正宣传与教育活动

社区矫正制度只有深入人心，被社区群众接受，由社区群众参与，才能切实发挥改造服刑人员的效果。对此，可设立“社区矫正制度宣传月”，将社区矫正工作纳入地方法治建设的重要内容，通过各类媒体、微电影等途径，积极探索“互联网+”社区矫正工作模式，有力提升社区矫正的社会知晓率。具体由各政法部门承担社区矫正宣传工作，同时可邀请法学教授和法学学生参与其中，建立社区矫正教学实践基地和大学生社区矫正志愿者工作站，开展诸如“矫正工作进社区”等活动，向社区群众解说社区矫正的内容与价值，充分发挥社区组织和基层群众的力量。

五、结语

无可否认，社区矫正工作开展以来，在节约司法成本。改造罪犯方面发挥了重要作用，各个地区的社区矫正工作也取得了长足的进步。但任何制度的完善都不是一蹴而就的，在推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，为了充分发挥社区矫正制度的优势，还需要各个政法机关紧紧围绕促进社区矫正人员顺利回归社会这一目标，不断创新工作方法，做好社区矫正衔接工作，提高社区矫正工作的针对性、时效性，并积极推进社区矫正立法，为社区矫正工作长远发展提供法律保障，建立起公开公正高效廉洁的执法机制，进一步增强执法透明度和公信力，使社区矫正工作规范运行。

[1] 武玉红.我国社区矫正队伍专业化建设探究[J].北京联合大学学报(人文社会科学版),2016(3)：13-14.

[2] 徐娜,李雪萍.治理体系现代化背景下跨部门协同治理的整合困境研究[J].云南社会科学,2016(4)：145-150.

[3] 贾晓文.完善监狱刑罚执行与社区矫正衔接配合的相关机制[J].中国司法,2016(1)：78-81.

(责任编辑：袁宏山)

Current Situation, Problems and Countermeasures of Community Correction—An Analysis of the Community Correction Operation in S Province

TANG Lulu

(College of Law, Sichuan University, Chengdu 610065, China)

Community correction has made great achievements in mobilizing the enthusiasm of all sectors of society and helping the community prisoners to repent of themselves. However, the community correction system and the supporting measures are not perfect, which restricts the realization of community correction function. Based on the analysis of the status quo, problems and influencing factors of the community correction in S province, this paper puts forward some countermeasures to strengthen the community correction work in the light of the judicial situation.

community correction; problem; countermeasures

2017-02-12

唐露露(1994—)，女，河南许昌人，四川大学法学院硕士研究生，研究方向为诉讼法。

D915

A

1008—4444(2017)04—0092—05