基层检察室的设置与职能研究

梁利波，张东

(1.河南财经政法大学 刑事司法学院，河南 郑州 450046； 2.郑州市管城回族区人民检察院， 河南 郑州 450004)

基层检察室的设置与职能研究

梁利波1，张东2

(1.河南财经政法大学 刑事司法学院，河南 郑州 450046； 2.郑州市管城回族区人民检察院， 河南 郑州 450004)

在员额制和自侦转隶的双重改革背景下，检察室的存在状态和职能也面临着变革。检察院派驻基层检察室的存在，是检察权的自然延伸。在形式上，除了实体性检察室外，还应该大力拓展虚拟检察室的空间。对检察室的职能进行重构时，应着重发挥其在民行检察执法监督、执行监督、侦查监督、辅助起诉等方面的作用。

基层检察室；职能；派驻

一、基层检察室存在的现状

基层检察室设置的初衷，是为了检察权向社会作进一步的延伸，更为精准地进行法律监督。然而，实践中，检察室的人员配置和功能发挥都不尽人意，存在闲置、虚置的现象。

第一，人员配备不到位。由于派驻检察室远离检察院机关所在地，因此，检察官到派驻检察室工作有种种顾虑，派员下去有难度。现实中，派驻检察官往往由退居二线的年龄偏大的中层领导担任。

第二，办案设备不足。以鲁山县人民检察院为例，其派驻磙子营乡检察室，是由派驻所在的磙子营乡提供一间办公房间和桌椅等基本工作设备，水电费也由乡里提供。在这样的情况下，开展工作极为困难。

第三，派而不驻现象突出。出于上述原因，人的因素和物的因素的匮乏成为两大困境，导致既使进驻也很难开展工作，因此，派驻检察官往往是收集线索，回到机关办公。检察室的闲置，使其功能发挥成了纸上谈兵。

二、员额制改革和转隶背景下检察室的命运

员额制改革和职务犯罪侦查权的转隶是今年检察机关改革的两大重点，许多检察业务都要受其影响，基层检察室的命运也概莫能外。

员额制的推行，使检察官个体更加独立和自由，更便于独立开展工作，表达意见。而国家监察委员会设立后，将检察机关的反贪污贿赂、反渎职侵权和职务犯罪预防部门并入，无疑使刑事侦查与起诉工作分工更加明确，也使检察机关长期以来刑事重、民行轻的天平朝平衡的方向移动。应当说，侦查权的转出，可以使检察官免受侦查工作的牵制，从而更全面、更专业地做好监督工作。从这方面看，对于行政领域的监督，反而是一个难得的机遇，检察工作的未来靠民行，不再是一句愿景，而将成为一种现实。

不同于公安派出所、工商所、税务所、乡镇纪检委等机构的常设化，检察室的存在一直处于不安定状态，检察室的存在感并不强。在侦查权将不复存在的预期下，基层检察室最重要的功能——搜集职务犯罪线索也将烟消云散。那么，基层检察室会否因为此一重大功能的丧失而重跌低谷？最高人民检察院于2016年9月1日发布的《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》明确提出，检察机关将在重点区域推动建立新型良性互动检警关系。要完善对公安派出所刑事侦查活动监督机制，在主城区、城乡结合部、刑事案件高发等重点区域的公安派出所探索设立驻所检察室(官)。现在，许多基层检察院依照最高人民检察院和省检察院的部署，正在成立驻派出所检察室。

三、大数据对检察室的形塑

基层检察室的形式，也应当充分考虑大数据的影响，用大数据这个工具来开展检察工作。

(一)实体型检察室

在信息欠发达地区，检察室更容易发挥作用。在偏远山区或没有开发的农村，人们更多地依靠面对面的语言交流，语音聊天工具仅限于手机或固定电话；集市还是原生状态的集市，没有赶集网；自行车是自家买的，还没有摩拜单车。地理意义上的基层检察室，也只是在这些地方有存在的意义。

除了信息欠发达地区之外，在特定的机关厂矿事业单位也有设置派驻检察室的基础。如郑州市管城回族区人民检察院与区环保局等9家单位完成了工作对接，达成了向9家机关单位派驻检察联络官的意向，检察院分包院领导带领检察联络官先后开展调研座谈、预防咨询、法制宣讲等活动10余次。

(二)虚拟检察室

实体检察室的设置需要考虑到机构重叠问题，其存在的地理空间是特定的、有限的。在虚拟空间高速膨胀的当下，对虚拟空间的争夺主要限于经济领域。在司法领域，由于工作内容的保密性，对虚拟社区的接触是警惕的、保持距离的。对虚拟世界的关注，仅仅限于网络舆情，虚拟空间的法律监督是片处女地，监督的缺失，导致网络暴力横行，侵权行为随意发生，却无良好的调查与防范措施。

虚拟检察室的进驻，不以地理位置为划分依据，而是以网站或网络社区、平台为单位而进行。如在天涯社区派驻的检察室，已与天涯社区的投诉机构相互合作，巡察不法行为。

四、检察室职能的充实和转换

从职能上看，现有的派驻基层检察室的主要工作模式有职务犯罪侦查式、公诉办案式、犯罪预防模式、服务社会管理式四种。

职务犯罪侦查模式是指基层检察室协助派出院自侦部门开展辖区内职务犯罪侦查工作，必要时经检察长批准可以单独或者会同派出院职务犯罪侦查部门开展辖区内职务犯罪侦查工作。

公诉办案模式是指基层检察室与法院的派出法庭对接，具有独立办理公诉案件的职能，有权决定管辖范围内刑事案件起诉、不起诉或者撤销。

服务社会管理模式是指基层检察室侧重于参与化解社会矛盾、社会治安综合治理，着重体现参与社会管理过程中的服务性和非诉性特征。例如，河南省郑州市管城回族区人民检察院将基层检察室建成民心检务大厅，2016年成功调解轻微刑事案件6件，全面走访了辖区内34个村社、辖区内重点企业20余家。

职务犯罪预防模式是指派驻检察室的职能主要是进行职务犯罪预防工作，如郑州市管城回族区人民检察院于2015年全面启动了基层检察室建设工作，3个派出检察室的6名工作人员均隶属于预防局。目前，派出检察室已完成职责定位、建章立制和办公选址工作，并已经投入使用，开展基层检察工作。

上述职能设置具有普遍性，反映了基层检察机关职能的整体下沉和延伸。但是，随着转隶的实现，侦查权移交国家监察委员会，这一重要职能将不复存在。因此，基层检察室的职能需要加以适时调整。

从上下级关系上看，相对于所属检察机关而言，派驻检察室职能的形态，目前有兄弟式、母子式和手足式。

兄弟式的检察室是指派出检察机构与基层人民检察院平级。如河南省新乡市卫河地区人民检察院，是河南省第二家刑事执行检察派出院，对整个新乡市的刑罚执行、刑事强制措施执行、强制医疗执行等刑事执行活动进行全面监督。

母子式的检察室完全受所属人民检察院领导，但具有一定的独立办案资格和能力。

手足式的检察室是指设立检察室后，派驻人员开展工作，但这种工作不具有独立性，只是检察权的辅助，如搜集线索、发现情况等，派驻检察官没有独立的办案权限，需要报请所属检察院批准后统一安排处理。应当说，这三种检察室形式的独立性是不同的，究竟采取哪种方式，要根据辖区的大小、监督对象的情况、检察资源配置能力等综合因素。

在员额制改革完成后，检察官办案模式发生转变；在自侦权转隶后，检察职能发生重大变化。这都需要对基层检察室的职能进行重构。而在改革后，入额检察官数量有限，派驻入额检察官去检察室不尽可取，如果是公诉办案模式或母子式的模式，可以让入额检察官带领几个辅助检察官一起办案；如果检察室不能独立办案，派驻入额检察官，是对检察官资源的极大浪费。而在自侦权转隶的背景下，检察室获取线索的职能被弱化了，也需要在某些方面加强。关于检察室职能的设置，作如下构想。

(一)执行监督权的延伸

1.派驻公安派出所检察室

2005年公安部颁布《关于建立派出所和刑警队办理刑事案件工作机制的意见》，赋予了公安派出所进行刑事侦查的职权。公安派出所在打击刑事犯罪中起的作用越来越大，在刑事侦查中的地位和作用越来越重要。然而，由于法律监督不到位，出现了取证不规范、证据把握不准确、办案程序不规范、随意立案或不予立案侦查等问题，由此导致犯罪黑数长期存在、辖区居民投诉上访率高等问题。

《人民检察院组织法》第 5 条之三规定，各级人民检察院行使下列职权：对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。《人民检察院刑事诉讼规则》第371条、380条、412条分别就检察机关对公安机关的立案监督、侦查活动合法性监督、刑罚执行活动监督等方面，进行了详细、具体的规定。有鉴于此，迫切需要建立充分有效的监督机制。设置派驻公安派出所基层检察室，加强对其刑事侦查活动及其他刑事相关活动的监督，具有现实意义，是实现检力下沉、延伸法律监督触角、精细化监督的必然要求。

2.社区矫正的执行监督

社区矫正的法律监督有法可依。作为一种刑罚执行方法，对社区矫正的监督应当是执法监督的内容。2012年1月10日由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发的《社区矫正实施办法》第2条规定，司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作。人民法院对符合社区矫正适用条件的被告人、罪犯依法作出判决、裁定或者决定。人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。这是人民检察院监督社会矫正的法律依据。其中，第4条规定人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯,需要调查其对所居住社区影响的,可以委托县级司法行政机关进行调查评估。这里肯定了检察机关对罪犯在社区矫正的影响的调查权。

对于被矫正人员在社区活动，如果不亲临或接近现场，难免流于形式。派驻检察室更接近最基层，因此，可以透过被矫正人的形迹和表现来判断其矫正执行的效果和方式。另外，检察室一般与乡镇和街道办事处合署办公，可以对司法所的社区矫正工作进行零距离的观察和监督。

3.对监外执行的监督

监外执行，是指依据法律、法规等有关规定，人民法院和有关机关作出管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、暂予监外执行的判决、裁定和决定，由执行机关即公安机关执行的一种刑罚执行活动。刑诉法第255条规定，监狱、看守所提出暂予监外执行的书面意见的，应当将书面意见的副本抄送人民检察院。人民检察院可以向决定或者批准机关提出书面意见。这说明检察机关在执行前就可以提前介入进行监督。提前介入监督防止因滥用暂予监外执行而放纵了犯罪，有利于避免刑罚执行机关做出错误的决定，从而在源头上进行监督。另外，刑诉法第256条还明确了检察机关也有权对决定暂予监外执行的机关进行监督，法律监督主要是执法监督，这是检察监督的应有之义。

同样，由于这项执行活动在社会最基层，交由基层检察室进行监督更便于实现监督实效。

(二)民事行政检察监督权的延伸

1.行政执法监督

在刑事检察业务快速生长的时代，民行检察却一直在夹缝中求生存。在传统民行检察工作领域，民事抗诉工作占了一半以上，抗诉中发现的法官职务犯罪线索，一度由民行检察部门进行侦查，但也很快被收回，抗诉抑或侦查，包括检察建议，基本都局限在诉讼领域。

行政权的行使具有双刃性：一方面维护社会秩序、增进公共利益、保障公民合法权益等；另一方面，如果不当行使，将构成对民主、自由和人权的威胁，产生官僚作风、腐败和滥用权力。以河南省平顶山市为例，近五年中，平顶山市的财政预算呈逐年大幅度上升的趋势；全市法院系统判决的经济行政民事案件，也大幅度上升；全市检察机关立案侦查、提起公诉的渎职侵权案件的数量，更是逐年增长。透过这些数字，我们应该看到其背后隐藏的行政执法部门所存在的行政不作为、行政乱作为的乱象。检察机关及时对行政机关的管理和执法活动进行全面监督，对其日常工作中的违规行为、轻微违法行为、程序性错误及时发现，能够促进依法行政，规范执法行为。检察机关的行政执法监督，是保障国家行政机关按照宪法和法律正确行使行政权的有效措施。特别是在依法治国的过程中，对于督促国家机关严格依照法律的规定管理各项公共事务，防止权力异化和滥用，具有极为重要的、不可替代的作用。

基层检察室可以针对群众反映强烈的懒政、怠政、不作为、乱作为等问题，直接进行监督纠正，或者收集线索交由基层检察院进行法律监督。如在河南省郑州市管城回族区，群众到行政机关办事，发现相互推诿扯皮、不作为、慢作为、乱作为等现象，越来越多的群众选择到当地检察院申请行政执法检察监督。

2.民事法领域的监督

有人认为，民事法领域是横向的平权关系，公权力是纵向的命令服从关系，不需要法律监督。广为接受的是，契约自由的精神是市场经济的柱石；意思自治已经成为民法领域的共识，平权关系有赖于意志的自由约定，非经诉讼程序不允许任何本人意志之外的外力加以干扰。然而，民事领域从来都不是公权力的禁区。公权力的介入是为了促进契约自由，而不是妨碍契约自由。

我国检察机关对民事领域的监督，也是一项传统业务。抗诉等工作的存在，是来自于《中华人民共和国民事诉讼法》的明确授权。只不过这种监督仅限于诉讼领域。2017年3月15日通过的《民法总则》， 完全可以考虑跳出诉讼的藩篱，在某些必要的民事领域，把公权力的监督进行适当前移。

意思自治之下，意思也可以用虚假甚至邪恶的方式进行表达，这样的自由表达，会成为市场的毒瘤。我们的市场经济诚信缺失，很大程度上就是因为丛林法则压制了法律规则，妨碍市场的健康发展。不需要监督的法律领域是不存在的，否则只能是理论很丰满，现实很骨感。我们仍然要回归国情，立足国情去考虑检察监督与民法实施的关系。我们的市场经济，是以公有制为主的市场经济。公有制在市场中占据着主要地位。国有公司、企业和法人尽管是市场主体，但其体量庞大，在经济中占有先天的优势。一方面，这种优势可能表现为公有制市场主体利用自己的天然优势，滥用市场支配地位，侵害私有经济主体利益或者公众利益，表现为虚假招标、虚假诉讼、排他性合同等；另一方面，也可能表现为国有资产管理者滥用权力，利用便利条件，对国有资产进行侵夺。

派驻检察室如能及时介入上述民事领域，进行辅导或监督，巨额国家损失或许就能避免。检察机关对特定民事领域的监督，有助于构建诚信体系，维护契约自由。市场秩序良好了，市场交易自然理顺，民事案件自然减少。

3.公益诉讼中的作用

2015年7月1日，全国人大授权13省、自治区、直辖市开展为期2年的检察机关提起公益诉讼试点工作，民行检察的监督范围拓展到了对生态环境资源、国有资产、国有土地使用权的出让、食品药品安全等领域的监督。从对公权力的诉讼监督理念，逐步扩展到保护社会公共利益、保护国家利益的监督理念。尽管检察机关提起公益诉讼现在还处于试点探索阶段，但是由检察机关提起公益诉讼有先天的优势。基层检察室可以在收集线索方面发挥重要作用。

(责任编辑：袁宏山)

On the Setting and Function of the Grass-roots Attorney Room

LIANG Libo1, ZHANG Dong2

(1.Criminal Justice School, Henan University of Economics and Law, Zhengzhou 450046, China; 2.Zhengzhou People′s Procuratorate of Guancheng Distract, Zhengzhou 450004, China)

With the dual effect of the district attorney′s system and transference of the procuratorial investigation power, the existing state and function of the grass-roots attorney room are also changing. The existence of the district attorney′s system is the natural extension of the procuratorial power. In the form, except the substantive attorney room, the space of the virtual attorney room should be vigorously expanded. When reconstructing the function of the attorney room, we should focus on the function of the supervision of public procuratorial law enforcement, the execution supervision, the investigation supervision and supplementary prosecution.

grass-roots attorney room; function; accredit

2017-05-22

2016年度最高人民检察院理论研究课题“基层检察室的设置与职能研究”(GJ2016D46)

梁利波(1979—)，男，河南汝州人，河南财经政法大学刑事司法学院讲师，法学博士,研究方向为刑法学；张东(1973—)，河南郑州人，郑州市管城回族区人民检察院检察长，研究方向为刑法学和刑事诉讼法学。

D916.3

A

1008—4444(2017)04—0084—04