农地土壤污染治理公私协作法律机制探析

吴隽雅

(武汉大学 环境法研究所， 湖北 武汉 430072)



农地土壤污染治理公私协作法律机制探析

吴隽雅

(武汉大学 环境法研究所， 湖北 武汉 430072)

农地土壤污染已成为当前影响农村经济发展及农产品安全的主要问题。鉴于农地土壤环境问题呈现污染源分散、污染成因复杂等特征，及政府财政能力有限、技术匮乏等现实，具有汇集资源、分散风险和降低成本等优势功能的环境公私协作成为破解土壤污染治理困境的新思路。政府通过社会资本的引入及多元修复主体间的信任互惠网络，科学设定修复目标、合理分配修复责任及风险、实现农地土壤生态功能的优位保护。农地土壤污染治理公私协作法律机制，具体以“政府引导、平等协商及契约规范”为核心内容和法律手段。

公私协作；农地保护；土壤污染；污染治理；法律机制

农村土地资源(以下简称农地)是国家赖以发展的基础资源，也是国民健康和社会稳定的重要生产资料。*农地(Rural Land)，即农用地或农村土地资源，我国《土地管理法》第4条明确规定：“农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等”。随着工业化、城镇化进程的加快，农地的利用和保护的失衡状态日益严峻：为提高产量和降低虫害，农药化肥被过量排放并滞留于肥力已严重衰退的农地中，而污水灌溉、生活垃圾及工业废渣所带来的农地土壤“二次污染”更是加剧了污染治理的难度和风险。[1]对此，党中央及国务院给予了极大的重视，《党的十八届五中全会公报》明确指出“加强农村改革，完善农村社会治理，实现农村的创新发展、协调发展、绿色发展、开发发展和共享发展”；国家环保部于2016年正式颁布出台的《土壤环境保护和污染治理行动计划》(以下简称“土十条”),明确了“以改善土壤环境质量为核心，以保障农产品质量和人居环境安全为出发点，……，形成政府主导、企业担责、公众参与、社会监督的土壤污染防治体系”的整治思路，“土十条”为我国农地土壤污染治理提供了详细的目标规划，亦对农地土壤修复的科学性和持续性提出了新要求，如何在诸多政策规范的引导下寻找有效途径、实现农村土壤污染治理已成为当务之急。环境公私协作(EPPP)作为以环境公共利益保护为导向、基于公共部门与私人部门间所达成风险共担、互惠共赢的合意及合作的一种新型社会公共治理模式，[2]其所特有的公益保护、风险分散及资金汇集等功能，可有效解决农地土壤污染治理领域因政府失灵及市场失灵而长期存在的“公地悲剧”困境，政府威权与社会资本的有效结合亦能满足农地土壤污染治理所需的高昂费用、监测设备及修复技术。本文试图以环境公私协作的创设和适用为视角，分析和探讨农地土壤污染治理公私协作法律机制的建构，以推动土壤污染防治行动计划的有效开展。

一、隐蔽与滞后：农地土壤污染治理的现状及困境

随着农村工业化和城镇化的加剧，大量污染物通过广泛而分散的途径进入土壤、打破了农地土壤生态平衡并进而产生了农地土壤污染问题。[3]据《2014年按全国土壤污染状况调查公报》数据显示，[4]农地土壤污染的污染源主要为工业污染源、农业污染源和生活污染源三类，且主要以过度垦殖和农药及化肥的不正确使用为主源因素。由于农地土壤环境污染及其危害均具有隐蔽性和潜伏性，农地土壤污染治理常常处于滞后和消极状态。同时，由于农地土壤环境问题与村民的生产方式和生活方式交融相关，且分布领域极为广泛，单纯的针对农地引入威权管制、市场机制及公众参与，并不能触及和促进农村生产、生活方式的革新，“运动式”的农地土壤污染治理活动并不具有可持续性且成本高昂。而农村独特的发展历史及“广而散”的分布状态，使得村规民约在农村社会治理中发挥着极为重要的作用，这种“自治习惯”在弥补、强化政府对农村环境“末梢治理”的力度同时，也阻碍和降低了政府“直控式监管”、政府环境政策实施的有效性。[5]加之地方政府及农村自治组织财力、物力的有限和技术的落后，无力承担农地土壤修复的高成本和高风险，亦无科学决策能力和合法性权力引入外源性资本及技术分担环境治理任务，农地土壤污染治理陷入“资金与技术匮乏、政府与市场失灵”的现实困境。

二、引入社会资本：破解农地治理困境之公私协作法律路径

公私协作(Public-private Partnership, PPP)，又称公私协作伙伴关系，即公共部门为实现特定行政目标或提供公共产品及服务、与私人部门间所形成的风险共担及互惠共赢的合作关系。[6]由于公私协作特有的责任分担功能，有助于减轻国家财政负担、克服公共服务供给短缺及降低环境经济负外部性，环境公私协作成为提升环境公共服务及环境产品供给绩效的重要方法，诸多国家通过推广公私协作模式于污染治理领域、促使政府威权与社会资本融合以提升污染治理绩效。

值得注意的是，环境保护领域内公私协作的有效运作，需要借力于社会资本的可持续引入。社会资本的引入是实现多元主体间社会资源充分汇集和优化配置的重要途径，也是促使政府威权与市场机制有效运作、实现环境善治的根本手段。所谓社会资本，即指存在于社会结构之中、社会关系网络之中的资源(Embedded Resources)，[7]是一种通过多元主体间的合作来激发社会活力及提升社会整合度、提高社会运转效率的软资本。静态的理解，社会资本即社会多元主体间的社会关系及其所产生的社会资源，具体包括信任、规范和关系网络三个组成要素；动态的来看，社会资本则是指在具体的社会关系中所形成和发展的状态及其特征，具体表征为社会网络、信任、行动的共识、规范等方面。

于环境公私协作而言，社会资本的引入，则指公共部门与私人部门为了实现污染治理目标，形成了风险共担、利益共享的信任关系；并以减少信息成本和不确定性(如风险)为目的所制定的规范，以最大限度的降低阻碍合作得以进行的因素；而所形成的共享社会资源及其普遍认同和遵守的规范(包括正式规范和非正式规范)促使公私部门间所形成的组织网络或互动网络。著名社会资本理论家罗伯特·普特南曾指出，由于污染治理行为以保护和实现公共环境利益为根本目的，而任何涉及公共利益的公共生活及社会活动，均面临着“集体行动之困境”和“公地悲剧之风险”，因此引导社会成员形成良性公共精神及互惠行为方式是保障公共利益的最佳途径，[8]而社会资本(如信任、规范和合作网络)的性质和存量在增强和累积过程中所形成的社会共同体，将最终决定社会成员的行为方式是倾向“互惠合作”还是“背信弃义”，良性的社会资本(高水准的合作、信任、互惠、公民参与和集体福利)势必通过良性循环维持公共利益的最大化及其平衡状态。[7]可见，社会资本的引入，不仅是充分汇集和利用农地土壤污染治理所需的物质资本、技术资本及人力资本的重要实现途径，也是维持和实现农地土壤污染治理过程中多元主体间信任平等、互惠共赢、积极参与的重要精神引导，社会资本的引入对于土壤污染治理过程中多元主体间的资源整合和优势互补的实现具有重要的指导意义。

现实中，农地资源所有权与经营权分离的承包责任制度，一定程度上赋予农村居民在使用土地资源过程中极大的自由性和灵活性，但农地的分散性和利用的低效性，及有关监督主体及法律责任的缺位，使得大量农地受到不同程度的损害，虽然《土地管理法》明确“集体所有土地属于集体村民所有，农业集体经济组织或村民委员会负责经营和管理，对农户的自主经营予以承包合同履行的监督，并对公共设施进行统一安排、使用和调度”，但包括村农业集体经济组织在内的农业集体经济组织或村民委员会，主要基于土地资源利用的效率及收益的最大化、对农户的土地资源使用行为予以监督和管理，但对于土地资源的不恰当利用行为及土壤污染治理并未预设法律义务及法律责任；[9]此外，以农村土地集体所有制为基础的家庭承包经营模式，在提高农户生产积极性的同时也引发了集中监管和有效问责的新问题，某种程度上阻却了“政府威权管控手段”和“市场机制调控手段”介入农村土地修复的可能性，致使农村土壤问题陷入“无人负责、无人修复”的困境。

环境公私协作，本质上便是通过私人部门对环境公共任务的介入和管理、引入社会资本及社会资源以克服政府失败、实现公共服务市场化的活动，换言之，是基于公共部门与私人部门以互信为基础所组成互动网络，及二者间的通力合作、资源共享和责任共担，实现特定环境保护行政目标、执行特定环境行政任务，实现环境公共产品及环境公共服务供给的最优化。从经济学角度来看，污染治理主要是采用政府宏观调控和市场资源配置两种手段、将环境问题的“外部性”予以内部化消除(即促使环境问题制造者考虑和承担其行为所带来的环境治理成本)的活动过程。我国农地特有的分布广泛性和种类多样性，农地资源的利用广泛性和损害严重性交叉影响，且农地资源的使用、流动及监督很大程度上处于脱离政府管控的状态，其所带来的高昂修复成本和专业技术需求，均使得我国农地土壤污染治理面临严峻的现实困境。故而农地土壤污染治理法律制度的完善，应当以土壤污染治理现状为基点、以农地保护和生态恢复为规范导向、构建农地土壤修复公私协作法律机制，以充分发挥社会资本在土壤污染治理过程中的积极作用、进而促成土壤污染防治行动计划得以有效开展。

三、农地土壤污染治理公私协作法律机制的具体建构

鉴于农地土壤问题所呈现复杂特征及潜在的风险因素，使得公私部门合作过程中多元主体间的利的实现、权的分配、责的分担也面临着较为复杂的制度困境和法律需求，充分激发和整合不同多元主体的个体优势及社会资源，是土壤污染治理困境得以破解的首要前提。故应以引导多元主体的积极参与和通力合作为目的、强化多元主体间的信任度和紧密联系为手段，建构以“政府引导、平等协商、协议规范”为法律手段和核心内容的农地土壤污染治理公私协作法律机制。

(一)政府引导：充分发挥政府威权管控的政策优势

鉴于环境公私协作的根本目的在于改善农地土壤环境质量、维持农地良好的生态环境功能，政府作为肩负环境公共管理职责的中心主体，应当充分发挥对环境公私协作的引导作用。于农地土壤修复而言，政府基于农地修复具有高成本与低收益的独特性，应多通过政策引导和政策激励提高私人主体参与公私协作的积极性，同时对私人主体的“私权力”行使行为予以合理有效的引导和规范，降低私人主体偏离农地保护公益的损益风险，确保农地修复及农村生态环境建设的行政任务得以有效。无论是涉及受损生态功能修复的农地污染治理项目，还是涉及整体农地生态功能维护的基础设施建设项目，政府都应尽可能的予以政策扶持和政策激励，为农地污染治理公私协作营造良好的政策环境。鼓励具有专业性的私人部门通过资产租赁等多元化途径积极有效的参与到农地污染治理过程中，通过环境补贴、保护鼓励金、农地污染税费等政策手段促使市场资源再分配、实现市场机制和行业规制在农地环境公私协作过程中充分发挥其积极作用。[10]如设立农地土壤污染治理专项资金(基金)，针对受损农地的污染情况及分类统计，并分别向受损农地的所有者、使用者及致损者收取修复费用，用于环境公私协作的资金投入。此外，政府在充分引入社会多元资金的同时，也应当加大财政支持，通过层级财政拨款鼓励地方政府加强高标准农田建设、农业绿色开发、水利及垃圾处理设施建设等财政投入力度，引导农村企业淘汰落后生产工艺、加强技术改造，为改善农地污染源提供政策扶持和政策引导。

(二)平等协商：明确公共部门与私人部门的主体地位

公共部门与私人部门之间伙伴关系的有效维系是实现农地土壤污染治理公私协作有效运作的根本保障。而确保公私部门平等地位、及时沟通、有效协商则是维系公私协作过程中主体目标一致、利益共享、风险分担的根本前提。[11]由于农地环境问题具有分散性和复杂性，农地污染治理公私协作也面临较大的失败风险，尤其应当鼓励公私部门基于充分沟通和有效协商应对融资困境和项目运行风险，故应明确公私部门间平等的法律地位。具体而言，公共部门与私人部门在农地污染治理过程中位于平等地位，就农地污染治理过程中涉及的任务分配、项目设定、纠纷解决、权利救济等达成合意，并基于该协作合意积极的实现双方主体的任务分配、义务履行、责任承担及利益实现。在农地环境公私协作过程中，公私部门间的平等主体地位，尤其应当通过对公共部门的公权力限制和私人部门的私权力规范实现保障。一方面，公共部门依据公私部门基于协作合意而达成的“协议规范”，有限度的行使环境行政“优益权”，最大限度的确保私人部门的合法权益免受侵害，并尽可能减少政策变更等可能影响农地污染治理的行政决策；另一方面，私人部门应当充分、积极发挥能动性，在维护农地修复目标、环境公益优位保护的前提下实现个体盈利性需求，当公共利益与个体利益发生冲突时，尽可能沟通和协商的方式缓和矛盾、解决纠纷及实现救济。

(三)协议规范：实现公私主体间风险及利益的合理分配

由于土壤环境问题具有潜伏性、公私协作中多元利益诉求的根本冲突性，以农地土壤生态功能修复为最终目标的公私协作活动难免存在诸多的践行风险，除了需要政府以政策引导的手段尽量降低公私协作的政策风险与运营风险，还需依赖公共部门与私人部门间的协议规范对公私协作过程中的风险分担、责任共担及利益共赢予以充分的规范和保障。一方面，政府在制定农地土壤污染治理项目计划时，应当充分考虑农地污染治理的修复成本、预计修复状态、当地公众需求等设定修复目标、修复期限及资金预算，充分降低农地污染治理的项目失败风险和融资风险，同时预设政府政策变更风险补偿措施，降低潜在的政策变更风险；同时政府在充分参考有关专家的论证意见和科学评估后，适当移转、赋予私人部门相应能力的“私权力”并细化相应的责任承担及风险分担条款，确保双方主体平等、合理的应对和防范公私协作风险。另一方面，私人部门应对积极发挥能动性、充分发挥主体优势(如技术、管理等专业性)，识别和把控农地污染治理公私协作具体过程中的多种潜在技术风险和融资风险，及时传递相关的风险识别信息、沟通协商及时有效的应对措施，将农地污染治理的运行风险尽量置于可控范围内，当协作项目陷入无法调控的失败困境中，依据各主体的任务分配状况和实际执行状况协商承担相应责任，当协作项目进入良性运作过程中，也依据各主体的利益诉求和义务履行状况分配相应的收益，以促使双方主体在农地污染治理中最大化发挥主体优势和能力。

四、结语

以环境公私协作为路径促进社会资本的持续引入及良性循环，为破解农地土壤污染治理的资金及技术困境、完善土壤污染治理法律制度提供了新思路和新方法。公私部门间的风险责任共担及利益信息共享，为扩大农地土壤环境治理规模、分散农地土壤治理风险和成本提供了重要保障。鉴于农地土壤修复具有高成本和低收益特征，需强化政府的政策引导及财政扶持。同时，为确保农地生态功能的优位保护，还需增设和完善有关法律以充分调控和救济可能发生的公私协作纠纷。

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[2] 吴隽雅.论环境公私协作的法律规制[J].南京工业大学学报(社会科学版),2016(2)：52-60.

[3] 赵爽.我国农地土壤面源污染防治立法的现状、问题与进路[J].生态经济,2009(1)：403-407.

[4] 中国报告网.2014年中国土壤污染情况数据快报[EB/OL].http://touzi.chinabaogao.com/nonglinmuyu/041QP2142014.html.

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(责任编辑：李潇雨)

Discussion on the Legal Mechanism Constructs of EPPP′s Application in Soil Pollution Remediation of Agricultural Land

WU Jun-ya

(Research Institute of Environmental Law，Wuhan University，Wuhan 430072，China)

Agricultural land protection is confronted with severe challenges from soil pollution, which is endangering agricultural products security and rural economies development. Considering the decentralized point pollution, increasingly complex pollution causes and limited capacities of government, the environment public-private partnership (EPPP) provides a new perspective to alleviate the difficulties faced by the contaminated soil remediation, through its advantages of pooling resources, spreading risks and scattering costs. Specifically, government ensured soil ecosystem functions by introducing social capital, which consists of trust, reciprocal norms and networks, since EPPP allowed multi-subjects to set feasible goals and reasonable allocation of execution risks in soil repair process. In addition, the main contents and legal tools of EPPP’s application mechanism are government guidance, equal consultation and contract regulations.

public-private partnership；agricultural land protection；soil pollution； pollution treatment；legal mechanism constructs

● 能源与环境问题研究

2016-11-26

国家社会科学基金一般项目“环境法合作原则及其法律适用研究”(项目编号：15BFX147)；国家社科基金重大项目“基于风险的环境治理多元共治体系研究”(项目编号：15ZDC031)。

F323.24；D912.6

A

1008-2603(2017)01-0001-05

吴隽雅，女，武汉大学环境法研究所博士研究生。