人口老龄化背景下城市老年人参与社区治理研究

李俊利

(华北水利水电大学 法学与公共管理学院,河南 郑州 450046)

人口老龄化背景下城市老年人参与社区治理研究

李俊利

(华北水利水电大学 法学与公共管理学院,河南 郑州 450046)

以十八届三中全会和五中全会“创新社会治理”精神为指导，对老年人参与社区治理的模式进行阐述，对老年人参与社区治理存在的问题进行全面的分析，对老年人家庭状况、社区认同、社会资本、政治素养、公共精神、社会关注导向等影响老年人参与社区治理的因素展开了分析，并对完善老年人参与社区治理机制提出相应的对策。

社区治理；人口老龄化；治理模式

十八届三中全会做出部署：“要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系。”十八届五中全会再次提出：“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”。社区治理是社会治理的重要基石，是政府治理、社会调节和居民自治的结合点。为了响应党中央的号召，对人口老龄化而出现的一系列问题，譬如人才资源结构性短缺、社会负担沉重等问题，笔者加以研究并提出相应对策。

一、老年人参与社区治理的现状

(一)老年人参与社区治理模式

由于社区治理策略、政府动员能力及公民利益诉求等因素的差异，老年人参与社区治理的模式有以下三种。

1.自主参与模式

老年人自主参与模式是社区近年来出现的一种新型的治理模式，是老年人通常在针对弱势群体的公共服务进入社区后，对其运行公平性辨识、磨合、认同，从而形成自我认同、自我管理、自我参与的社区自治组织。政府提供优惠的福利制度是老年人自主参与的突出特点，而老年人认可度的高低会直接影响或决定着政策的走向。

2.维权参与模式

社区维权参与模式，是指具有很高的威望、较强的资源动员能力的社区业主动员本社区老年人，以对抗的方式参与到社区事务和各种活动的社区参与模式。这种模式多集中在社区环境卫生差、物业收费高且服务质量差的商品房小区。在维权行动中，社区老年人的私人生活逐步向社区公共性转化。老年人在与社区的交涉中，通常会采用集体话语来造势从而影响社会舆论和政府决策，最终促进问题的解决，实现维权的目标。

3.动员参与模式

政府动员参与模式是指社区党组织、社区居委会对社区老年人进行引领，社区非正式组织协同，社区老年人积极参与社区事务的社区治理模式。在这一过程中，政府始终以各种形式在场，老年人参与的绝大多数活动，通常是在完成政府委托任务的过程中实现的。政府动员式参与并不完全排斥市场的进入，甚至采取更加积极的姿态吸纳市场力量。

(二)老年人参与社区治理存在的问题

1.组织化渠道不畅通

目前，老年人参与社区治理仍处在以个体的分散参与为主的阶段。老年人在以个体身份参与的实践中渐渐发现，依托各种社区老年人自治组织或其他组织进行社区参与的效果会更好。我国社区老年组织发育不良等导致老年人参与的组织化保障不足,出现了城市老年人参与社区治理的组织化困境、组织化渠道不畅通等问题。

第一，社区老年人组织发育成长不良。从数量上看，社区老年人组织数量很少。目前我国对各种社区老年人组织的入口管理比较重视，譬如注册要求过高、手续繁琐，再加上有的主管部门增加的各种限制，都增加了老年人各种组织的准入成本。目前社区的老年自治组织的发展还处于培育阶段，没有形成一定的规模和力量，不能较好满足社区老年人的多元需求。同时，老年人参与渠道比较狭窄, 参与活动形式较为单一，参与活动的空间狭小，参与活动的内容简单，参与的活动多是社区文化类、体育类、公益服务类等。

第二，非正式规则制约了社区老年人组织的发展。非正式规则指政府对老年人组织的消极、不信任的态度等,这些非制度化因素也制约着社区老年人组织的发展[1]。我国近年来虽然提出社会治理的工作目标，但政府官员及工作人员的传统思维很难一时转变过来，他们对社区老年人组织的发展持消极防御、不信任的态度，这些因素制约着社区老年人组织的良性发展。

2.参与治理事务层次较低

老年人参与社区治理的事务范围大多在社区文体娱乐、治安防火、环境绿化等方面，参与社区治理的层次较低。老年社区自治组织对真正关系到社区发展规划、基本建设、功能扩展、权益维护等重大公共性社区问题时,很难有充分的发言权,老年人对涉及社区决策的权益性参与自然也会较少,参与的公共性、权益性不足[2]。一些社区物业收费高、服务差，社区居民投诉无果，最后导致社区老年人只能采取自主表达利益的集体行动——上访和权益性参与。现实中出现类似这些现象时，地方政府经常会限制与干预他们的活动，从而导致老年人参与社区事务的权益性与公共性不足，参与效能低下。

3.老年人参与严重不足

社区居民的积极参与是居委会的生命力所在，居委会与社区居民关系最核心的体现是社区居民的参与性。社区的居民比社区的居委会更了解自身需要，社区的居民由老、中、青、少年及幼儿组成，中年人及青年人承担着家庭的重担，少年及幼儿则无能力参加社区的活动，老年人是社区居民的重要组成部分，老年人群体有更多的空闲时间参与社区的活动，是社区各项活动的主要参与者。有了他们的参与，社区问题的解决会更有效率。但事实证明，老年人参与社区活动的形势不容乐观，其原因主要有两个方面。

第一是主观层面。一是老年人个体参与能力的限制。老年人个体的政治知识缺乏，个体参与能力普遍不强。二是老年人个体的相对劣势地位的限制。相对于社区各组织，老年人个体的弱势地位导致他们被动参与，老年人在占有公共信息和获取信息上的劣势造成他们消极参与。

第二是客观层面。在城市社区治理进程中，老年人参与社区治理的有效实现,制度是关键。我国老年人参与社区治理的制度环境是宏观鼓励、微观约束。我国宪法、行政法规、地方性法规等法律文件和领导讲话都从战略高度鼓励老年人参与，为老年人参与提供了合法渠道,初步营造了老年人参与的良好制度环境，但现实中的社区治理制度设计并没有为老年人参与提供便利、通畅的制度渠道。

由于受主客观因素的影响，我国社区老年人社区意识不强，缺乏认同感和归宿感，彼此间存在着严重的疏离感，老年人对社区共同利益关心较少。

4.公共精神发育不足

对社区来讲，公共精神可以说是社区发展的一个基础。社区居民对社区要有归属感和信任感，为社区的发展不计个人利益，着眼于公共利益，积极主动参与社区治理，邻里之间和睦相处，彼此尊重信任，追求和维护社区公共利益等都是居民公共精神的体现。

当下社区的公共精神整体发育不足，还远没有满足社区公共生活的需要，老年人自身具有的公共精神，还不足以支持老年人以公共性为动力参与所居住社区的政治性、决策性事务。社区老年人公共精神的整体缺失，降低了老年人参与社区治理的效能，感性参与也偶有发生。社区老年人对社区共同体关注不同、不同老年人对社区公共利益关注不一样。大多数老年人认为社区治理是政府的事、国家的事，与自己关系不大。老年人对社区开展的活动、社区治理及社区发展目标等了解不多，大多数社区老年人对维护、参与及分享社区公共利益存在“搭便车”的心态，但市场经济的利益导向又使得老年人过多关注个人利益，缺乏公益和志愿精神。

5.公民文化困境

目前，我国公民文化总体不成熟，同时，传统行政文化也限制着老年人参与社区治理的健康发展。公民文化是个人和各利益诉求主体对于该系统的认知、情感和评价等态度取向。在社会发展的过程中,参与型文化发育总体上不够成熟,而公民文化的影响还比较明显。我国参与型公民文化本身还不成熟[2]。由于物业公司平时管理行为的失范及居民诉求的问题得不到及时回应，导致老年人对社区的信任普遍缺失，老年人参与意识不强、主体意识不高，对社区的认同感和归属感不强。另外，传统行政文化的消极影响仍然存在。政府单向管理的传统习惯影响着老年人参与的扩大，行政官员的官僚作风及对上负责、对下不负责的传统思维模式导致老年人参与的低效。

二、老年人参与社区治理的影响因素

(一)家庭状况影响

家庭状况是影响老年人参与社区治理的重要因素。作为一个逐步脱离单位工作的老年人群体，按理说他们有更多的空闲时间参与社区治理。但一些老年人由于自己的家庭经济状况不好，需要帮助子女照看生意或出去打零工来减轻子女的负担；也有一些老年人家务繁多，尤其是有子孙需要照看，无法抽出时间参与社区的各项活动。显然,他们只不过是从一种单位工作转移到家庭工作。虽然有的老年人参与的积极性很高，但由于家庭状况的影响，他们不得不放弃参与社区的各种活动。

(二)社区认同影响

社区老年人对社区的认同感高低影响着其参与意愿或参与行为。社区老年人对社区认同感的高低会受其与外部世界联系的影响，社区老年人从社区获取的资源多少及社区居民之间的关联度,都影响着社区老年人对社区的认同感和归属感。社区档次高低不一、性质属性不一，有高、中、低档之分，有行政事业单位家属院、商业社区、安置社区、经济适用房社区等之分，老年人异质化程度高，价值观念、生活方式有很大差异。从调查中得知，不同档次、不同性质的社区老年人对社区认同感不同。行政事业单位家属院的社区、高档社区及大品牌开发商建设的社区，老年人对社区的认同感普遍较高，对社区的服务也较满意；小开发商开发的社区、经济适用住房社区、安置房社区等社区的老年人对社区的认同感较低。在问卷调查过程中，这些社区老年人问的较多的问题是： “能帮我们解决问题吗？”“物业公司服务不好谁来管？” “房子买几年了，房产证办不下来怎么办？”“给职能部门投诉得不到及时回应怎么办？”等。部分老年业主对物业公司或开发商的不作为或所做的一些不合理的事情认为是政府没有发挥应有的管制职能。这些因素极大地影响老年人参与社区治理。

(三)社会资本影响

社会资本包括人们相互之间的信任、信仰、情感、公共精神、社会关系、合作网络、家庭关系、宗亲关系，等等[3]。有利于社会生活健康发展的属于积极的社会资本，可能损害公民正常政治生活和经济生活的则属于消极的社会资本[4]14。影响老年人参与社区治理的重要因素是社区社会资本存量的高低。社会资本对社区发展和社区老年人参与发挥着明显的推动或制约作用[2]。

(四)政治素养影响

政治素养是现代老年人参与社区治理的基础条件,老年人拥有政治知识的多少对老年人参与社区治理有直接影响，老年人参与效能感的高低与老年参与社区治理呈正相关的关系。政治认知的高低和参与效能感的强弱是影响老年人参与社区治理的重要因素，政治认知高，公共精神则高。

(五)公共精神影响

公共精神是人们在公共生活中对其共同生活及行为的规范、准则和公共利益的主观认同，它体现在执行、遵守和积极参与等客观行动之中[5]。中国特色市场经济的逐步发展与完善，使公民的个人利益与公共经济开始走向分化，催生了当代老年人的主体意识、独立意识、竞争意识, 老年人的私利意识与公共意识同时在中国特色的市场经济发展中成长。主导老年人精神世界的则是市场经济下的理性冷漠和自利意识, 再加上先天虚弱的中国传统的自治及公益精神,导致中国社会公共精神的整体缺失。影响社区公共精神的因素是多方面的，有老年人个人的精神层面、文化层面及经济层面的因素，有社会层面、社区治理体制层面的因素，也有政府责任缺失、顶层设计层面的因素等。

(六)关注导向影响

家庭、社会、政府都把老年人看作是需要关怀和照顾的对象，老年人的生活状况、经济保障、身体健康、医疗保健等是关注的重点，老年人参与社会治理的主观能动性在某种程度上被忽视了。支持老年人参与经济建设、社会治理及社区治理的政策还不完善，不同的群体对老年人存在认知的偏差或情感上的排斥，老年人劳动力在劳务市场被排斥与歧视，老年人的社会参与权利在社区被漠视或忽略。在社会参与中，老年人群体被边缘化，缺乏具体的老年人参与社区治理的保障机制、法制环境、产业结构、政策提供等。这些老年人参与社区治理方面不完善的地方，造成了老年人参与社区治理的瓶颈。

三、完善老年人参与社区治理机制的对策

(一)规制政府在社区中的权能

政府是社区治理的主导者，基层政府需要提供老年人参与社区治理制度及其他资源支持，同时在社区治理中既不能缺位也不能越位，还要准确定位。要做到准确定位，则需要改变基层政府对社区的传统行政管理方式，建立回应型的基层政府。回应型政府应为老年人提供顺畅的参与社区治理的渠道，提供相应的制度保障，与社区老年人利益相关的信息及时公开，帮助他们选择。在社区治理中，政府应为老年人参与社区治理搭建制度平台，提供基础性的制度供给。政府在社区治理中不直接参与和干预具体事务，扶持社区老年人社团的生成、发育和成熟，并注重培养老年人的参与能力和自主参与意识，真正将权利还给社区，最后达成政府与社区的良性互动。

(二)细化社区老年人参与的制度规定

推动社区治理需要具体细化可操作的制度，具体细化可操作的制度是老年人参与成功的制度保障。要建立和完善有效的老年人参与制度体系，制定可操作性强的老年人参与社区治理的相关法规。制定社区居委会直接选举办法，制定具体的社区居民代表会议议事细则及参与程序，建立公民参与的侵权救济机制。

(三)构建多元化的社区自治组织网络

一是大力发展社区非政府老年组织，扩大老年人参与社区公共活动的规模。尤其是新兴社区，政府应引导老年人积极成立各式各样的老年组织，创新老年人组织的形式，吸引不同才艺的老年人参与到社区的建设中来，既充实了老年人的精神世界，又丰富社区的文化活动。二是制定社区非政府组织的法律法规，强化社区老年人在新兴非政府老年人组织中的自主地位，确保老年人参与社区公共事务的积极性及制度保障。三是拓宽社区非政府组织的资金筹集渠道，保障老年人参与社区公共活动的经费。老年人为参与社区各种活动付出了时间成本及精力，切忌再让老年人自掏腰包，以免打击老年人的积极性。四是加强社区非政府老年人组织的自身能力建设，提高老年人参与社区公共活动的效率和能力。

(四)构建参与型公民文化

一是政府主动推动公民文化的构建。政府应主动承担老年人社会参与意识教育的重任，倡导老年人直接参与，使他们认识到主动直接参与是公民应尽的义务,自觉提升主体意识和参与意识。改革地方政府传统的单向行政管制思维，从单向行政管制向多中心治理转变，加强对公务行政人员的行政伦理教育。二是社区自治组织发挥公民意识教育的功能。引导老年人有序参与，历练现代公民精神，关注老年人美德培育。三是培养老年人的公共精神。社区是培育公民精神的最佳场所，培养具有较高公民素养的现代公民，是和谐社会建设的基础。

(五)强化社区社会资本

社区社会资本是公民文化的核心要素。一是强化老年人的社区归属感。以社区教育提升老年人的社区认同，以社区服务强化老年人的社区归属。二是提高社区社会资本存量。强化社区普遍信任，建立互惠的社区规范，构建多层次的社区关系网络。

[1] 付诚，王一.公民参与社区治理的现实困境及对策[J]. 社会科学战线，2014(11)：209-210．

[2] 夏晓丽.城市社区治理中的公民参与问题研究[D].济南：山东大学，2011．

[3] 崔海英.企业人力资源管理中的非正式组织影响力研究[D].上海：华东师范大学，2006.

[4] 周红云.社会治理与社会创新[M].北京：中央编译出版社，2015.

[5] 杨四海，程倩.公共精神研究的中国视野[J].中共浙江省委党校学报，2015(8)：84-86.

ResearchonUrbanElderlyParticipationinCommunityGovernanceintheBackgroundofPopulationAging

LI Junli

(School of Law and Public Administration, North China University of Water Resources and Electric Power, Zhengzhou 450046, China)

Guided by the spirit of “innovative social governance” at the Third and Fifth Plenary Sessions of the 18th Central Committee, this paper elaborates the model of the elderly participating in community governance, makes a comprehensive analysis of the existing problems in the community governance of the elderly and the factors such as family status, community identity, social capital, political literacy, public spirit and orientation of social concern that influence the participation of the elderly in community governance. In the end, some countermeasures are put forward to improve the mechanism of the elderly participating in the community governance.

community governance; population ageing; governance model

2017-07-04

河南省政府决策研究课题“人口老龄化背景下城市老年人参与社区治理机制研究”(2016B197)阶段性研究成果

李俊利(1970—)，女，河南内黄人，华北水利水电大学法学与公共管理学院副教授，博士，硕士生导师，研究方向为基层治理和养老保障。

C913.6

A

1008—4444(2017)05—0088—04

(责任编辑：王菊芹)