治理理论视阈下公民参与行政问责的现实困境与推进路径

程志高，杨 波

治理理论视阈下公民参与行政问责的现实困境与推进路径

程志高，杨 波

（四川广播电视大学，四川成都 610073）

公民参与公共治理是现代民主政治的内在要求，是推进国家治理体系建设和治理能力现代化的有效途径。中国社会的深刻转型，使传统意义上的政府责任体系面临重大挑战。公民参与行政问责对于明确治理背景下政府责任、提升公共治理绩效具有重要意义。针对公民参与行政问责面临的法律体系不完善、问责配套制度不健全、问责路径不畅通、问责文化缺失、能力素养障碍等问题，应加快健全我国公民参与行政问责的法律和制度体系，进一步畅通公民参与行政问责的路径，大力培育更加成熟的公民社会，增强对公民参与行政问责的支持和援助，以及加强问责效果的考核和评估。

治理理论；行政问责；公民社会；治理现代化

十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，对于构建政治文明和实现社会主义现代化，具有重大而深远的理论意义和现实意义。行政问责制度作为国家治理体系的重要内容，越来越受关注，其标志性事件当属2003年“非典”期间，包括正部级官员在内的近千名公职人员因为对“非典”处置不力而被问责。同时，作为异体问责的公民参与行政问责的意识和积极性开始增强，推动着我国责任政府的建设。十八大以来，党中央十分重视人民群众监督、参与决策和问责在治国理政中的重要作用。习近平总书记指出：“人民群众中蕴藏着治国理政、管党治党的智慧和力量，从严治党必须依靠人民。让人民支持和帮助我们从严治党，就要注意畅通两个渠道，一是建言献策渠道，二是批评监督渠道。”［1］党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》在总则中也明确规定，坚持党内监督和人民群众监督相结合，继续加大问责力度，要重视人民群众的问责力量，形成巨大震慑力，打造高效、为民和服务型政府。在此背景下，本文试图从推进治理现代化角度，针对我国公民参与行政问题存在的问题提出相应的对策建议。

一、公民参与行政问责的内涵解析

（一）公民参与行政问责的概念界定

目前，学者对公民参与行政问责概念界定比较统一。一般认为，公民参与行政问责主要是指公民对各级人民政府及其行政官员行政活动和履职情况，依照法律启动国家既有的制度资源，有针对性地发起的监督、质询或控诉，并要求其承担否定性后果或追究其违法违规行为责任的一种以实现民主政治为目的的社会活动。世界银行专家组认为，公民参与行政问责是指“普通的公民或公民组织通过直接或间接的方式来依法推动行政问责，是主要依靠公民的参与来实行问责的一种制度途径”［2］。

从以上概念界定中可以归纳出公民参与行政问责主要包括五个要素：一是问责实施者，主要包括个体意义上的公民以及公民组织和机构；二是问责对象，主要包括国家各类行政机关和公务人员；三是问责内容，主要针对政府机关和人员行为的违法性、侵权性、不作为等进行监管问责；四是问责方式，主要包括制度路径（行政诉讼、行政复议、举报、信访等）和非制度路径（网络问责群体性事件推动问责等）；五是问责结果，是指“处理结果”，主要包括公开道歉、通报批评、书面检查、撤职、免职、引咎辞职、责令辞职、给予行政处分等承担责任的方式。

（二）公民参与行政问责的理论基础

公民参与行政问责强调在国家公共治理中，通过公民和公民组织的直接参与，以此形成对公共权力的控制。这种新的公共事务管理方式，早在二战后随着西方福利国家和全能型政府各种弊端不断显现，就逐步兴起并形成为一种重要的国家社会关系分析模式。20世纪六七十年代的西方发达国家，一方面政府权力不断扩张，而其提供公共服务的能力并没有随之提升，另一方面市场经济环境下存在着外部性、信息不对称、垄断性、失业率上升等无法自我修复的问题，导致经济增长出现“滞涨”现象。面对政府和市场的失灵，治理理论作为一种既能够发挥政府职能，又能调动政府之外的社会群体组织力量的新的方式应运而生。治理理论提出通过协商、合作等互动合作等方式对公共事务进行良性治理，这既能够有效缓解政府权力无限扩张与政府公共服务供给能力有限性的内在张力，又能合理调节政府、社会（公众、公民团体）、市场（企业）之间的关系。

俞可平指出，治理理论强调公共政策有效性的基础是政府和社会互动，即在政府集中掌舵的情况下，公民和社会组织主动参与政府的管理和决策，以此来弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足［3］。治理的目的是为了善治，善治的实质是“国家公共权力与公民基本权利的和谐互动，发展趋向是国家公共权力向公民社会的个人基本权利转移”［4］。

（三）公民参与行政问责的意义

从政府层面上看，公民参与行政问责不仅是让政府官员事后为其行为承受相应的责任，更重要的是把问责关口前移，“推动我国政治体制从压力型体制逐步向民主参与型体制转变，提升执政党治理能力与国家治理现代化。”［5］它有利于促进政治文明，彰显政府的公共价值，实现公民和政府之间的平等对话，推动民主政治的实现；有利于提升政府的法治性、增加政府的透明度和回应性、加大政府的可控性，推动责任政府建设；有利于提高政府工作效率，有利于将统治型政府理念转变为高效、阳光的服务型政府。

从公民社会层面来看，公民参与行政问责是多方参与互动、反映民意诉求的理想选择。它改变了过去单一和自上而下的权力向度，转向一种多元而互动的权力观，公民在公开、公正、平等、开放的基础上采取有利于公共利益的集体行动使政府更具责任性和服务性，达到“善治”状态［6］。同时，有利于行政问责主体从同体单一向异体多元转变，扩大了行政问责的范围，力度大，问责态度坚决，有效弥补了同体单一问责制度设计的缺陷，避开“权力决定论”的怪圈，较好解决了同体单一问责中多头问责却无人问责这一难题。

从个体层面上看，公民参与行政问责可以保证个人意志有效充分表达，保障了公民个人利益。个体意见表达能够形成共识，防止行政机关退变为“上层分利同盟”或无效率的官僚机器，有效防止参与过程变成公民逐利的舞台，消解公民参与的公共性。

二、公民参与行政问责面临的现实挑战

进入21世纪以来，随着公民参与政治生活和维权意识的增强，公民开始逐渐参与到行政问责当中。从2003年到2008年，出现了事故数量多、危害大、被问责人员多的新局面，在全国范围内掀起一股“问责风暴”［7］。从中央到地方也出台了一系列行政问责方面的条例、规定和办法，确保公民参与问责的制度供给。如《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》以及一些地方政府出台的行政首长问责办法，还有各级党委关于党风廉政建设责任制的相关规定等。自此，公众参与行政问责的数量快速增长，范围随之扩大，一些问责活动、问责事件进入持续和具有社会影响阶段，产生了广泛的社会影响。然而，就当前我国公民参与行政问责而言，仍然面临着困局。

（一）公民参与行政问责的法律体系不完善

目前我国行政问责的法律法规位阶低，大多以地方政府规章为主，缺乏权威性。加之各地制定的规范性法律文件在行政问责的标准、程序、对象、范围以及责任形式、处理规定等方面都不尽相同，缺乏统一性和严肃性。有些专项问责规定过多，导致问责情形和问责方式很难统一，问责标准弹性较大，难以操作。从实际工作来看，虽然有党的条例、中央和地方政府的法规能够适用于行政问责活动，但这些类型的行政问责决定权掌握在政府自身手里。这种既当运动员又当裁判的行政问责制度设计，存在较大的自由裁量空间，责任追究弹性较大，容易受行政领导个人好恶和人为因素影响，导致避重就轻、责罚不相适应的问题，公民参与最终成为一种“摆设”，流于形式。有研究者对2003年以来的十多起典型事件中被问责的30名官员进行了跟踪，发现官员往往被“高调问责”，经过“冷处理”后再“低调复出”，其中半年内复出占50．1%，一年内复出达到93．5%［8］。

（二）公民参与行政问责的配套制度不健全

一是现有问责制度可操作性不强。我国目前已颁布行政问责的法律和规章制度中都肯定了公民对政府和公务人员进行行政问责的权利，但对公民参与行政问责的途径、方式、程序、激励机制与保障措施等缺乏制度化的规定，导致公民在实际参与行政问责中缺乏可操作性。例如，我国公民参与行政问责是一件耗时耗力的事情，需要打持久战，但却没有配套的经费保障制度和救济制度，严重影响了问责活动的顺利开展。二是缺乏回应民意的问责效果反馈机制。公民参与行政问责后的信息结果未完全公开，在公民参与行政问责的实践中，存在只公开结果、不公开过程，系统内公开、系统外不公开，慢公开、迟公开等问题，社会公众难以及时知晓问责的基本环节、步骤、证据、时限等，导致行政问责信息缺失，问责效果不佳，以致公民对行政问责制度的功能存在重重疑虑。三是问责对象岗位职责规范和评价标准体系模糊。在当前中国政治体制下，普遍实行的是“党委领导、政府负责”的决策模式，有些党委干部还同时兼任行政干部，这就使得普通民众很难区分和界定究竟是对其行政职务进行问责还是对其党内职务进行问责。部门之间以及不同层级之间的职责也是模糊的，由于缺乏专业的政治知识，公民即使想问责也无从下手。此外，我国目前的政府考评制度侧重于定性评估，缺乏量化评估，这就造成了考核行为主观性较强、客观性不足。

（三）公民参与行政问责的路径不畅通、范围不广

当前，我国公众对政府的决策、管理、执行及绩效评估等行政环节参与度不够，尚未建立起有效的公民参与行政问责的渠道。一方面，政务信息来源不透明影响了公民参与问责。尽管我国颁布实施了《政府信息公开制度》，但仍然存在信息发布不全、信息发布方式单一、信息发布内容同质化等缺陷，导致我国政务公开的程度较低。有研究表明，我国政府掌握着社会信息资源的80%，其中大部分仅向内部或研究机构开放［9］。这使得公众与政府仍处于信息不对称状态，公众不能完全掌握政务信息，问责便无从谈起。另一方面，公民参与行政问责的领域受限。公民和社会团体较少能够参与到党委、政府重大决策中来，其参与行政问责范围大多集中于公共安全事故和服务效能领域，侧重于对重大事故发生后的事后责任追究和违反工作纪律的效能问责，缺乏决策全过程的监督，特别是事前监督。有学者对1979年以来86起重大问责事件（案件）进行梳理，发现重大责任事故占60．47%［10］。而对带有根本性、全局性的决策失误，以及施政失败造成重大损失等事由则较少被纳入问责范围。

（四）公民参与行政问责的文化缺失

问责文化的缺失主要表现在政府及官员责任意识淡漠，整个社会官本位观念根深蒂固，它严重制约了我国公民参与行政问责的深入实施。从公民与社会角度看，由于长期受官本位思想影响，公民在参与行政问责过程中表现为“权利意识缺失与民主参与意识不足”。从政府与公民社会的角度看，由于长期受计划经济体制影响，公民在参与行政问责过程中表现为“公共精神匮乏、法治观念薄弱以及信任危机”［11］。从实际政治生态来看，很少有地方人大主动问责的，多数只是简单履行相应的问责程序，更谈不上公民参与其中。

（五）公民参与行政问责的能力素养有待提升

首先，公民对政治生活方面的知识储备不足阻碍了公民有效的参与行政问责。只有主观上认为自己有政治知识的公民才有可能成为一个积极的公民。其次，公民在思想上没有意识到问责的重要意义，“服从性”心理根深蒂固。长期以来，政治精英主义是我国政治生态的突出特征，普通公众在心理上默认了政治是“精英”的代名词，只能服从“精英”在政治方面的安排。这也导致目前公民参与行政问责积极性不高，公民在自身利益受到政府或其工作人员非法侵害后才会“主动”参与进来，其方式局限于公民上访和行政诉讼两种形式。

三、公民参与行政问责的路径选择

（一）健全公民参与行政问责的法律和制度体系

一方面，要加快行政问责特别是公民参与行政问责的立法工作。首先要确立公民参与行政问责立法的基本框架，在此基础上，梳理现有的有关公民参与行政问责方面的法律和规章制度，消除相互冲突的条款规定，对现有法律进行修补和完善，构建一套系统完备的公民参与行政问责的法律法规，增强法治的约束力和强制力。其次要出台详细的行政问责执行程序和实施细则，对公民参与行政问责的程序、方式方法进行细化，使之具有操作性和实践价值。要注意各种问责法律法规之间的有效衔接，使问责过程成为紧密配合的有机体系。

另一方面，要健全公民参与行政问责的体制机制，“解决因过高层级的制度安排脱离公众参与实际需求而导致的制度虚置和因过低层级的制度安排无法满足公众参与需要而影响其向更高阶段发展之间的双重矛盾”［12］。当前，尤其要关注“前瞻预防型”问责，即把监督问责的关口前移，以此来规范和约束政府官员的行政行为。党的十八届四中全会指出：建立重大决策终身责任追究制度及责任倒排机制，对于在决策过程中出现重大失误或者是在决策过程中因为处置不及时、不作为而造成重大损失和恶劣影响的，要依法追究主要负责人的法律责任。因此，要加强政府重大行政决策过程中的公民参与制度设计，落实好选民联系制度、听证制度、行政公益诉讼制度等，构建多元主体沟通协调、各级政府应急处置和国家法律激励保障的三位一体问责制度，通过广泛、深入、多样和富有成效的公众参与，让民众对政府的履职情况进行监督问责，避免决策失误带来的损失。

（二）畅通公民参与行政问责的路径

一是继续大力推进政务公开，搭建客观真实、快速、迅捷且能有效回应的各级政府信息公开平台，加强“政策解读、回应关切、平台建设、数据开放，保障公众知情权、参与权、表达权和监督权，增强政府公信力、执行力，提升政府治理能力的制度安排”［13］。二是发挥各类公共团体和组织的力量，如各民主党派的参政议政作用，工会的联系纽带作用，非政府组织和公共利益团体的沟通协调作用，拓宽公民参与行政问责的渠道，维护社会公共利益。三是要充分借助网络的优势，降低问责成本，提高问责效率。在“互联网＋”大背景下，充分发挥新媒体在公民参与行政问责中的重要作用，广泛采用电子参与技术，完善公民电子参与机制，尤其要加强云计算、移动互联网技术、web2．0技术等新技术在问责过程中的应用，推动问责路径的创新［14］。

（三）大力培育更加成熟的公民社会

一方面，公民参与行政问责要求公民积极承担公共事务，通过参与公共生活服务真正形成“命运共同体”的国家认同，成为“共同善”的诠释者和缔造者［15］。要广泛动员公民和公民组织参与社会活动的积极性，不断加强公众的社会意识，强化其主体意识和权利意识，实现在法律层面和自我管理层面的提升。同时，加强培育问责文化，营造问责氛围，提高公民问责的积极性和问责能力。另一方面，公民组织参与行政问责比公民个体更有说话的分量，在获取证据以及同政府部门打交道上都具有个体不可比较的优势，问责效果更好。而且社会利益团体具有人、财、物和技术上的优势，可以节省大量的人力、财力和物力。因此，要大力发展社会公益组织参与行政问责。尤其在财政问责、绩效问责和审计问责等专业领域，更应该如此［16］。

（四）增强对公民参与行政问责的支持和援助

要加强对公民参与行政问责的支持和援助，主要包括观念支持、金钱支持、舆论支持、法律援助四个方面，平衡公民问责双方之间的知识不对等，改善公民的弱势地位，增加其权利救济实现的可能性。尽管现行法律要求保护举报人的人身安全，但现实中经常发生举报者身份被曝光、举报材料被转到被检举对象手里等情况。因此，尤其要加强完善举报者保护制度，解决举报人的人身安全保护问题，保障举报人的权利和人身安全，并给予问责奖励。这方面可以学习西方发达国家的先进经验，制定规定详细、操作性强的人身安全保护制度。

（五）加强公民参与行政问责效果的考核和评估

要深入推进政府绩效评估机制改革，按照量化、标准化、法定化的考核原则，“设计出行政问责制度的评价指标体系并计算出综合分值”，强化“行政问责制度评估效果的客观性和科学性”［17］。公民要从“观众”转变为“裁判员”，参与到行政问责效果的考核中，考核的过程要公开透明。同时，要将考核结果综合运用到地方政府考核、干部选拔任用、项目经费安排等多层次、多角度和多渠道上，突出公民参与行政问责考核的导向作用。

四、结语

公民参与行政问责作为治理现代化的重要内容，对于我国转型期的公共治理具有较强的借鉴意义。然而，西方国家政治环境和文化背景跟我国有较大差异，这导致公民参与行政问责的理论内生环境不一样，不能盲目照搬国外经验，必须把国外经验根植于中国实际，力争形成具有中国经验和特色的路径和方法，尤其是要针对一些不受国界限制的核心问题展开本土化思考，进而在前沿研究中发出中国声音［18］。同时，要加强国际对话，掌握国际前沿理论，善于借鉴国外公民参与行政问责的成功经验，结合国外学者的研究成果对我国公民参与行政问责的效果进行检视和省思，依据政治背景和社会环境的不同，从理论内生演绎逻辑角度跨时跨地思考如何将国外公民参与行政问责的先进经验根植到中国具体实践中去，构建具有中国特色和中国风格的公民参与行政问责模式。

［1］习近平．在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话［EB／OL］．http：／／news．xinhuanet．com／politics／2014 －10／08／c＿1112740663＿5．htm，2014 －10 －8．

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On the Realistic Dilemma and Promotion Path of Citizen Participation in Administrative Accountability under the Governance Theory

CHENG Zhi－gao；YANG Bo

Citizen participation in public governance is the inherent requirement of modern democratic politics and an effective way to promote the modernization of national governance system and governance capability．At present，the profound transformation of Chinese society poses a major challenge to the traditional system of government responsibility．Citizen participation in administrative accountability is of great value to clear government responsibility and improve public governance performance in the context of governance．In order to solve the problems such as imperfect legal system，unsound accountability system，unsmooth accountability path，lack of accountability culture and capacity，it should speed up the perfection of citizen participation in administrative accountability and legal system，further broaden the channels，vigorously cultivate a more mature civic society，enhance support and assistance，and strength the assessment and and evaluation of accountability effect．

governance theory；administrative accountability；civil society；governance modernization

D63；D621．5

A

1009 －5152（2017）04－0064－05

2017－10－10

程志高（1985— ），男，四川广播电视大学讲师，硕士研究生；

杨 波（1983— ），男，四川广播电视大学讲师，四川大学公共管理学院博士生。