理性构建行政诉讼调解制度

摘 要：行政诉讼不适用调解制度这一原则在我国立法以及司法实践中长期占领高地。2015年《行政诉讼法》的规定打开了调解制度在行政诉讼制度中的新领域。然而关于调解制度适用的范围、阶段以及具体的程序设定等重大问题无论是行政诉讼法本身还是与其同时生效的司法解释中都没有进行规范。它山之石可以攻玉，他国调解制度以及我国民事诉讼以及刑事诉讼调解制度对于构建理性的行政诉讼调解制度都大有裨益。

关键词：行政诉讼；调解的条件；适用范围；调解程序

调解制度在我国有着源远流长的历史，在解决纠纷、化解矛盾、维持社会秩序等方面发挥着重要的作用，素有“东方经验”之美称。

1978年《行政诉讼法》规定“除了行政侵权赔偿诉讼以外，行政诉讼不适用调解”。这一观点被学者们提炼为“行政诉讼不适用调解”。尔后，对此项原则的争议从未停歇。将调解制度引入行政诉讼领域在世界范围内已是大势所趋。民众尚且如此，司法机关内部也逐渐萌生了变化。行政诉讼法不允许调解，但是在多年来的行政诉讼实践中，法官们一直暗中进行着协调和解的活动。随着我国新《行政诉讼法》的颁行，对调解制度的实体与程序性要件进行明确也迫在眉睫。

一、适用调解必须符合的条件

我国学界关于行政诉讼调解的条件问题观点较为一致。建立行政诉讼调解制度必须经双方当事人同意而进行，当事人对调解事项必须有实体处分权，而且调解形成的结果既不能触犯法律也不能与社会公益或他人利益有所损害。就行政机关而言，推行调解制度的前提就在于要承认行政权力在某些领域具有可处分性。以运用最广泛的行政裁量为例，其本身所具有的弹性以及处分性为司法调解留有了空间。行政机关在现代社会中被赋予的独立人格也从根本上动摇了“公权不可处分”观念。

二、调解的适用范围

调解的适用范围问题随着最新的《行政诉讼法》的颁行而逐渐明朗，但也不够清晰。根据法条，在我国行政诉讼中可以在行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件中适用调解制度。

然而，就行政案件中的赔偿、补偿案件而言，调解制度并可以不加区分的全面适用。例如，将调解制度运用于具有人身属性的行政赔偿案中就有失偏颇。此外，行政机关裁量权内涵较为宽泛，不加区分地是否都适用调解值得讨论。我国台湾地区的行政诉讼法规定和解的范围可以超出诉讼标的，这一规定为和解提供了更为广阔的空间，并将更有利于行政纠纷的解决。因此，我国行政机关与相对人之间产生的类似民事法律关系属性的法律关系，例如行政合同行为、行政承诺行为、行政奖励行为等，完全应该纳入到行政诉讼调解之中。

三、调解的提起

关于提起调解程序，有学者指出必须由原被告双方共同向人民法院提出，一方提出无效，人民法院也不能主动要求原被告进行调解。这一规定将会极大地阻碍调解的答成，基于调解制度所具有的不可比拟的优越性，我认为对可以适用调解的案件，调解程序的启动无需太过苛刻。对于当事人而言，无论是一方提起还是双方提起，无论是行政机关提起亦或是相对人提起都不会直接导致不公正的结果。人民法院也可以根据具体案情对双方当事人提出调解建议。

四、调解的审判组织形式

我国民事诉讼法将调解制度分为独任制和合议制两种组织形式。在行政实体法律关系中双方的实体法律地位并不平等。鉴于行政诉讼的复杂性以及双方实力相差的悬殊，因此在审判中不适宜适用简易程序，而应该由三人以上组成合议庭进行审理。同时，案件的调解也应由原审案件的同一合议庭主持，便于纠纷解决，提高诉讼效率。

五、调解适用的阶段与频率

行政诉讼的严肃性决定了它不应与灵活的民事诉讼相淆杂。如果在诉讼刚开始就对案件进行调解，将不利于法院对案件进行实质性审查，可能会对弱势方利益产生损害。因此，调解应当在对案件合法性审查之后的庭审之中至判决结束前的这个阶段进行。

再者，为了提高诉讼效率、防止案件“久调不决”，还应对调解的次数作出限制。有学者指出应以两次为限，我认为这是比较合理的。另外，对于调解不成立的案件应当及时判决。

六、调解的效力与反悔权问题

國外通说认为行政和解兼具诉讼行为与公法契约这双重性质。我国学者关于调解的效力一般是从确定力、形成力以及执行力这三个方面去认识的。而这三个方面也主要是针对调解协议而言的。在行政诉讼案件的调解中，如果当事人达成了调解协议，法院审查认可后应当制作调解书，调解书经各方签收即具有与诉讼判决同等的法律约束力，任何一方不得反悔。

另外，类比民事诉讼调解制度，在行政诉讼调解未达成协议或者调解书送达前一方反悔时，人民法院应当及时判决，以确保诉讼的效率。民事诉讼中的反悔权是双方的，由于行政诉讼原被告间主体地位不对等，如果赋予行政机关对协议的反悔权，将极不利于行政机关的公信力以及司法权威的维护。因此，行政诉讼调解的反悔权应专属于处于弱势的相对人方。

除此以外，反悔行为发生的期间不同，其效力也会有所不同：如果相对人在签收调解协议后、法院制作调解书之前反悔的，调解协议书不发生法律效力，而应视案件具体情况分别予以继续审理或者是直接作出裁判；相对人如果已经签收调解协议书并并经法院做出准予撤诉的裁定后反悔的，则反悔无效，相对人只能另行提起申诉，由人民法院对其进行审查，并决定是否启动再审程序。

当然，我并不因噎废食地主张因此就废止行政诉讼调解制度。事实上，调解制度早已深深植根于行政诉讼这块土壤。诉讼法的立法目的是整个诉讼制度的关键，法条的更新也体现了立法者思想的转变。为此，我们应该努力构建全面理性的行政诉讼的调解制度，一方面搞好“灭火式调解”，另一方面搞好“防火式调解”。我们的时代呼吁理性的行政诉讼调解制度！

参考文献：

[1]强世功：《调解、法制与现代性：中国调解制度研究》，[M]中国法制出版社，2001年版.

[2]马怀德：《行政诉讼法存在的问题及修改建议》，[J]法学论坛，2010年第5期。

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[4]湛中乐：《论<中华人民共和国行政诉讼法>的修改》，[J]苏州大学学报，2012年第1期。

[5][日]南博方：《行政诉讼中和解的法理（上）》，杨建顺译，[M]环球法律评论，2001年版，冬季号。

作者简介：

项凤琴（1992～），女，安徽合肥人，安徽大学法学院2014级宪法与行政法专业硕士研究生。