水环境治理的国际比较及启示

王俊敏

一、 引言

水资源不仅是人类生存和发展过程中地位不可替代的基础性自然资源和战略性经济资源，同时也是维护生态系统良性循环的物质和能量传输的载体，是重要的环境要素，水体的自净能力维持着生态系统的平衡。由于全球水资源紧缺、水污染严重和生态环境脆弱等突出矛盾和问题以及城市人口的快速发展，水环境的管理和保护日益成为各国关注的焦点和亟待解决的问题。世界上众多国家通过采取有效的水资源立法措施防治水污染，保护水资源。20世纪90年代以来，德国、美国、日本、法国、瑞士、奥地利等国都在对破坏河流自然环境进行反思，提出了全新的“亲近自然河流”概念和“自然型护岸”技术，逐渐将河流进行回归自然的改造郭卿学、蒋丽萍：《国外水环境理念对水生态保护与修复的借鉴意义》，载《水利科技与经济》，2010年第7期。。我国在2011年发布的《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》中提到2020年基本建成水资源保护和河湖健康保障体系，并在水资源开发、管理和保护过程中有机地体现法治理念左其亭、张保祥、王宗志等：《2011 年中央一号文件对水科学研究的启示与讨论》，载《南水北调与水利科技》，2011年第5期。。通过借鉴国外成功水资源保护立法经验，弥补我国水资源保护法规的不足，并推进我国水资源保护和河湖健康保障体系的建设。

二、国外水环境治理经验的比较

鉴于水资源紧缺、水污染严重和生态环境脆弱等突出矛盾和问题的出现，以及城市人口的快速发展，如何提高水资源的可持续利用成为当今社会的一大难题。不难发现，在如何有效应对日趋严峻的水环境方面，以美、日为代表的发达国家通过有效的立法措施防治水污染、 保护水资源的经验具有较强的实践参考价值。

（一）法律层面

1.美国的水环境保护法律体系

在美国，关于水环境保护方面的立法始于1899年。是年出台了旨在清理航道为目的的《垃圾法》谷红梅、张海艳、张泽中、徐志明、高芸：《国外水资源保护立法及借鉴》，载《南水北调与水利科技》，2014年第2期。。基于对水污染势态日趋严重和控制地表水污染的考量，美国国会于1948年着手制定并颁布实施了《联邦水污染控制法》，后经不断完善与修订，最终形成了至今依然发挥着重要作用的《清洁水法》王伟中：《中国21世纪议程迎接挑战的战略抉择与实践探索》，载《中国人口、资源与环境》，2012年第5期。王曦：《美国环境法概论》，武汉： 武汉大学出版社，1992年，第2页。。该法严格控制地表水的污染，努力以污染控制技术为基础对不同类型的点源污染源排放进行限制，对面源污染、填埋物、油类物质与危险物质泄漏事故等方面的控制也做出了明确规定阿巴克尔·费利克著：《美国环境法手册》，文伯屏、宋迎跃译，北京： 中国环境科学出版社，1988年。晋海、韩雪：《美国水环境保护立法及其启示》，载《水利经济》，2013年第3期。。此后，为了禁止在海上倾倒放射性等有害物质和保护沿海地区的生态系统，美国又陆续制定并颁布实施了《海洋倾倒法》和《海岸带管理法》等一系列专门性与综合性的法律规章制度。

2.日本的水环境保护法律体系

为了保障水环境的可持续发展，日本很早就建立了较为完善的且具有较强规划性与层次性的水环境污染防治立法体系赵华林、郭启民、黄小赠：《日本水环境保护及总量控制技术与政策的启示——日本水污染物总量控制考察报告》，载《环境保护》，2007年第12期。。早在20世纪经济高速发展的六十年代，为了根治和大力改善濑户内海地区的水环境，日本于1967年专门创制了《公害对策基本法》，规定政府应依据大气、水体、土壤等污染的环境条件制定保护国民健康标准的《环境基本法》高娟、李贵宝、华珞、杜霞：《日本水环境标准及其对我国的启示》，载《中国水利》，2005年第11期。。另外，日本陆续颁布实施了《水污染防治法》《湖泊水质保护特别措施法》《关于有明海及八代海再生的特别措施法》《关于在特定工厂建立公害防治组织的法律》《劳动安全卫生法》《濑户内海环境保护特别措施》等法律。

（二）体制机制层面

1.美国的工业污染源管理

总体上看，美国的工业污染源治理标准包含了排放标准、总量控制、排放许可制度三大关键技术要素汪志国、吴健、李宁：《美国水环境保护的机制与措施》，载《环境科学与管理》，2005年第6期。瓦伦·弗雷德曼著：《美国联邦环境保护法规》，曹叠云、杨延华等译.北京：中国环境科学出版社，1993年，第3页。。由联邦政府针对一些特殊的工业企业、污水处理、污染物排放、污染物浓度等统一制定工业污染源排放标准张林生：《水的深度处理与回用技术》，北京：化学工业出版社，2004年，第5期。，是美国工业污染管理的突出特色和技术基础[美]乔治·R.希顿、罗伯特·雷佩托：《未来的支柱-美国政府对环境重大技术的政策》，北京：中国环境科学出版社，1993年，第11页。。联邦环保局依据“最佳可行技术”为统一的污水排放标准，对工业行业实行分类管理。其中，工业污染源控制分浓度和总量两种。工业废水的处理，规定必须使用该行业最好的、可行的处理技术处理，并且要求所有监测数据（属于商业秘密的除外）应及时向社会公开Code of Federal Regulations，Title 40-Protection of Environment，Revised as of July 1，1994，U S Government Printing Office，Washington，1994.。

2.日本水污染控制政策和措施

日本政府针对日益严峻的发展、环境、资源之间的紧张关系带来的压力，为了促进与实现经济的循环发展，协调环境与人类的关系赵华林、郭启民、黄小赠：《日本水环境保护及总量控制技术与政策的启示——日本水污染物总量控制考察报告》，载《环境保护》，2007年第12期。，于20世纪70年代末开始陆续制定并颁布实施了《水污染防治法》《水污染控制法》等法律法規，投入了大量的监测资金建立水环境自动监测系统对公共水环境进行常规监测，并赋予环境部、县和指定的市政府对企业或商业设施的水污染排放物、不能达标的封闭或半封闭水域、生活污水排放实施全程检查与监督的权力陈艳卿、刘宪兵、黄翠芳：《日本水环境管理标准与法规》，载《环境保护》，2010年第12期。。

（三） 技术手段层面

1.美国水环境生物监测技术

20世纪70年代，美国开始着重对水体污染状况、藻类、大型底栖生物、鱼类的生活环境、物理调参数、急性毒性、慢性毒性、多种细菌、原生生物等进行评估监测与调查分析阴琨、吕怡兵、滕恩江：《美国水环境生物监测体系及对我国生物监测的建议》，载《环境监测管理与技术》，2012年第5期。。在历经长时间的发展后，美国形成了一套以生物种群、毒性试验、微生物测试和鱼组织污染物为核心技术指标且行之有效的水环境生物监测技术体系，以更好地了解与跟踪水环境受污染的程度和明确水环境质量控制的目标与质量保证要求。

2.日本植物水质净化

日本特别重视水生态系统的可持续发展和水污染的生物治理，20世纪90年代中期开始，日本政府为实现经济发展与资源环境的良性循环发展，充分利用天然或人工湿地植物净化、水培植物净化法、水生植物和滤材结合净化、生物浮床净化等技术方法，日本水环境治理开始渐次进入生物多样性恢复阶段北京市水利局水环境治理考察团：《日本韩国的水环境治理》，载《北京水利》，2003年第4期。，创造适宜多种生物生息繁衍的良好生态环境和更加美好的生态空间，实现人与自然和谐共处，逐步在有限的区域内重建并恢复水生态系统。

综合以上层面比较可知，国外水资源保护法的内容相当丰富，并涉及多个方面，其中重点强调的是水资源的重要性，如美国的水污染控制中就特别强调了保护水资源的重要性。美国水环境保护立法体系健全，立法目标具体明确，管理体制合理，内容详尽且具有很强的可操作性，实施机制科学、完备。同时，国外水资源保护法也具有全面协调、统筹规划的制度安排特点，如《俄联邦水法典》是一部综合性的水法，它全面规定了水立法的目的、任务、所有制制度及水资源开发、管理与保护和违反水立法的责任等问题。此外，《加拿大水法》《罗马尼亚水法》以及英国的《水资源法》都非常详细地规定了管理机构的职责与治理目标，并建立了有效的技术保障机制。

水资源是维护生态系统良性循环的物质和能量传输的载体，是重要的环境要素，同时也是人类生存和发展过程中地位不可替代的基础性自然资源和战略性经济资源，水体的自净能力维持着生态系统的平衡，很多国家都在对破坏河流自然环境进行反思，都在逐渐将河流进行回归自然的改造。20世纪90年代以来，德国、美国、日本、法国、瑞士、奥地利等国纷纷大规模拆除以前人工在河床上铺设的硬质材料。建设生态河堤已成为国际大趋势。近年来，荷兰人提出了“还河流以空间”的新理念，日本在20世纪90年代初开展了“创造多自然型河河川计划”。实践表明，该技术有效地促进了地下水的渗透和水的良性循环，提高了水边环境的自然净化功能。遍及世界的滨水空间规划和生态建设，使我们清晰地看到，恢复水生态，还其自然、宜人、充满生机的原貌，创造适应现代社会滨水空间形象，是当今世界生态建设和生态保护一大潮流。这些理念和做法十分值得我们在水生态保护与修复过程中加以学习和借鉴。

三、国外水环境治理典型案例的比较分析

如果我们把研究的视野进一步放宽，就不难发现，包括美、日在内的其他国家在有效应对水环境污染治理方面有着较为成熟且能够提供具有实践参考价值或意义的典型案例，其中具有代表性的有英国的“泰晤士河治理计划”、德法等国共同采取的“莱茵河行动计划”，以及日本的琵琶湖富营养化防治等案例。本文对这些典型案例进行较为系统的分析，以期能够起到抛砖引玉之功效。

（一）莱茵河的治理

对莱茵河流域的治理最早可以追溯到19世纪中叶。20世纪50 年代末，莱茵河的水质开始变得更差，60年代以后水质急速恶化，加之大面积的沿流域洪泛平原被过度开发，又加剧了莱茵河污染。为遏制莱茵河日趋严重的污染，德国、法国、荷兰等国推出了“莱茵河行动计划”。该计划以预防、源头治理、污染付费与补偿、可持续发展、新技术应用与发展、污染不转移等为核心价值原则，旨在全面处理莱茵河流域环境的保护问题、莱茵河流域与莱茵河有关的地下水、水生和陆生生态系统、污染与防洪工程等，并为此成立了航运管理机构和莱茵河保护国家委员会Internationale Kommission zum Schutze des Rheins （IKSR），Aktionsplan Hochwasser，Koblenz： InternationaleKommission zum Schutze des Rheins，1998，pp.1-30.。德国将水泥堤岸改为生态河堤，重新恢复了河流两岸储水湿润带，进行了河流回归自然的改造。通过长时间的持续努力，莱茵河恶化的水环境得到了有效的遏制，河水基本变清，水质也达到了国家标准，其水环境也从根本上得到有效改善。

（二）泰晤士河的治理

在19世纪之前，作为英国母亲河且横贯英国的泰晤士河，不仅河水清澈见底，而且整个水环境也达到了国际标准。但随着工业革命的兴起和迅猛发展，大量未经处理的工业废水和生活污水直接排入河中，使泰晤士河的水质和水环境急剧恶化。更为严重的是，随着英国工业化的急速推进与发展，到20世纪50年代末，泰晤士河的水质与水环境呈现出进一步恶化的势态。鉴于此，1964年英国政府开始对泰晤士河进行全面、系统的治理，即通过建立健全科学、系统、全面的法律法规体系，建构起了现代化的完整的城市污水处理系统，制定出了科学而又严格的废水排放标准，严禁不达标的生活污水与工业废水的排放。目前，泰晤士河沿岸的生活污水要集中到污水處理厂进行沉淀、消毒等处理后才能排入泰晤士河。经过20多年的艰苦整治，泰晤士河的河水逐渐变清，水质明显改善，水生生物数量不断增加，成群水鸟在河面上飞翔觅食，泰晤士河重新成为伦敦一道风景线。

（三）琵琶湖富营养化防治

随着现代城市工业的飞速发展，城市工业与生活的污染物排放量迅速增加，再加上农业生产废物的大量排放等并存的各种因素，导致作为日本第一大湖的琵琶湖的水质恶化。琵琶湖的水质污染在20世纪70年代早期达到了高峰。琵琶湖水质的不断恶化引起日本政府的高度重视并开始采取了系列卓有成效的治理措施。随着1979年10月琵琶湖富营养化的相关防治条例和措施的颁布与实施，水质恶化的趋势到1995年基本得到遏制。近年来，水体污染物指标均向良好的方向发展。同时，日本的滋贺县还实施了琵琶湖水质保护和综合开发计划，立足于保护琵琶湖和其周围的自然环境，恢复湖水水质。污水排放控制是琵琶湖富营养化治理中最值得重视的环节。为保护琵琶湖，滋贺县实行了比国家排放标准要求更高的排放标准。根据滋贺县治理琵琶湖的相关规定，对所有生活污水的处理主要采取以下几种措施：城区污水由污水处理厂处理；农村社区由小型污水处理厂处理；没有被以上措施处理的生活排放，则一家家地收集起来，专门集中处理。对养殖业和水产业污染源的控制是通过《湖泊水质保护专门法》进行的，其他农业污染源则是通过清洁水运动李晓磊：《城市水环境治理的经济学问题及国外水环境治理的经验》，载《经济师》，2006 年第9 期。方式来进行处理，以达到相关排放标准。

综合以上典型案例的分析，莱茵河治理持续了近半个世纪的时间，才从传统的单一流域水管理转变为以生存质量可持续发展为目标的可持续综合管理，才初步实现了基本的治理目标。因此，不可否认的一个事实是，作为跨国性河流的莱茵河的水环境保护也是走了一条与生态文明建设完全相悖的“先污染、后治理”的路程。作为水环境治理成功范例的泰晤士河治理的经验实践使我们深知，若要发挥城市河流的生态功能并造福人类社会，缓解或减轻河流污染的根本措施是严格控制城市生活污水直接排放到河流中。日本制定了一系列支持水污染防治的优惠政策，用经济手段来刺激和促进水污染物排放总量的持续削减。日本滋贺县研究开发并积极推广琵琶湖入湖河流预处理技术，取得了良好的效果。日本对江河湖泊的水质提出了更高的要求，推广农业用水经收集与集中处理后进湖的技术，其技术经济分析方法及运营管理经验值得借鉴。世界各典型水环境的治理经验昭示出，河流一旦被污染，人类社会对其治理不仅要付出很长的时间与金钱代价，更为可怕的是短时间内难以恢复的生态系统会给人类社会自身所带来的长期的重大负面影响。

四、国外水环境治理经验对我国的启示

当前，尽管我国水环境保护的立法体系已基本健全，但囿于各种错综复杂的因素，在管理体制、制度构架和实施机制的设计等方面依然存在着诸多问题。其中，我国至今尚未在不同层次上建立各级统一的水资源管理机构，因此对水资源缺乏统筹规划，割断了水资源保护和利用过程内在的统一性和连贯性。因此，我国当前分散的水环境治理模式和水环境的现状证明，一个不具备顶层设计特征的分散的水环境治理模式不仅严重影响了水资源的综合开发利用效益的最大化，而且导致了各部门在水环境治理方面的职能不清、管理混乱的不利局面，从而也就无法有效地整合各部门在水环境保护、水环境安全、水环境污染治理方面的资源和明晰地界定各部门的权限范围与责任边界。

从这个意义上看，国外关于水环境治理的历程及实践经验确实不仅给我们提供了可资借鉴的经验教训，而且也给我们的水环境治理提供了指南。藉此，我们可以把以下十个方面作为大力推进我国水环境治理的着眼点或落脚点。

（一）完善我国水资源保护法律制度

只有进一步建立健全与完善水资源方面的法律法规，才能有效管理和保护水资源。水资源保护法律制度，不仅可以从正面刺激公众积极参与水资源保护活动，而且可以从根本上遏制水资源浪费行为的发生。该法律制度是维系水资源保护与河湖健康保障体系的基础，基于这一体系的建设并通过借鉴国外关于水资源保护法律体制的研究，可以完善我国现有水资源保护法律制度。

（二）建立流域综合治理制度，完备监督执行机制

从发达国家现有水资源治理的经验来看，水资源保护应该具有全面协调、统筹规划的制度安排。国外的很多水法都非常详细地规定了管理机构的职责，治理目标明确，并建立了有效的技术保障机制。水资源作为自然资源，不同流域之间在水资源分配方面存在着分歧，而在水资源保护领域，世界各国多采用立法与执法并重，特别是美国相关的立法和实践把水资源保护的公众监督与公益诉讼提到了新的高度。它们将水资源作为商品通过市场进行优化配置，显然公众的参与能够促进水资源保护法的有效实施。因此，我们应该在通过学习借鉴国外的水资源保护立法的同时，建立有利于我国实现河流流域统一管理的制度，在健全水资源保护法律的同时应该完备监督执行机制，要建立健全公众参与治理的制度，不断拓宽公众参与治理的渠道。

（三）建立科学的环境管理体制

地方政府在我国现行的环境管理体制中具体承担实施环境法律的职能。但鉴于地方政府对GDP的过度偏爱，从而导致了许多地方政府执法意愿不强，环境法律在执行中有所怠慢。如果我国不能从制度上改变地方政府对GDP的重视，可以建立中央水环境管理机构。借鉴美国环境管理体制的经验，中央政府可根据地方政府是否有执法意愿，分别由地方政府承担起实施环境法律的职能或由中央政府水环境保护机构直接承担，而对于具有执法意愿的地方政府，中央政府可给予一定的激励和支持政策。但这一方案只是具有相对的合理性，也需有其他相关制度（ 如公民诉讼制度） 的辅助。

（四）建立公民诉讼制度

积极充分发挥环保团体和司法机关在水环境保护中的功能。美国水环境保护法律制度所取得的成功，与公众、环境团体以及司法机关在水环境保护中所发挥的作用是分不开的。公民诉讼制度的建立，不仅有利于充分发挥公众、环保团体和司法机关的作用，形成公民、社会团体、司法机关和行政机关保护环境的合力，而且有助于提高社会各界的环境意识，推进环境决策的民主化进程，提高社会的法治化水平。

（五）建立我国水资源保护体系

水资源保护与河湖健康保障體系是以实现水资源可持续利用与“人水和谐”为目标，以水量、水质、水生态为核心，借助河流、湖泊、地下水系统健康评价，流域生态安全评价，生态需水保障研究等理论基础以及水资源保护统筹规划、河流健康保障“三控制”等措施手段构建的保护水资源、维护河湖生态健康的结构体系框架，它是对全国水资源进行统一监督、管理和控制的导向与标准。

（六） 完善水权及水权交易制度

现代水权制度的核心就是建立有序的水权交易市场，这样不仅可以缓解水资源匮乏现象，还使得水价提升从而提高了水资源的利用率。通过借鉴国外成功经验来完善我国水资源水权及水权交易制度，并提升其科学化与现代化水平，以保障我国水资源更加科学合理的配置。

（ 七 ）积极促使国民形成环境保护意识

环境保护是一项全社会、全民的长期的系统化运动，要重视对全民的宣传教育工作，每年组织广大居民参与清理河湖周围环境的统一行动，启发他们参加保护河湖环境的自觉性。同时，还要特别重视对青少年的环境保护意识教育，如组织学生参加航湖活动，通过游湖、捡拾垃圾、调查水质等活动培养提高青少年的环境保护意识。实践中，我们应特别注重加强公民环保意识的培育，要建立健全公民环保意识培育机制，不断拓宽培育渠道和大力提升培育手段的科学化、现代化水平，以真正提高民众的环保意识。

（ 八） 积极采取污水处理与回用措施

可以说，日本在污水处理与回用方面所采取的措施堪称具有现代化的时代典范意义。为此，我们借鉴日本在根治排污的基础上辅以生物、生态等措施，强化水体水质，对污水进行深度处理，不仅可以保证排入河湖水的质量，而且还可以增加可用水量。可以在公共设施和家庭建立处理水的回用系统，利用中水冲洗马桶、洗车、绿化浇水等，以节约宝贵的饮用水源。

（九）利用生态修复技术加强水环境的治理

日本极为注重对自然资源和生态环境的保护。在开展大量理论研究和生产实践的基础上，对水环境进行治理，日本目前逐步走向了以水生态系统的恢复和保护为主的技术路线，例如人工湿地的应用、多自然型河道的恢复、传统河道衬砌的改造等。同时认识到生态技术用于河道治理，必须结合自然地理条件、气候条件及人们的环境意识，开展深入的前期调查研究工作。因此，我们应该结合我国的具体国情，在推动经济发展的同时，应高度重视自然资源和生态环境保护方面的立法，从而推动我国生态文明建设。

（ 十 ） 利用雨水缓解城市水资源的紧缺状况

日本许多公共设施、居民住宅建立了雨水利用装置，这些装置形式不一，如屋顶落水管集雨槽、砾石透水路面，体现了广义的雨水利用概念。关于雨水利用的研究在我国才刚刚开始起步，甚至在很多地方还处于空白状态。对此，我们应加强对雨水的处理利用方面的理论与实践研究，从而探寻能够契合我国国情的雨水利用措施与手段，雨水的充分利用不仅能缓解水资源的紧缺境况，而且还能减轻城市的防洪压力和大幅度降低城市面源污染。

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（责任编辑：崔建树）