欧洲的困境及其对华关系

俞正樑

进入2016年，欧洲仍处于最严重危机之中，并未能走出过去一年的系列危机，有的甚至更加恶化。新年伊始，欧洲经济复苏乏力，叙利亚危机几乎给欧洲带来灭顶之灾，大规模恐怖袭击接踵而来，难民潮汹涌而至，乌克兰危机仍在持续，英国脱欧公投激起层层涟漪，四大危机削弱了欧洲以及跨大西洋关系的凝聚力，使欧洲陷入穷于应付的困境，而欧洲对华关系却在发生深刻变化。

一、 恐怖袭击

欧洲现在正面临着十年来最大的恐怖主义威胁。

一年多来恐怖主义肆虐欧洲，最可怕的一连串恐怖袭击相继发生，继2015年11月巴黎系列恐怖袭击之后，今年3月布鲁塞尔遭受伤亡惨重的连环爆炸，7月又发生尼斯血腥大屠杀，“伊斯兰国”正加紧全球渗透、有效战略转移，欧洲城市正在成为极端主义的攻击目标，攻击频率大增，这让欧洲反恐之战难度加大，凸显两个长期关切：一是“独狼式”“群狼式”恐怖袭击能造成重大伤亡；二是即便不使用武器或爆炸物也能实施恐怖攻击。从“法国战争”到“欧洲战争”：虚弱的欧洲正处于恐怖主义的靶心。这给欧洲带来彻骨伤痛，对欧洲安全、一体化进程、移民政策和社会融合带来不可估量的负面影响。

美欧炮制的西亚北非乱局导致“伊斯兰国”飞来横祸，边缘的危机蔓延到了核心地带，在欧洲结出恶果，并从“外来恐怖”延伸到“内生恐怖”，本土滋长的恐怖主义愈演愈烈。除了以難民身份混入欧洲的恐怖主义分子外，大多数都是在欧洲出生、成长和接受教育的拥有各种权利的欧洲公民。宁静的欧洲特别是“欧洲的心脏”成为血腥的恐怖袭击频发地，这是2016年欧洲面临的最严峻挑战之一。

巴黎恐怖袭击后，欧洲强化反恐措施，加强监控从中东回流的极端分子。欧盟反恐协调员吉勒·德凯尔肖韦承认，大约有5000名欧洲人赴叙利亚和伊拉克参加“圣战”，加入到了“伊斯兰国”以及其他恐怖组织当中。据日前泄露的“伊斯兰国”组织的机密文件显示，大批成员经过安全通信、武器、爆炸物和杀戮等培训获准离开叙、伊，回欧洲实施恐怖袭击，引起欧洲极大恐慌。欧洲刑警组织已就此发出警报。

由于欧洲打击支持极端组织行为的法律薄弱，缺少可以系统化协调反恐活动的中心机构，情报共享和执法协调不到位，欧盟各国之间缺乏边界管控，防范能力严重不足，管理体制复杂低效，反恐存在严重疏漏，有恐怖主义倾向的极端分子可以自由流动，其基础架构和支持网络比预想的更加深入和广泛，恐怖袭击动摇了欧洲的安全政策。

布鲁塞尔恐怖袭击的发生促使各国加快立法进程，加强欧洲反恐情报搜集和分享，强化入境管理，防止恐怖分子假借难民等身份潜入境内，升级关键设施的安检级别，并更加重视参与国际反恐合作。

3月24日，欧盟成员国司法和内政部长以及欧盟机构代表召开特别会议，同意进一步加强反恐合作，推动在反恐、申根区边境检查、枪支购买和持有等方面的立法，采取行动切断恐怖组织的融资渠道。4月14日，欧盟议会在争议声中通过反恐新规，强制登记民航乘客信息，为了预防、调查和起诉恐怖主义犯罪和严重犯罪的目的，各成员国可以分享这些信息，并在安全、旅行和移民领域加强充实欧洲以及国际数据库的信息，确保数据库的互通性。

欧盟绝大多数成员国增加军费应对恐怖主义和乌克兰危机，并与美国积极合作共同打击“伊斯兰国”，阻断其金融网络和资金流。法国决心接管欧洲打击“伊斯兰国”的领导角色，目标就是要摧毁它。德国在很大程度上是迎合选民的心理，更深的含义是逐渐在土叙边界建立隔离区，解决欧洲的难民问题。英国必须跟进以维护自己的国际地位。

欧洲人对欧洲文明仍有足够的自信，但面对挑战有不同的态度，一派坚持原先的开放自由政策，另一派则回归保守。不管怎样，欧洲要有效遏制和根除恐怖主义威胁，只有从战略和战术层面同时着手，采取切实措施。首先，必须重视解决自身存在的深层问题。经济状况恶化、失业率居高不下、社会发展不公平、移民被边缘化、文化宗教隔阂加深，是极端主义滋生和蔓延的温床，一些欧洲人被极端组织蛊惑，沦为其帮凶。其次，必须改善外部环境，推动国际社会真正联手应对“伊斯兰国”，着力推动和帮助西亚北非动荡国家早日恢复秩序，发展经济，逐步压缩恐怖组织生存和发展空间，以利于维护欧洲乃至世界的安全。第三，必须大力加强反恐情报搜集和分享，将恐怖袭击消灭在实施之前；必须加强入境管理，防止恐怖分子假借难民等身份潜入境内；必须升级政府部门以及地铁、机场等关键公共设施的安检级别。

二、 难民危机

与恐怖袭击形成“双生危机”的难民危机，是欧洲2016年面临的另一个最为严峻的挑战。

新一轮百万难民潮涌入欧洲难以阻挡，被视为过去式的边境管制重新出现在了很多欧盟成员国的边界上，开放边界面临巨大压力，它意味着一个开放的欧洲与一个封闭的欧洲之间的核心冲突。

汹涌的难民潮是西方新干涉主义结出的苦果。美欧打着“民主”“自由”“人权”的旗号，把基本稳定和相对平衡的西亚北非搞得狼烟四起，结果让欧洲饱尝难民潮之苦，来自战乱地区的难民蜂拥而至，而美国仅作壁上观。二战结束后最严重的难民危机爆发于去年，100多万难民涌入欧洲，难民问题持续发酵，只要导致难民潮的根源未消除，欧洲的梦魇就不会停止。

去年夏天至今，通过地中海和巴尔干通道进入欧盟的难民数量激增，对希腊、意大利等“前线国家”造成巨大压力，规定避难者申请庇护标准的“都柏林体系”对“前线国家”不公平也不可持续，难民的目标国均为德国、瑞典等西欧和北欧国家，对难民进行甄别、遣返、安置、就业耗时耗力耗钱，在经济不景气的情况下大多数成员国都不愿意承担难民潮的经济压力，何况移民融入问题更是个长期的棘手难题。

难民危机和恐怖袭击纠缠在一起在欧盟内部冲击出的裂痕，可能长久难以消弭，围绕是否应该加强内部边境管控争论不休。由于招架不住汹涌的难民潮，尤其是恐怖分子混在难民中进入欧洲，再加上难民激增而产生的犯罪事件，越来越多的欧盟国家不愿让难民踏上它们的领土，不愿根据欧盟难民分配计划接受难民，相继加强边境管控甚至关闭边境。由于欧洲社会对难民的排斥情绪不断滋长发酵，以反欧盟、反难民吸引民众的民粹主义政党和极右势力迅速崛起。连教皇也十分担忧天主教的未来，怕打破欧洲现有的宗教平衡。

长期以来，德国对难民持欢迎态度，其原因在于历史情结、经济实力、人口老化、外来移民能较好地融入德国社会、长期不存在强大的右翼民粹政党。随着越来越多的难民涌入德国，许多难民未经登记就进入德国，埋下了安全隐患。今年一季度移民涉案近七万件，科隆跨年夜大规模性侵案、柏林文化狂欢节和达姆斯塔特音乐节性侵案均涉及难民，还有难民自导自演“新纳粹纵火案”，导致德国民意翻转，执政联盟内部以及执政党与反对党之间发生巨大分歧，德国右翼反移民情绪明显上升，针对难民营的纵火案急剧上升，选择党成立不到三年就在地方选举中脱颖而出，执政联盟支持率创新低，就连强有力的“世界级领袖”默克尔也受到巨大政治压力，不得不收紧避难政策。德国一方面通过新法案降低犯罪外国人的定罪门槛并尽快予以遣返，另一方面仍然和一些北欧国家政府一起，坚持较为开放的难民政策。德国主导了欧洲难民危机应对政策，倡导各国共担责任，为难民危机寻找共同解决方案。默克尔强调指出，难民危机是对欧洲的考验，我相信它会过去……而为欧洲的统一进行斗争是值得的。BBC News，http：//ww.bbc.com/news/world-europe-35091960.但一线国家指责德国不懂它们的难处，开放政策吸引更多难民涌入欧洲。它们认为，德国赢得了“救世主”的美誉，却要欧盟所有国家一起来承擔后果，它们抵制难民摊派计划。因此，默克尔若仍然希望坚守其理念并在欧盟内摆脱孤立，就必须拿出更大的领导力，表现出继续承担更多难民的意愿，才能打造“意愿者联盟”，而不是一味谋求其他成员国与其公平地分担负担。据《明镜》周刊报道称，到2020年德国政府将总共拨出约940亿欧元安置难民，引起民众不满，认为损害了自身利益。

欧盟决定加快在希腊和意大利建立难民登记和安置中心，同时强化欧洲边境署的功能，监督各国难民申请流程及驱逐不合格申请者，它或将获得部署保护边界力量的权能，从而加强整个欧盟边境的安全。加强欧盟地中海海上力量巡逻，打击非法偷渡网络，应对难民船，是欧盟缓解难民危机的另一重要手段。

正是在解决难民危机的各种措施未能完全奏效的情况下，转嫁难民危机成为最为重要的选项。默克尔把视线转向土耳其，希望更多的难民留在土耳其。土耳其控制着难民潮的“开关”。3月18日，欧土达成的协议是欧洲难民危机的转折点。欧盟以提供60亿欧元援助、免签待遇和重启入盟谈判为条件，让土耳其同意接收遣返难民和交换难民，并与欧盟共同阻止难民非法进入欧洲，这让欧盟得以暂时“舒口气”。但欧洲有被难民危机和土耳其政府裹挟之感，担心土耳其民众长期非法居留，有可能让伊斯兰极端分子更加方便地进入欧洲。联合国难民署也认为欧盟的做法不符合国际人道主义救助规定。执行欧土协议的难点不仅在于缺乏执行人员和资金短缺，以及执行配额制的难度，更大的掣肘来自欧盟能否及时履行在经济和政治上给予土耳其优惠政策的承诺。土耳其认为自己已履行了在难民协议中的承诺，现在轮到欧盟履行诺言了。4月18日，土耳其外交部长发出威胁称，若欧盟不履行承诺，土耳其将同样不履行自己在移民协议中的责任，开放边境，任由大批移民进入欧洲境内。5月4日，欧盟委员会正式宣布将建议给予土耳其公民90天的申根国家免签待遇，但土必须完全满足72个前提条件，还为该协议设置了“纠错机制”，欧盟可以基于特殊理由阶段性暂停。欧洲议会拒绝对免签协议进行表决。土耳其反对欧盟设免签高门槛，拒绝修改反恐法，埃尔多安总统对欧盟下最后通牒，没有免签待遇，免谈难民问题。而且，仅仅依靠欧土协议恐怕无法完全堵住难民潮，关闭巴尔干通道已经导致数十万人取道海路前往欧洲。

强大的民意压力和日益增强的极右翼影响力将迫使欧盟进一步收紧难民政策。一体化的核心内容“互开边境，自由通行”已被实质性打破，部分地区甚至以邻为壑，将难民潮引至他国，欧洲单一市场和人员自由迁徙的支柱——申根协议面临瓦解的危险，或将名存实亡，欧洲的安全、社会、经济、文化秩序以及一体化进程受到极大冲击，它长期宣扬的平等、博爱等所谓“普世价值”的光环因此黯淡了许多。

3月初欧盟委员会提出“恢复申根体系”路线图，要求年底前解除所有在内部边境设置的检查机构，恢复申根区人员正常流动。欧盟认为，成员国筑起“壁垒”，即使是临时性举措，也违背了关于人员、货物自由流动的基本原则，是一体化进程的倒退。据欧盟委员会测算，如果在申根区实行全面边境管控，每年将造成50-180亿欧元的经济损失。欧盟计划将欧盟庇护支援办公室变为一个拥有广泛权力的真正的联邦性质的机构，集中处理所有有关庇护权的事宜，以保护申根区的完整性。

在上述对冲的背景之下，分析人士认为，欧盟“恢复申根体系”的计划恐将遭遇更多阻碍。以往，欧盟总是能像切香肠一样，渐进、分层化解种种歧见，推动各成员国在统一框架下协商、妥协以应对危机，但这次面对波及面广、冲击力大、影响力强的难民危机，各国各层面的最敏感神经被挑动，都把自身利益的考量凌驾于欧盟的向心力之上。不过，通过欧盟尤其是德国的努力，难民危机在2016年可以得到基本控制，申根机制经过调整总体上也能得到维护，但要从源头上遏止难民潮是一项长期而艰难的任务。

4月6日，欧盟决定着手修订以《都柏林协定》为核心内容的难民庇护政策，以减轻“前线国家”的难民潮压力，但究竟采取“都柏林+公平校正机制”还是把难民按比例分配到成员国也在两难权衡之中。根据欧盟决策程序，从建议提出到成员国最终履行落实，往往历时漫长。欧盟坦言移民危机将成为“欧洲未来几十年的决定性议题之一”。这反映了欧盟内部深刻矛盾和纠结：“欧盟的政策将宽以待人的包容精神神圣化，几乎到了不愿坚持独特的西方的价值观的地步，而其成员国在政治上的做法却反映了对非欧洲移民流入的恐惧。”[美]亨利·基辛格：《世界秩序》，胡利平、林华、曹爱菊译，北京：中信出版集团，2015年，第110页。

三、 乌克兰危机

一年来明斯克协议难以得到完全执行，乌克兰危机继续陷入僵持状态，小冲突仍在继续。

岁末年初，俄欧乌围绕欧乌自由贸易区协定展开新一轮较量，俄方认为该自由贸易区会对俄造成巨大损失而坚决反对，三方谈判趋于破裂之时，普京率先出手，决定于2016年1月1日起中止执行独联体框架内同乌克兰的自由贸易区协议，紧接着欧乌宣布双方自由贸易区协定同日生效，欧盟一再延长对俄经济制裁，俄方以牙还牙，俄欧关系在短时间内难以大幅改进。

乌克兰危机是一场地缘政治悲剧，对美欧的意义却不同。欧洲身陷困境，美国却坐收一箭双雕之利，既压制了俄罗斯，给俄制造了一个安全困境，又钳制了欧洲，并成功地离间了欧俄关系。只要在欧洲制造或维持紧张局势，就能迫使欧洲回归美国的安全战略，实现北约内美欧防务力量“再平衡”，就能摁住欧洲和欧元，让大量资本回流美国。

长期以来，美国把欧洲作为全球霸权战略的重心和主要依托，欧洲一直无法摆脱美国既定的战略轨道。冷战结束后美国已无敌手，却持续强化北约职能和东扩，指责欧洲盟友“搭便车”，压欧洲增加防务预算，坚持在欧洲部署反导系统，频繁举行军事演习，7月的北约峰会决定加强在东欧的前沿军事部署，压制俄罗斯并大幅挤压其战略空间，欲用俄恐吓欧洲。

尽管乌克兰和叙利亚危机暴露出美欧分歧，欧洲反思近年来追随美国的得失，已经逐步认清美国削弱欧洲为己减负的战略企图，但在美国牵制下难以迈出实质性调整步伐，特别是缓解欧俄关系，美国成功地迫使有离心倾向的欧盟向美靠拢，追随美国对俄制裁，致使欧俄关系不断趋紧，两败俱伤，欧盟利益遭受重大损失。美国已经成为解决乌克兰危机的最大阻力，大西洋联盟比以往任何时候都要更加脆弱和空洞。欧洲人抱怨欧洲不再是美国外交政策的重心，欧洲被当作可以忽视的旧世界。欧洲人抱怨最深的是，美国中东政策的苦果最终由欧洲独自品尝，还把乌克兰危机派给德法去解决，将利比亚问题交给意大利，再加上美国对TTIP谈判不上心、窃听欧洲领导人丑闻，侵蚀了欧洲盟国对美国的信心，让欧洲极为失望，直言奥巴马失去了欧洲，欧洲必须面对跨大西洋关系处于低点的事实，日渐被边缘化，要解决各种问题还得靠自己，这在一定程度上推动欧洲增强独立性。英法德等国不顾美国反对加入亚投行，德国外长批评北约东欧军演进一步激化局势，以及中东欧国家“向东看”战略接轨“一带一路”，都是欧洲和美国渐行渐远的体现。

美国对欧洲一体化同样如此，为了防止削弱其霸权地位，对欧洲联合自强采取“欲擒故纵”“欲弱先强”的弱化策略，对欧洲债务危机袖手旁观甚至落井下石，对欧洲今日之丛生难题往往不施以援手还暗中使坏，让其陷入内外重重矛盾之中，还把利比亚“烂摊子”、“伊斯兰国”坐大赖到英法头上，迁怒于整个欧洲，令欧洲盟国颇为尴尬，奥巴马甚至被认为是“世上最反英的美国总统”。

面对挑战和分歧，4月底欧美五国领导人非正式会晤在德举行，意在传递困难时期西方团结一致的信号。所谓“团结峰会”却在难民危机、北约防务政策和TTIP等重要议题上难掩分歧。奥巴马质疑默克尔要在土叙边境建立安全区安置难民的主张，德国对美国呼吁其投入更多军事力量、参与在东欧部署军力的行动持谨慎态度，表示德国对波罗的海国家提供安全支持，斡旋乌克兰危机，也是这一安全政策的组成部分。法国对类似于“经济北约”的TTIP让其市场处于美国控制之下越来越怀疑，断然拒绝在小型峰会上讨论TTIP问题，理由是“这个问题在法国不受欢迎”。5月4日美欧自贸“黑箱”谈判秘密文件曝光，双方谈判立场相距甚远，协议将给气候、环境和消费者安全带来重大风险，美欧在TTIP谈判中为利益互撕，美方讓步太少，对欧盟的压力远大于想象的程度，欧洲民众对协议谈判缺乏透明度深表不满和担忧。德国前国防部长古滕贝格说，奥巴马谢幕欧洲却“让欧洲失望”。对德国来说，奥巴马并未成为密切的合作伙伴。

美欧意识形态和价值观相似，战略利益相近，虽然欧洲在美国全球战略中的重要性或许会下降，但美国不会失去欧洲，两者关系也不会破裂，在美国的牵制下欧洲要对此做出实质性调整也十分困难，但双方一旦在实际利益层面发生冲突，也会较真，互不相让。

就乌克兰危机而言，只要俄罗斯不扩大事态，欧方也不会主动升级危机，进一步恶化与俄关系，令欧盟挠头的问题是对俄制裁非但没有收到预期效果，还对欧盟经济产生负面影响。欧盟委员会主席容克6月访俄体现了改变对俄策略的需求，力求与俄发展“实用的关系”，希望恢复与俄的正常贸易往来。俄罗斯欲打造“大欧亚”分化美欧关系、缓和俄欧关系，双方都想稳定乌克兰局势。何况，俄罗斯在叙利亚问题的博弈中掌握了主动权，“新型混合战争”堪称完美，特别是巴黎、布鲁塞尔、尼斯恐怖袭击后，俄罗斯成了欧洲大力打击“伊斯兰国”的潜在伙伴，奥朗德寻求与普京建立打击“伊斯兰国”的“大联盟”，欧美俄关系的焦点由乌克兰转到了中东，三方战略平衡也随之移位，欧洲需要俄罗斯帮助解决因叙利亚危机外溢而产生的恐怖袭击和难民危机，不得不改善与俄关系。尽管如此，乌克兰危机始终是一把悬在欧盟头上的克利达摩斯之剑，随时可能落下，欧盟会非常谨慎地加以处理。

四、 英国脱欧公投

欧洲的安宁已被打破，分裂因素正在持续撕裂欧洲，疑欧主义快速向脱欧主义蜕变，英国脱欧使“公投热”、“脱欧热”达到高潮，右翼民粹主义崛起威胁欧洲一体化进程，这是对于欧盟更加关键的挑战，一场欧盟的生存危机是2016年的重大政治事件。

从历史上来看，英国与欧洲一直保持着若即若离的关系。英国之于欧盟从来是实用主义，其传统政治文化里有浓厚的疑欧主义，1975年就曾举行全民公投，结果是留欧，身处欧盟的英国拒绝加入欧元区、《申根协定》和“财政契约”，对签署《里斯本条约》也以司法、社会政策等领域的“例外权”作为交换条件，英国只想要欧盟的统一市场而已，对欧洲整合抱有抗拒的心态，欧洲加快一体化建设偏离了英国推动欧盟朝松散联盟方向前进的既定方针。作为欧盟成员国的高昂成本，让英国人感到得不偿失，欧盟经济增长乏力，反危机举措影响伦敦的金融中心地位，东欧移民的涌入和难民危机的爆发，使英国的就业和治安问题更加突出。

卡梅伦是这次公投的始作俑者，他自称是一个实用的疑欧主义者但并不想退欧，原先想通过公投打民意牌，提高英国对欧盟事务的话语权，从欧盟手中夺回部分权力，赢得保守党内脱欧派和独立党拥趸的选票，以此确保保守党的独立执政和自己的首相地位，欧盟也确实开出了“挽留英国”新方案，却不料政治豪赌惨遭失败，弄假成真各方皆输，搬起石头砸了自己和大家的脚。英国政坛就此进入了风云变幻的不稳定期。

卡梅伦按照英国宪制惯例的政治问责主动辞职，形式上承担了公投责任，而非承担直接责任，他显然不愿帮别人收拾烂摊子。这引发两大政党内部大地震，保守党党魁之争出人意料，脱欧派领军人物鲍里斯·约翰逊突然宣布放弃竞选首相，留欧派特雷莎·梅胜出，她上任后的最大挑战是领导英国的脱欧进程，反对党工党高层内斗激化，力主脱欧的独立党领袖法拉奇也宣布辞职躲避脱欧残局，脱欧引领者逃之夭夭表明脱欧派的不负责任和盲目任性。有趣的是，特雷莎·梅在组阁中把内政给了留欧派，把外交给了脱欧派，让他们对脱欧负责。英国退欧立即引发二次公投请愿和内部分离公投浪潮，不可避免地对英国未来的完整性构成潜在压力，特雷莎·梅必须处理好内部因脱欧公投激起的强大离心力，弥合党内矛盾和社会分歧。英国退出欧盟单一市场，未来经济增长和金融市场的前景变得不明朗，失去了欧盟外交依托，英国国际地位下降，对欧洲事务和国际事务的影响力将弱化，甚至可能引发澳大利亚、加拿大等国脱离英联邦。特雷莎·梅必须证明她是一个超级政治家，否则她所接手的脱欧谈判、凝聚英国就将是不可能完成的使命。对英国来说，脱欧是一把双刃剑，它毕竟开启了英国重大的国家变革时期，英国要在变化的世界里重新寻找自身定位。特雷莎·梅上任伊始提出的首项计划——投资310亿英镑更新英国核威慑系统获得议会压倒性支持，她在议会辩论中称无惧按下核按钮。外交大臣鲍里斯·约翰逊承诺英国将继续在欧洲发挥领导作用。

就欧盟而言，英国脱欧是对区域一体化的严厉批判，暴露出欧盟政治合法性的脆弱性，以及精英与大众的深刻矛盾。从公投结果和欧洲民主法治精神来看，英国脱欧已难以逆转，英国宪法中亦无充足的理由和正当性机构来阻止这一进程，而模糊的《里斯本条约》第50条成了英国脱欧的唯一根据和途径，欧盟无法强制英国启动该条款，特雷莎·梅明确表示，今年内不会主动触发该条款。不触发，则英国掌握着主动权；触发，则欧盟占据主动优势。重启英欧各项贸易、人员往来协定的谈判，将是一场错综复杂、旷日持久的博弈，英欧关系迎来充满变数的时期，未来究竟走“加拿大路线”，还是采用“挪威模式”，抑或另辟蹊径，都在未定之天，至少会有一个漫长的充满不确定性的空窗期。

英国脱欧是欧盟成立以来首次有一个重要成员国离开，助长了疑欧情绪的蔓延，必然影响欧盟的信心和体量，欧洲一体化进程受到严重损害。疑欧势力带来的挑战几乎让欧盟身处要么改革要么消亡的十字路口，从而进入一个很长的不确定时期，欧盟会继续跌跌撞撞地前进。它必然认真反思、检讨其体制、机制、原则和政策，解决内部精英与大众的核心矛盾，将真正志同道合的国家聚集起来，在一体化进程中更加重质而非扩张，欧盟创始国公开支持“双速欧洲”。基辛格指出，欧洲在它努力逾越的过去和它尚未界定的未来之间摇摆。出现了一个考验欧盟自身在公众眼里所具有的合法性的周期。[美]亨利·基辛格：《世界秩序》，胡利平、林华、曹爱菊译，北京：中信出版集团，2015年，第114、110页。

现在，欧盟三驾马车变成了双驾马车，内部力量平衡发生重大变化。英国的离开使得法国在欧盟内部独自面对德国，再也不能依靠英国去平衡德国，德国将崛起为欧盟的主導力量，美国也将深化与德国的关系。欧盟虽因英国退欧实力衰退，在安理会也只剩下一张否决票，在国际政治和国际经济舞台上的地位，至少在一段较长时间里会有所下降，但欧盟每经历一次危机，就会变得较前强大一些。

美欧关系是西方世界的轴心，美英关系是西方世界的核心，英国脱欧无异于西方内部的一场地震。英国作为安理会常任理事国和欧洲头号军事强国，一直是美国不可或缺的特殊伙伴，在华盛顿和布鲁塞尔都拥有影响力，是美欧的连接点，而现在却成了自己苍白的影子，与两者都若即若离，既影响到欧盟，又影响到跨大西洋关系，失去了英国这座桥梁，美欧同盟的衰落将不可避免，势将引发西方联盟的深度调整与重组。美国外交学会会长理查德·哈斯指出，美国是英国脱欧的受害者。他认为美国看重美英特殊关系恰恰是因为英国在欧盟内扮演的角色。英国已经变成一个可靠性越来越低、能力越来越弱的盟友，因为英国已经选择将自己在欧洲的角色边缘化。美国想要一个更强大的欧盟而不是一个被削弱的欧盟，英国的脱欧决定或许可能会导致欧盟本就存在的离心力加剧，碎片化大概不会停止。[美]理查德·哈斯：《美国，英国脱欧的另一个受害者》，[法]回声报网站，2016年6月27日。这会让美国花更多的心力去治理欧洲，因为它的老牌盟友几乎都在那里。华盛顿眼下正在重新评估美英关系。

无可讳言，随着英国的退出和欧盟的削弱，北约在欧洲安全事务中的重要地位必将凸显，欧盟联合防务步伐会加快，德国和法国的地位会因此上升，尤其是德国欲发挥更大军事作用，在欧洲防务和北约中扮演领导者的角色。2016年德国防卫白皮书被视为德国安全政策的转折点。白皮书称德国的安全政策视野是全球性的，德国要准备好承担责任，发挥主导作用，长期目标是建立欧洲安全与防务联盟。白皮书还称，欧洲在北约中的支柱地位应该加强，德国准备在既定框架下参与更多行动，支持联邦国防军在波罗的海地区驻军，警告俄罗斯在军事上克制。德国还准备更多地参与联合国的维和任务，并扩大与法国的合作，主导解决国际危机，而无需美国。

英国退欧打翻了多米诺骨牌，带来了不确定的后果，世界经济遭遇了一场突如其来的暴风雨，仅一天时间全球股市就蒸发了2.1万亿美元，如果继续在英国、欧洲和世界引起连锁反应，就可能成为苏联解体后又一重大事件，世界力量对比就会失衡。欧盟理事会主席图斯克甚至说英国退出欧盟可能不仅是欧盟、还是西方政治文明毁灭进程的开始。法新社柏林2016年6月13日电。西方的衰落一定是从内部矛盾开始的。只要英国脱欧不引发欧盟、英国分裂，它的影响就有限，就不会造成世界格局的巨变。

从理论上说，公投是行使国家主权的一种基本和常用的工具，服从多数人意志的直接民主制可以体现“主权在民”，但它并非是一种常态化民主或其重心，只是民主的紧急状态。实际上，英国脱欧公投投票率仅为70%，51.89%的脱欧票意味着36%的选民决定了大多数选民的命运，其内在的理性和正当性不足，背离了英国议会主权与保守主义政治传统，西方民主制度设计无法掩饰其弊端和缺憾。

现在，欧洲各国政府越来越多地采用公投来决定重大决策或解决重大危机，希腊、波兰、匈牙利、保加利亚、丹麦、荷兰、英国等都想用公投为政府决策背书，使之合法化，瑞士的公投已经成为一种几乎称得上是日常的做法，还有一些地区也想通过公投独立，公投热已经蔓延至整个欧洲，然而直接民主真的是走出欧洲困境的办法吗？事实上，公投泛滥已经成为欧洲通病，这是西方政治和社会进入碎片化无序状态的典型症状。政客借“民主精神”、“民意表决”逃避责任，民众厌烦公投五花八门没完没了，它已经成为各种政治力量博弈的工具、一种向欧盟施加压力的手段、一种民粹主义的绝妙花招、一种削弱欧洲的政治武器。民众以民粹主义表达自身的愤怒和颠覆性诉求，使用公投这种直接民主的手段不仅没能给政治决策带来更大的合法性，反倒使欧盟更难以达成共识，民众对于欧盟的信心也将再一次受损。[法]马尔赫·西尔克：《公民投票成为削弱欧洲的政治武器》，载[法]《费加罗报》，2016年4月11日。欧盟常常被成功地描绘为不关心民众的不民主、相互勾结的权势集团俱乐部，这似乎缩小了欧洲政策行动空间。

公投并不能解决欧盟深层次的结构性矛盾。姜锋认为欧盟应当对此进行深刻反思。一是要反思欧盟身份认同危机。首先，欧盟内南北差距扩大，北部国家不得不向南部输血，新欧洲分享老欧洲蛋糕，并引发与俄罗斯新冷战；其次，大量难民涌入严重冲击着欧盟文化的整体性，是欧盟多年奉行文化多元主义的后果，“白色欧洲”的声音表达了对“异族化”的恐惧；再次，面对身份认同危机，欧盟没有拿出有信服力的解决方案，道义和原则呼吁受到民众更大抵触。二是网络自媒体时代草根政治兴起，形成强大的社会动员力量，掀起对抗精英的来自底层的“新主流运动”，以“直接民主”形式在全欧洲冲击着传统精英，直接动摇了现行民主政体的基础。三是欧洲的政治价值定位和治理能力失衡，人权民主价值观越来越脱离民生现实，越来越难以回应普通民众的诉求，看不到多样性政策产生的身份认同破裂危机，经济新自由主义无视社会分配不均、阶层分裂，欧盟东扩南下没能充分预计相应代价和民众承受能力。姜锋：《荷兰公投打了欧盟一记耳光》，载《环球时报》，2016年4月11日。

五、 欧洲对华关系

欧洲深陷困境之中，在越来越专注于内部事务之时，仍十分关心对外关系。欧洲需要应对世界之变调整外交政策，对周边国家从扩张、改造调整为稳定，缓和欧俄关系，制定新的中亚战略，拓展拉美并抢在奥巴马访问古巴之前实现欧古关系正常化。

欧洲遭受重创之时正是中国崛起之日。欧洲清楚地意识到中国将是未来非常重要的国家，有可能成为世界最大经济体，它作为核心国家已经走进世界舞台中央，成为一系列全球事件最重要的推动者，其中包含着妥善解决与西方国家利益冲突、共同推进全球治理的基本主张和行动框架。尤其引人注目的是中国实施“一带一路”战略，重启和平贸易的丝绸之路，大步走进欧洲，为欧洲带来巨大商机，欧洲重新发现中国，看到中国用合作共赢的善意邀约化解疑忧，以一种更加健康的崛起方式反哺世界，分享发展红利，构建命运共同体，从而为欧洲提供了一种新的发展可能，欧洲似乎开始更加客观平和地看待中国的发展崛起，给予善意回应，转变对华态度，调整对华关系，力图搭上非常诱人的“中国列车”，摆脱经濟困境。目前全球经济下行风险扩大，欧洲经济复苏乏力，欧洲更关注经济发展，更关注中国的巨大市场，一切以自身核心利益为重。

比起权力政治或地缘政治来，欧洲大国更倾向于经济关系优先，再说中国确实不是威胁，中欧之间也没那么多大国竞争因素，欧洲与聚焦战略安全的美日之间存在“中国观”及对华战略的差异，对华政策难以统一，欧洲不值得为了迎合美日而直接抹黑、刺激中国，一般而言对中国的负面情绪要少一些，对华看法往往更加务实，况且欧洲看出世界秩序正在调整，默认一种全世界广泛认同的观点——即美国是一个衰落的超级大国，有必要与美国的政策和行动拉开距离。已经蜕变为中等量级国家的欧洲大国与中国相距遥远，不再像以前那样拥有地缘政治野心，趋向于采取务实的对华政策，在道德单边主义、道义救世主义与现实利益错综纠缠之际，意识形态因素有所淡化，一直在努力增进对中国的了解，开始懂得聆听和包容，倾向于在相互尊重基础上开诚布公，不希望公开指责中国，也不想明确选边站，外交多元化趋势日渐明显。

近年来，中欧关系取得实质性进展，中国正在欧洲赢得影响力和好朋友。英国想成为中国在西方最好的伙伴，德法要做中国在欧盟的核心伙伴，共同推动合作关系取得突破性进展，欧洲正在成为西方对华友好的先导。这说明欧洲大国正在校准对华思维定式。西方对华战略出现越来越深的裂缝，这有利于打破大国零和博弈的旧逻辑，开创合作共赢的新型大国关系。

近年来英国转变对华政策，表现得尤为抢眼，快步超越，展现出良好的历史性判断，巧妙执行重大战略举措。英国经历过历史辉煌，能理解中国作为一个崛起大国的处境，对中国存在的问题秉持宽容和理解的态度，成为对华最开放的西方大国，中国的发展潜力和发展逻辑让英国看到了巨大机遇，尤其是在金融领域。中英合作领域有很多突破，许多合作模式甚至在中德、中法之间也是没有的。中英共同开启全球全面战略伙伴关系、持久开放共赢的“黄金时代”，两国关系的快速升级为中欧关系树立了一个新样板，带动德法主动升级对华关系水平。英国的政治智慧和民族性格，表现出既保守又冒险，既坚定又灵活，既务实又理性，擅长多方下注，无论中美发展趋势如何，英国都能找到自己的适当位置，哪怕以激怒美国为代价。英国执行重心向亚洲转移的政策，卡梅伦首相坚持不懈地寻求访华，违背美国意愿签署协议，尤其是“几乎没有征询美国的意见”就带头加入亚投行，打造英国和亚洲经济体的联系纽带，中英核心金融利益正在融合。英国加入亚投行发挥了鲶鱼效应，美方立刻对此做出强烈反应，指责英国“一贯迁就”中国，不满英国成为中国“在西方最好的伙伴”。特雷莎·梅首相一上任就宣布将“东突”列入恐怖组织黑名单。

英国脱欧带来不确定性，今年中欧峰会关注英国脱欧影响，中英、中欧关系的挑战与机遇可能同时增多，双方关系必然出现不同程度的调整，中国乐见英欧稳定繁荣。脱欧后英国的经济地位及其国际重要性将会下降，它作为欧洲门户、跳板以及金融中心的作用必然有所弱化，这将给中英关系，特别是双方的经贸和金融关系带来变数，特别是伦敦作为中国最大的海外人民币离岸中心，背负着中国金融切入欧盟、人民币国际化的任务，英国脱欧对此产生战略性冲击，法兰克福作为欧洲第一个人民币离岸交易中心和实体经济的中心，有可能崛起为新的金融中心。英国原是欧盟三驾马车之一，其积极对华政策对欧盟产生重大影响，英国脱离欧盟，中国就缺少一个影响欧盟对华政策的重要抓手，好在英国并非中国在欧盟内部唯一的亲密伙伴，作为欧盟核心成员的德法同中国关系的基础依然稳固，因此从总体上看并不会影响到中国与欧盟的战略合作关系。英欧分手之前中国对它们很重要，英欧两败俱伤之后中国则很关键，它们会更多从自身利益来考虑，可能都会更加积极向东看，更加需要中国，更加重视发展对华关系，创造双方合作新机遇，特别是英国由于在欧盟市场中经济环境恶化，亟须中国市场的支撑和中国资金的注入，或承认中国市场经济地位，加速中英贸易谈判，崇尚自由贸易的英国少了欧盟条条框框的限制，在对华关系方面拥有更大自主权，决策更加高效，中英经贸关系将更加紧密，这些都为中国创造一个更好的战略制高点。英国脱欧后，欧元地位相对下滑，给人民币国际化带来新机遇。同时，英欧不得不将更多精力集中于解决自身问题，无力、无暇单独或配合美国施压中国。

中德关系为整个中欧关系发挥了示范效应，两国创新伙伴关系更具有标志性。德国“工业4.0”代表了智能制造的发展趋势，实现智能升级是中国制造由大到强的必由之路，两国合作在高起点上深入推进，共建全球产业链。甚为难得的是，德国重视“一带一路”，其外交部专门召开政策讨论会，借以实现经营欧亚大陆的昔日梦想。从去年12月到今年4月的短短3个半月内，中德外长举行了两轮外交与安全战略对话，凸显两国紧密合作。德国要做中国可预测的可靠伙伴。默克尔总理第九次访华达成网络安全协议，签署24项协议，携手共闯第三方市场。中德政府磋商已成为推动两国全方位战略伙伴关系发展的“超级发动机”。两国在全球治理中合作方兴未艾，作为G20今明两年的轮值主席国，共推二十国集团制定创新增长蓝图，在关键时期确保成功，为摆脱世界经济困境合作寻求解决方案。

中法两国具有历史性的特殊关系，法国以其精神特质似乎最能理解中国和中国文明。中国的自我发展治理目标与法国倡导的抑制地球变暖目标形成高度契合，两国在气候问题上牵手对巴黎气候变化大会取得成功起了关键作用。6月李克强总理访法，双方签订的合同和协议数额高达数百亿欧元。法国专门任命了一位法中在非洲合作伙伴关系事务大使，注重彼此的互补性，以落实两国关于第三方市场合作的联合声明。

今年以来，中欧领导人频频互访，加快了战略对接。欧洲是“一带一路”的终点，理所当然成为该框架下中欧多层次全面合作的关键。

在欧盟层面，“一带一路”对接“容克计划”，有助于中欧打造发展与和平轴心。“一带一路”给欧洲带来了经济振兴、亚欧融合、欧俄和解、提升全球影响力的战略机遇。与21世纪初短暂的中欧蜜月期相比，当前中欧新型关系发展势头具有可持续性，“一带一路”倡议将成为中欧关系长期稳定、健康发展的巨大而持久的动力，在全球层面体现中欧关系的战略性。

6月发表的《欧盟对华新战略要素》确定了未来五年欧盟与中国关系的重点，包括推动中欧签署双边投资协议以及中国为欧洲战略投资基金注资，欧盟还希望将双方的研究和创新活动联合起来，并通过物理和数字网络连接欧亚大陆，使贸易、投资和人文交流畅通无阻。

中国于1月加入欧洲复兴开发银行，合作援助中东欧及中亚国家，双方合作开发欧亚非第三方市场。中国与欧盟就发展5G移动网络签署合作备忘录，期望协调彼此标准，实现一致化，并在这一领域展开共同研究。

习近平主席3月访问捷克，6月访问塞尔维亚和波兰，聚焦东欧，深化战略伙伴关系，签署多项经贸协议，统一品牌中欧班列全面开行，这是为中国与中东欧的“16+1”合作注入新动力及“一带一路”建设提速之旅。中东欧国家对“一带一路”的支持，拉动了整个欧洲对“一带一路”的支持。

4月，中国远洋海运集团入主希腊比雷埃夫斯港，让一座沉睡的港口变成中国进入欧洲之门及“一带一路”的枢纽之一，打通“中欧海陆快线”，缩短丝绸之路距离，带动亚欧贸易发展，产生共赢的联动效应。同月，中国与瑞士建立创新战略伙伴关系，开拓创新成为中瑞关系最突出的特点，瑞方愿积极参与“一带一路”和亚投行建设。

但是，要建构有深度的中欧关系，欧洲就要真正改变自己、认识中国，要做到这一点，还有一段很长的路要走。欧洲不时会流露出惯性思维，尤其是意识形态和价值观方面的优越感，对中国的人权状况指手画脚，欧盟和英国借“香港年度报告”等干涉中国内政，对华施压。

欧盟和英国、法国等姿态性、试探性介入南海、东海问题，试图找到参与亚洲事务的切入点。4月18日，英国一反原来的不持立场，声称南海紧张是由中国的强硬行动所造成，海牙仲裁法庭就南海仲裁案的裁决对中菲双方均有约束力，英国将与美国一道支持仲裁判决。中国外交部发言人就此表示强烈抗议。6月，法国也追随美国，国防部长勒德里昂在香格里拉会议上宣称，将呼吁欧盟国家海军到南海进行联合巡航。但是，在今年的亚欧会议上，欧盟方面最终决定在南海问题上“谨慎行事”，全力避免激怒中国。

欧洲面对“中国大并购”矛盾心态毕露，困难时期“欢迎”合作，困难过后“担忧”竞争。在瑞士联邦主席访华展开“魅力攻势”后不久，瑞士情报局警告，“瑞士应警惕对中国逐渐增长的经济依赖和中国输出的意识形态”。欧洲遇到钢铁等行业危机就赖上中国，企图实施保护主义，对中国产品征收惩罚性关税。欧盟企图有条件承认中国市场经济地位。中国加入世贸组织议定书第十五条明确规定，该组织成员应在2016年12月11日终止在对华反倾销调查中使用“替代国”的做法，欧盟作為世贸组织成员无论是否给予中国市场经济地位，都有履行该条款的法律义务，无法回避和推卸，这是对中欧关系的一大考验。欧洲议会通过非立法性决议，反对承认中国市场经济地位，而德法及新加入的东欧国家持反对立场，这里展示了欧盟外交的一个奇特现象：欧盟机构往往唱白脸，成员国则唱红脸。欧洲媒体也往往扮演白脸的角色，对华持有偏见。

德国思想家莱布尼茨说过，东西方文明交流互鉴，就如同用一盏灯点亮另一盏灯。琴瑟和鸣的中欧关系，正在共同点亮一个更美好的未来，悄然改变着强权即公理的全球治理潜规则，改变着零和博弈的冷战式国际秩序。

中欧关系的跃升只是在某种程度上有利于缓解欧洲内外因素纠缠的困境，但欧洲多重危机叠加具有内生性、结构性和必然性。沃尔夫冈·明肖认为，欧洲出现了三条断层线。一条将繁荣的北部与负债累累的南部分割开来。第二条将仇欧边缘与亲欧中心分割开来。第三则是将社会自由的西部与日益专制的东部分割开来。2016年我们会看到更多的断裂。[英]沃尔夫冈·明肖：《欧洲多重危机不是偶然》，载[英]《金融时报》，2016年1月4日。况且，现在四大危机互联互通，如果不能妥当处理其中任何一个危机，就有可能使另外三个危机恶化。欧洲正在遭受二战以来最严重的经济、社会和安全危机，欧洲建设的凝聚力降至历史低点，陷入空前信任危机，历史的严酷重回欧洲。

在欧洲内部，一个“更紧密联盟”的想法受到民粹主义者的强烈抵制，疑欧情绪正在持续扩散。恐怖袭击和难民危机暴露出欧盟在自由、安全与司法等领域共同行动方面存在严重缺陷和分歧，如何促成一致立场，拿出可操作的实施方案，依然困扰着欧盟决策机构，而要消除这两大问题，唯一的选择是着手解决叙利亚和伊拉克危机，这恰恰是欧洲力有未逮之事。美国在中东做什么或不做什么，都将影响欧洲未来的稳定和跨大西洋关系的牢固程度。罗伯特·卡根认为，美国变得对欧毫不在乎。这对于欧洲来说又是一个巨大的、甚至是悲惨的讽刺。通过严厉斥责美国入侵伊拉克——虽然中东危机令欧洲深受其害——但欧洲人在很大程度上导致了美国如今出现信任和良知危机，从而阻碍美国对中东危机做出必要应对。或许今天有一些欧洲人希望美国不要重蹈在伊拉克犯错的覆辙，在叙利亚留下同样不幸的失误。他们无疑会有这种期望。[美]罗伯特·卡根：《世界秩序危机》，载[美]《华尔街日报》，2015年11月21日。加之，不管乌克兰危机是否能避免再度陷入混乱，欧俄关系再也不能回到昔日状态。欧洲麻烦缠身，似乎都缺乏解决办法，在相当长的时期内难以扭转运势和前景，可能的一丝亮色是经济复苏和对华关系。

欧洲一体化是由经济到政治、安全逐步递进的过程，也是从西欧向南北欧、中东欧不断扩展的过程，它需要一个稳定、有效、平衡且以一体化为导向的权力结构作为欧盟的权威来维系，原先发挥欧盟核心领导力、分工合作居间协调主导并与美国密切合作的三驾马车——“英法安全轴心”和“法德经济轴心”并存的英国、法国、德国——已经不复昔日辉煌，三驾马车和英法安全轴心荡然无存，新架构的建构尚需时日。

欧元区的结构性矛盾侵蚀了欧洲政治体制及其精英管理的合法性，同时削弱了欧洲主要大国的经济。在欧洲危机中隐现的“再国家化”现象，凸显普遍而强烈的不安全感和失落感，凸显“自力更生”与“抱团取暖”的相互抵牾，凸显国家利益与欧盟利益的深刻矛盾，以及欧洲权力结构的失衡和重组。德国一直是欧洲经济发动机和财富管理者，债务危机显然强化了其经济掌控力，并转化为政治影响力和一体化的主要动力，但默克尔的政治危机恰是德国以及欧洲领导力危机的缩影。法国身居两轴心之利被英国脱欧所削弱，内部事务缠身日趋内向。英国在欧洲危难之际闹分家，离欧盟而去。在大国权力流失的同时，南欧和中东欧国家则力图提升它们的话语权，这无疑加剧了欧盟内部的博弈，弱化了欧盟的决策能力和执行能力。欧盟内部权力结构重组困难重重，国内政治与一体化平衡难题极易成为欧洲政治家的滑铁卢，他们往往踌躇不前或以退为进，欧洲“民主”演化至今却造就了民粹的政治土壤。在一体化进程面临多重严峻挑战的情况下，欧洲领导力危机恐将延续，要真正拿出诚意和有效手段，完成欧洲内部权力结构重组，最终找到解决办法，重掌棘手问题的主导权，提供更多能够带来幸福感、安全感和信任感的公共产品，这一过程将是一部不断演绎出新的跌宕剧情的长剧。

参考文献：

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[3]Stephen Fidler. A Perilous Year for European Unity[EB/OL].http：// www.nasdaq.com/article/…for-european-unity-20160102-00007.

[4]Frontex[CD/OL].http：//frontex.europa.eu/.

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[6]亨利·基辛格. 世界秩序[M].北京：中信出版集團，2015.

[7]中国国际战略评论[M].北京：世界知识出版社，2015.

（责任编辑：崔建树）