利用“三块地”促进农村一、二、三产业融合发展的思考

■吴康军

利用“三块地”促进农村一、二、三产业融合发展的思考

■吴康军

党的十九大报告令人振奋地提出了“实施乡村振兴战略”。指出“按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年”。这让还留在土地上的农民吃上了“定心丸”。报告还提出“发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。促进农村一、二、三产业融合发展，支持和鼓励农民就业创业，拓宽增收渠道”。依托农村承包地、宅基地和集体经营性建设用地“三块地”，以市场需求为导向，促进各类生产要素向农业流动，延长农业产业链、提高农业附加值，促进农村一、二、三产融合发展，推动农业供给侧结构性改革，最终全面实现农业现代化，壮大农村集体经济，促进农民增收、农村和谐繁荣。这是当前和今后上海郊区农业农村发展的方向，也是贯彻落实党的十九大精神要求所在。

一、目前农村“三块地”在推进一、二、三产业融合发展中的瓶颈问题

（一）农民承包土地流转经营过程中的问题

1.土地自行流转阻碍规模经营。虽然目前农村承包地由承包人委托村统一流转的方式占据主流，但承包人在合同期满后将会出现自行流转的可能。其根本原因是现在的土地流转费偏低，达不到承包人的预期。如果以市场议价方式自行流转的话，能拿到更多的流转费。但自行流转带来问题不可忽视。第一，管理难度较大，由于项目无序进入，往往会出现土地过度利用、安全隐患等危害。第二，在确权确地的地区，一旦有农户退出统一流转，则会对规划和适度规模生产产生很大的破坏性。第三，由于承包方承包期得不到保障，影响其土地投入和设施建设的热情。

2.农业经营主体对产业融合意识不强。目前土地流转进入各类农业经营主体，对农民带动作用不强。大部分合作社和龙头企业，“有社无合作”，对周边农户“不带动不联系”。不同行业农业经营主体相互之间合作少，产业之间融合意愿不强。值得一提的是，在部分土地流转中出现了再租现象，土地流入方拿政府补贴的租金差价，而再租人为了获得较多收益，往往过度利用土地，土地得不到休作，出现土壤地力遭到严重破坏、违章搭建田间窝棚等现象。既造成了一定的社会危害，也影响了产业发展，还减少了承包人土地收益。

（二）农村宅基地综合利用低效

1.现有政策对宅基地综合利用效率不高。从政策上看，上海市目前对利用农民宅基地从事二、三产业持鼓励态度，《上海市工商行政管理局关于鼓励创业促进就业的若干意见》明确规定：“允许农民以宅基地房屋自营或出租给他人开办个体工商户从事小型商业零售、‘农家乐’等与农民生产生活密切相关的经营活动或者作为农民专业合作社的经营场所。”但是目前郊区利用宅基地从事二、三产业较少，主要以出租房屋为主。究其原因是目前利用宅基地发展休闲旅游等第三产业缺乏政策扶持和引导，广大经营主体也缺乏利用宅基地从事经营活动的意识。

2.农民集中居住点规划和建设脱节。自2007年就已完成郊区中心村村域规划，但因村域规划与区级总体规划不匹配和资金不足等原因，仍有大部分的中心村尚未建设，造成各区宅基地管理仍处于无序状态，全区宅基地大部分仍呈零散分布，土地集约化利用程度较低，影响农业规模化和标准化建设。另外，现已建成的中心村，也因无产业支撑而出现空置的情况。

（三）集体经营性建设用地规划使用难以落地

1.集建区外规划引领偏弱，统筹管理不够。与集建区内城市规划覆盖程度较高以及精细化管理相比，集建区外的广大农村地区缺少综合性规划管理平台。尤其在建设用地资源稀缺的情况下，作为重要储备资源的经营性建设用地，由于涉及农村资产管理、建设用地管理、产业经营管理等多个部门，因此尚没有一个部门可以统筹管理，致使在推进规划编制、减量化和产业结构调整、集体资产监管运用等工作中存在几条腿走路的情况。

2.土地减量化后村建设用地缺乏，发展潜力受限。目前，按照市、区的减量化工作政策和集体经营性建设用地上企业低效低能的现状，集体经营性建设用地将是减量复垦的重点。但是目前二、三产业正处在规划部署的阶段，今后的发展需要建设用地，而存量的建设用地却在逐年递减，尽管有“拆三还一”政策，但限于规划审批、指标回购等多种限制，目前大多数镇还处于政策“放空”状态。

3.集体土地收益管理不足，造血功能较弱。经营性建设用地减量复垦以后，村集体一般都可获得可观的一次性土地收益和的土地流转收益。在政策设计上，这将作为集体经营性建设用地的补偿。但是对于这部分资金归谁，都还没有指向性规定。怎样用好土地收益，实现持续“造血”，壮大村集体经济，扶持农村一、二、三产业融合发展，这是摆在各级政府面前亟待考虑的现实问题。

4.设施农用地与集体建设用地“混岗”，政策风险较大。集建区外，由于设施农用地上的生产设施、附属设施，如玻璃温室、仓库等在外部形态上与集体建设用地形态相似，因此，在推进农业项目尤其是农业旅游项目中，往往会打设施农用地“擦边球”，借设施农用地名来行建设用地之实，这也是发展产业融合面临的最现实问题。

二、利用“三块地”推进农村一、二、三产业融合发展的思考

（一）摸清承包地底数，创新流转模式，为农村一、二、三产业融合发展打好基础

1.统一口径摸清底数，完善土地确权方案。各部门加强协作，形成合力，全面核准农用地、耕地和承包地面积，强化地籍信息化管理系统的运用，纵向、横向统一计算口径。尽早出台二轮承包期届满后的延包办法，在完成承包地面积核查的基础上，厘清承包面积与实种面积的数据，切实解决“历史遗留问题”，在保障农民权益的同时为一、二、三产业融合发展做好准备。

2.探索统一流转模式，完善项目招标制度。建立健全承包地统一流转模式，引导农民承包地统一流转。第一，要建立农业项目招投标制度，引进优质项目，提高土地价格竞争力，提升农业产业能级。第二，合理安排承包人土地流出年限，方便一、二、三产业融合稳定长期发展。第三，建立二次分配等制度，确保村委会在土地流转工作中获得的差价全额反哺承包人。第四，建议以镇或村为单位，适当建立拉高补低、以丰补歉等制度，平衡承包人利益，以顺利完成市下达的保农产品供应任务。第五，要探索劣质项目退出制度，以免经营不善的项目长期占用承包地。

（二）充分利用宅基地，促进农村一、二、三产业融合发展

1.用好政策，积极探索利用新模式。出台扶持政策，在确保农民居住需求的基础上，鼓励经营者利用农民宅基地上的建筑物发展产业，可以项目形式申请翻建或择址另建，适当扩大宅基建筑物面积。引导经营者积极吸收有宅基地的农民为员工参与第六产业发展，以达到不仅利用空置、闲置宅基地，并且能利用有人居住的宅基地上建筑物空闲面积的目的，充分扩大宅基地的产业利用潜力。同时逐步探索将有政策风险的农业设施用地有序退出第六产业，确保产业健康发展。

2.科学规划，大力促进农村“产城人文融合”。紧紧围绕各地区村庄的地域和资源禀赋，完善全区中心村村域规划，系统规划保护村、保留村、撤并村和农民集中居住点，同时统筹村庄规划和一、二、三产业融合发展，形成片区的整体功能和特色民居，做好农村的“产城人文融合”这篇文章，充分提高土地利用率。

（三）盘活集体资产，助力一、二、三产业融合发展

1.厘清部门职责，统一规范管理。一是加强各部门的统筹协调，组建集建区外综合管理工作小组。结合正在开展的环境综合整治工作，组建集建区外综合管理工作组，统筹做好集建区外规划管理工作。二是尽快梳理摸清集建区外集体经营性建设用地底数，为推进减量化工作及后续管理打好基础。三是调动好镇的积极性，帮助指导各镇准确定位、科学规划，甄选有实力、有经验的战略合作者，监督落实好农民的各项权益保障。四是加强对设施农用地的监管，对国土二调底板已经更正为集体建设用地的设施农用地要尽快办理更正手续。

2.加强规划引领，保持发展后劲。镇级层面要用足用好“拆三还一”政策，结合“十三五”规划编制，尽快对“还一”的用地指标进行规划，突出重点项目，同时平衡各村对发展的需求。在一、二、三产业融合发展的背景下，可将集体建设用地指标在前期规划中用作二、三产业配套，在保留用地指标的同时，避免新的污染、安全隐患和低效企业产生。

中共奉贤区委党校）